市域工业新型化的实践与启示——以山西省运城市为例

赵瑞杰

（中共运城市委党校公共管理教研室，山西 运城 044000）

市域工业新型化的实践与启示
——以山西省运城市为例

赵瑞杰

（中共运城市委党校公共管理教研室，山西 运城 044000）

运城市通过实施“主攻产业园区化发展集群化招商”，工业发展取得了明显成效，全面步入新型工业化轨道。这种推动工业新型化的实践与创新为全国中小城市工业集群化、新型化发展积累了宝贵经验，提供了重要启示：园区化集群化发展是工业新型化的有效途径；产业招商、项目建设是推进集群化发展的关键环节；政策引领、配套服务是推进集群化发展的重要条件；督察考核、兑现奖惩是推进集群化发展的重要保障。

园区化；集群化；工业新型化；运城；山西

当前，中国已整体步入工业化后期阶段，地方工业依托自身优势，形成了富有特色的区域性经济板块。但是，随着经济全球化、一体化的发展和绿色、低碳等可持续发展理念的提出，传统工业发展面临严峻挑战，特别是在经济新常态下，国内为数众多的地方工业徘徊不前。如何发展才能走上科技含量高、经济效益好、资源能耗低、环境污染少、人力资源优势得以充分发挥的新型工业化道路，对各地来说都是一个重大挑战。近年来，山西省运城市通过实施“主攻产业园区化发展集群化招商”，工业发展取得了明显成效，全面步入新型工业化轨道。本文旨在深入剖析运城工业化发展的思路和做法，以期为非资源型城市的工业新型化提供一些参考和借鉴。

一、运城“主攻产业园区化发展集群化招商”的实践基础

（一）现实需要

运城工业基础薄弱，发展相对滞后。20世纪90年代，通过实施优势企业战略，运城工业连续十年高速增长，地方工业经济总量一度在山西全省排名第二，初步形成了以冶金、焦炭、机械、化工、食品、建材、电力、医药、纺织、服装等十大行业为主的地方工业体系。2008年国际金融危机之后，运城工业面临前所未有的挑战，其最根本的原因是，运城是山西唯一不具备能源电力优势的地区，而多年来形成的传统工业却严重依赖资源能源。在科学发展、绿色发展、低碳发展的时代背景下，“高投入、高消耗、高污染、低产出、低效率”的粗放型增长方式难以为继。为此，运城工业发展思路从“七大产业”“八大基地”到“巩固传统产业，发展新兴产业”再到培育“五大产业集群”和实施“工业强市战略”，通过不断调整，取得了一定成效，但始终未从根本上摆脱困境。因此，运城迫切需要顺应形势，进行传统工业转型升级，走新型工业化道路。

（二）理论依据

工业园区和产业集群理论发展成熟，并在实践中取得巨大成就，是“主攻产业园区化发展集群化招商”思路的理论依据。从马歇尔（Marshall，1890）对产业集聚现象进行系统研究，到韦伯（Weber，1909）提出“集聚经济”概念，再到麦克尔·波特（Michael Porter）提出产业集群理论，产业集群理论已经非常完善。

在实践中，集聚主要表现为企业集中、产业集聚和产业集群三种形式。企业集中和产业集聚虽然实现了空间上的集中，但是，企业之间的关联度不强，没有形成相互配套的分工协作关系。而产业集群则是指在某一特定区域，通常以某一主导产品为核心，大量联系密切的企业以及相关支撑机构在空间上集聚，并形成强劲、持续竞争优势的现象（Porter，1998）。产业集聚与产业集群关键区别在于产业集群内部存在着分工协作、优势互补的共生机制。因此，产业集群更具竞争优势。

工业园区为产业发展提供载体、环境和平台，是一种规划、管理和促进工业经济发展的手段，其实质是依靠政府和市场力量形成集聚。工业园区为产业集群发展提供良好外部环境，产业集群内部的共生机制则赋予工业园区发展活力。发展基于产业集群的工业园区是提升区域工业经济竞争力的最佳途径。而运城现有的产业和工业园区，整体仍处于集中或集聚状态，没有形成完整的产业集群，更没有实现园区与集群的结合发展，因此，这些理论的发展成熟为运城工业集群化实践奠定了理论基础。

（三）政策指导

党的十八大报告指出，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”，为中国特色新型工业化道路指明了方向。运城市根据中央和山西省的决策部署，结合当地实际，确立了统筹推进工业新型化、农业现代化、市域城镇化、城乡生态化和文化旅游产业“五大战略重点”，其中，工业新型化是运城转型跨越发展的关键。

2013年，通过外出考察学习，借鉴发达地区先进经验，研究自身存在的深层次矛盾，运城市最终提出了“主攻产业园区化发展集群化招商”的发展思路，即立足运城工业产业基础和比较优势，充分利用晋陕豫黄河金三角承接产业转移示范区、中原经济区以及山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区等政策优势，瞄准新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化同步”战略目标，统筹推进“工业集群化、集群园区化、园区社区化、社区城镇化、土地规模化、城乡生态化”的“六化衔接”，按照“全市经济一盘棋，错位发展、差异竞争、优势互补”的原则，以政府为主导、企业为主体、行业为战线、中介为桥梁、园区为载体，通过高端规划工业园区，精准定位主攻产业，精细化设计产业链条，点对点、企联企的小分队招商，进而形成了园区间产业横向配套、纵向延伸，建立了要素聚合、企业集聚、产业集群的发展格局，促使工业整体结构趋于合理，核心竞争力有效增强，经济运行质量、效益明显提高，努力打造富有区域特色的产业集群，为建设新型工业大市提供了有力支撑。为此，运城把“5+15”园区（即运城经济开发区、风陵渡经济开发区、绛县经济开发区、空港经济开发区、盐湖工业园共5个省级开发区和各县市有一定基础的15个工业园区）确定为市级层面发展工业经济的主要抓手，力争经过五年左右的发展，建成产值50亿元以上的园区7个，100亿元以上的园区9个，200亿元以上的园区4个，全市形成30个左右年均销售收入过百亿的产业集群，“5+15”园区的产值占到全市工业产值的70%以上，努力把“5+15”园区打造成招商引资的大平台、项目建设的主战场、产业集聚的核心区、工业新型化的主阵地。

二、运城“主攻产业园区化发展集群化招商”的实施与推动

（一）高端规划园区，精准定位主攻产业，精细设计产业链条

好的规划是园区发展的灵魂，规划水平决定发展水平。“5+15”园区规划突出了时代性、前瞻性、科学性，为园区基础设施建设、软件服务、招商引资、企业入驻、项目建设、集群发展等提供了高品质的顶层设计和理论指导。每个园区都制定了园区总体规划、产业发展规划、土地利用规划以及环境影响评价等具体规划。规划结合园区实际，能促使原有优势得到发挥，同时，通过招投标筛选出具有甲级资质的专业团队来完成，且必须符合国家产业政策、节能环保等宏观政策要求，必须经国家和省级主管部门论证批准后才付诸实施，各专项规划与城市总体规划、全市产业布局等配套协调，做到了“六化衔接”，实现了“四化同步”发展。

主攻产业是园区的“核”，决定着园区的内涵和价值，缺少主攻产业的工业园区只是一个“壳”。主攻产业的定位与发展决定着园区的战略方向。以前，由于一个园区内确定的主攻产业数量过多，没有形成凝聚力和核心竞争力，同时，运城全市各个园区之间缺乏分工衔接，甚至相邻的两个园区也有相同的主攻产业，导致产业雷同、重复建设、恶性竞争、内耗过大。现在，根据“错位发展”“差异竞争”原则，立足各园区的产业基础、竞争优势，精准定位主攻产业，注重主攻产业之间的关联性、成长性和可持续性。每个园区确定一到两个主攻产业，把主攻产业布局到资源利用最佳、要素配置最优、集聚效应最大的地方，实现了产业布局由多点转向聚集、资源利用由粗放转向集约，使产业集中度更大、关联度更强、集约水平更高，集中力量打造具有特色的产业集群。目前，运城全市“5+15”园区已经形成煤电铝材、煤焦化、运输装备制造、金属镁、化工等九大产业集群，确定了32个主攻产业。

产业链设计水平决定着主攻产业的发展质量。主攻产业明确之后，产业链条设计成为一个必不可少的重要环节。各园区委托专业机构，进一步细化了主攻产业，分析了主攻产业的原料端，确定了原材料产地及供应企业；研究了产业链的产品端，确定了产品市场销量、销售区域及市场需求；针对产业链上下游关系，注重横向配套、纵向延伸，明确了应该对接的龙头企业和配套企业。

（二）围绕产业链条招商引资，全力推进项目建设

产业招商是借力发展、壮大主攻产业、发展产业集群的重要方式。为了避免招商引资的盲目性、随机性导致项目重复建设、园区特色优势不明显等问题，运城要求各个园区认真研究、思考并回答“园区主攻产业的龙头企业在哪里？产业集聚地在哪里？科研力量在哪里？未来市场在哪里？”等4个方面的19个问题，解决了“拿什么去招商”“去哪里招商”“找谁去招商”等问题。坚持定向化、专业化、持续化招商，点对点、人盯人、企联企小分队招商，解决“怎么招商”的问题。各县(市、区)、开发区都按照“一个产业、一位领导、一套班子、一支队伍、一笔经费、一抓到底”的招商工作机制，制定翔实具体、操作性强的招商引资推进方案，成立若干支招商小分队，党政一把手具体负责，每年到目标招商区域开展4次以上的招商活动，大力引进能促进产业集群发展、提升园区核心竞争力、支撑区域经济快速发展的项目。

招商引资的成效最终需要通过项目落地实施得以体现。为推动项目储备、签约、落地、开工、建设、投产，运城要求每年每个产业集群新上项目不低于10个，落地资金不少于30亿元，当年完成投资不低于10亿元。为确保重点项目顺利落地投产，所有签约项目都必须同时签订“项目服务保证责任书”，明确责任人、项目进度、完成时限。同时，实行项目进展月报制，对投资3亿元以上的重点项目实行24小时“直通车”制度，通过现场办公、联席会议等，加强领导，排除干扰，确保项目实施。

（三）加大政府政策资金支持，助力金融服务集群发展

政府政策资金影响甚至决定着金融和社会资金流向。为提高园区公共服务水平，运城市政府拿出1亿元工业发展扶持专项资金，各县级政府和开发区拿出3000万元以上专项资金，重点支持各园区公共服务平台建设。为降低企业周转资金压力和成本，在山西省范围内运城首家建立“企业应急转贷资金平台”，拿出3000万元专项资金，为企业提供应急转贷服务。

金融是企业运行的“血脉”，企业是金融增长的“肌体”，为实现金融与企业良性互动、合作共赢，运城优化发展环境，被评为“中国金融生态示范城市”，为金融服务实体经济创造了先决条件。建立了银企互信机制，强化了银企对接，开展了“金融下乡，送贷入企”活动，组织金融机构负责人深入园区，了解企业资金状况。每个金融机构至少对接一到两个产业集群，建立长期、稳定的合作关系，“把握政策、分类指导、缩减环节、效率优先、一企一策、灵活投放、围绕集群、支持重点”，将金融资源向“5+15”工业园区重点倾斜，帮助竞争力强、市场前景好、资产质量优的企业解决流动资金紧张等难题。运城还推进了企业股改挂牌上市，在全市筛选了100家重点企业，建立了挂牌上市后备企业资源库，成立了推进企业股改挂牌上市服务办公室。

（四）领导包联、部门负责、重点考核，促进产业集群发展

通过领导包干联系，“一对一”精准帮扶企业，确保重点项目、重点企业、重点工作专人负责。运城市按照产业集群特点、领导分工和部门工作性质相结合的原则，分配包联任务，确保每个产业集群都有一名市级领导包联，一个市直部门牵头负责。

为进一步细化包联制度，2015年8月运城市推行稳增长、调结构“三个一百”工作方案，即市委书记、市长总牵头，市四大班子领导全部参与分包联系，帮扶100个左右重点企业解困，推动100个左右在建重点项目建设，促进100个左右重点招商项目签约落地。每月召开一次“三个一百”调度会，梳理汇总企业运行、项目建设和招商引资中存在的土地、资金、环保等要素制约和突出问题，并予以研究解决。

目标不细化等于没有目标，考核不精准等于没有考核。科学精准的考核能促进各项管理制度落实，推动工作进展。在全年目标责任制考核中，运城市遵循“全面完整、科学合理、重点突出”的原则，实施“月通报、季督查、年考核”的考评制度，减少定性考核，加大定量考核，产业集群各项指标占总分值的70%，其中各个园区的“10+30+10”项目管理进展情况占总分值的50%。为激励县级政府推动园区化发展集群化招商，工业园区发展在县域经济考核总分值中占33%。

按照优胜劣汰、动态管理、滚动实施的原则，运城市根据增长水平、发展规模等十条标准，每年对九个市级产业板块进行考核认定。根据考核结果，对符合条件的市级主攻产业板块进行扶持；对因经济指标下滑等原因不能达标的进行淘汰，不再享受市级扶持资金；对发展较快、成效明显、能够达到市级支持标准的县级主攻产业板块，纳入扶持范围，参与资金分配。同时，建立台账管理制度、跟踪督查制度、总结点评制度和问责追究办法等，将集群发展目标层层分解，一月一汇总，两月一督查，对排位靠后、进展不力的集群包联部门负责人和园区发展责任人进行约谈。

运城市人大常委会每年选择一至三个产业集群，通过定期开展专项视察、专题询问、执法调研，听取政府专项工作报告，就发展情况对牵头抓总的部门进行工作评议。通过严格的考核督查，鼓励大家真抓实干，形成推动集群发展的强大合力，推动全市园区化发展集群化招商工作健康发展。

三、运城“主攻产业园区化发展集群化招商”对工业新型化发展的重要启示

（一）园区化集群化发展是工业新型化的有效途径

目前，全国仍然有很多地方的工业没有形成园区化集群化发展，有的地方工业集群规模不大，形成“小而全”的经济结构，地方经济难以形成核心竞争力，也很难推进工业新型化发展。“主攻产业园区化发展集群化招商”的实质就是要合理利用当地资源禀赋，充分考虑产业基础、人文环境等客观条件，高端规划工业园区，每个园区精准定位一到两个主攻产业，围绕主攻产业的产业链延伸配套，集中人力物力财力优先发展、做大做强主攻产业，最终形成具有当地特色优势的产业集群，推进工业新型化，推动区域经济转型跨越发展。

（二）产业招商、项目建设是推进集群化发展的关键环节

招商引资是借力发展、壮大本地经济最直接、最快捷的手段。招商引资的数量和质量直接决定着项目建设的速度、主攻产业集群化的程度、园区发展的品位和可持续性。全国各地都在通过优化发展环境、提升服务水平、降低甚至免除税收和占地费用等手段开展招商引资，以求发展当地经济。这种低端竞争方式必然会牺牲地方利益，甚至会出现“争商”“抢商”现象，不仅不利于当地发展，也不利于社会资金资源配置。而“主攻产业园区化发展集群化招商”的真谛就是围绕主攻产业的产业链条延伸配套，瞄准行业所在的重点区域和龙头企业，调动政府、企业、园区、中介等社会组织力量，以招商小分队为主力，开展定向化、专业化、集群化招商，重点选择、大力引进能支撑区域经济快速发展的特色项目和投资，通过市级领导包联，确保项目落地开工建设，做大做强一批在全国有分量、有地位、有较强竞争力的产业集群。产业化招商不仅能够避免低端竞争，同时有利于资金资源合理配置，实现地方经济与投资商双赢。

（三）政策引领、配套服务是推进集群化发展的重要条件

推进“主攻产业园区化发展集群化招商”，必须要有新政策、新服务，才能实现新突破。要理顺工业园区、开发区与所在县（市、区）的权责利，调动各方推动工业集群化发展的积极性；增设园区管理机构，落实工作人员编制，确保专事专人专办；加大扶持园区公共服务专项资金投入，规范资金管理和使用，提高园区公共服务水平；强化金融服务园区发展，引导金融资金向集群倾斜，提供资金服务保障；实行领导包联、部门负责管理办法，加强领导，排除干扰，确保重点项目落地建设。

（四）督察考核、兑现奖惩是推进集群化发展的重要保障

创新考核督察机制，根据考核结果兑现奖惩，是提升执行力和行政效能的重要手段。要对产业集群进行动态管理，根据考核结果和排名次序，决定扶持资金发放使用和财税优惠政策的享受。建立政务督察、行政监察、舆论监督“三位一体”联动督察机制，把园区化发展集群化招商发展思路能不能贯彻实施、能不能产生实绩实效纳入年度目标责任考核体系，作为检验各级领导干部发展能力和执政水平的重要标尺，甚至作为领导干部提拔使用的一个重要参考。通过考核，促使各级党员干部在思想上逐步形成共识，行动上自觉践行“三严三实”，严格按照“想透、说清、干实”的要求，深入一线，与企业员工一起干事创业、真抓实干。

〔1〕唐 浩.中国特色新型工业化的新认识〔J〕.中国工业经济，2014（6）：5-17.

〔2〕薛 巍.集聚经济的形式与工业园区的发展〔J〕.改革与战略，2012（5）：164-167.

责任编辑 梁华林

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1009-1203（2017）05-0059-04

2017-08-03

赵瑞杰（1977-），男，山西河津人，中共运城市委党校公共管理教研室副主任，讲师。