全面从严治党视域下党内监督制度的发展与完善

蔡文成，马祖兴

（兰州大学马克思主义学院，兰州 730030）

全面从严治党视域下党内监督制度的发展与完善

蔡文成，马祖兴

（兰州大学马克思主义学院，兰州 730030）

全面从严治党战略的提出为党内监督的发展提供了契机。作为党建工作重要内容的党内监督，在实践中存在着监督主体不够明确、监督内容不够细化等问题，在一定程度上影响了全面从严治党战略的推进。党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》，进一步明确了监督主体，明晰了监督客体，规范了监督内容，从多个方面发展和优化了党内监督制度。在全面从严治党向纵深推进的现阶段，要想增强党内监督的实效，还需要在强化监督主体的独立性、确保监督的双向性、健全监督机制等方面下工夫，为全面从严治党提供有力支撑。

全面从严治党；党内监督；创新发展

党中央提出的全面从严治党战略，旨在严肃党风党纪，规范党员行为。而要全面从严治党，必须从对党员干部进行全方位的监督开始。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出：“对我们党来说，外部监督是必要的，但从根本上讲，还在于强化自身监督。”〔1〕由此可见，在党的监督中，党内监督起着至关重要的作用。而在现实的党内监督实践中，却仍然存在着监督主体不够明确、监督客体不够细化、监督内容不够规范等问题。为了有效弥补以往党内监督制度存在的不足，进一步提高党内监督的实效，党的十八届六中全会通过了《中国共产党党内监督条例》，为全面从严治党战略的顺利推进打下了坚实的基础。

一、党内监督是全面从严治党的重要保障

党内监督是指党的各级组织、专门机关和全体党员，按照党章和其他党内法规、制度的要求，对党的各级组织以及党员尤其是党员领导干部，在思想、纪律和权力等方面进行全方位的严格监督，对于不符合党章、法律的行为予以严肃的惩戒，以此来严明党的纪律，纯洁党员干部的思想，规范党员干部的权力，进而优化党内生态环境，提升党的执政能力。加强党内监督是我党的优良传统和政治优势，在96年的光辉历程中，我们党之所以能从小到大、从弱到强，发展到今天8900多万人的大党，党内监督的作用功不可没。

（一）思想监督是全面从严治党的基础

习近平总书记指出：“共产党员特别是领导干部要做共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想的坚定信仰者和忠实践行者。”〔2〕由此可见，对于共产主义的坚定信仰，是成为一名合格的共产党员特别是党员领导干部的必要条件之一，同样，坚定党员的共产主义信仰，也是全面从严治党的重要目标之一。党内监督在思想层面上主要表现为对党员的党性、贯彻执行党的路线方针政策、坚持党的重大原则等方面的情况进行监督，此外还包括对党员自身的理想信念、价值追求等方面进行一系列的监督。

保证党员尤其是党员领导干部的思想纯洁是全面从严治党战略的重要目标之一，也是该战略顺利推进的基础。广大党员尤其是党员领导干部只有在思想上纯洁了，才能在行动上向党靠拢，杜绝腐败和以权谋私，自觉地为人民服务，自觉地为共产主义的实现而不懈奋斗。加强党内思想监督，能够防止党员干部在大是大非、国家利益、人民利益等方面出现偏差，在思想上与党中央保持高度一致，并不断增强各级党组织的凝聚力、向心力、战斗力。

（二）纪律监督是全面从严治党的关键

列宁曾经指出：“无产阶级在夺取政权的斗争中，除了组织，没有别的武器。”〔3〕列宁的这一论述，指出了在无产阶级政党夺取政权过程中组织的重要性。实践证明，无产阶级政党建立政权之后，其在维护政权、服务无产阶级的过程中，组织的发展程度依旧起着重要作用。总结反思世界上诸多政党兴衰成败的经验教训不难发现，一个组织要想实现良性运转，必须保证组织内部有严明的纪律与规矩，以此来规范组织内各个成员的行为活动。在我国，中国共产党是代表无产阶级的最大组织，因此在目前的国家治理阶段，必须高度重视党的纪律建设，将其作为保持党的先进性、纯洁性和增强凝聚力、战斗力的重要保障。

全面从严治党战略的提出，就是为了优化无产阶级组织的整体性能，进一步提高执政能力，以此促进我党的良性发展。而全面从严治党战略推进的关键，就是严明党内纪律。目前，关于党内纪律的章程和条例已经比较完善，比如《中国共产党章程》《中国共产党纪律处分条例》等，但在具体实践中部分党员干部无视党规党纪的行为仍屡见不鲜，一个重要原因就是对党内纪律的落实情况缺乏有效的监督。党内监督的主要任务是监督党内纪律的落实情况，以此来督促广大党员干部遵守党章党纪。一方面，党内监督对党员干部具有警醒作用，时刻提醒党员干部要严格遵守《党章》等党的纪律，以此来预防党员干部违法乱纪、破坏社会主义公平与法制的行为。另一方面，党内监督要求在日常监督实践中，对于违反党的纪律的党员，要按照党纪党规及时予以处理，涉嫌违法犯罪的在作出党纪处分决定后再移送行政机关和司法机关处理。

（三）权力监督是全面从严治党的核心

全面从严治党的重要任务之一就是强化党员干部的责任意识、服务意识，有效防止滥用权力和以权谋私等行为的发生。对党员干部进行思想监督和纪律监督，其目的都是为了监督党员干部手中权力的行使状况，使其更好地为人民服务。

分析我国现阶段党政部门的人员构成可以发现，在各级党委和政府任职的成员中，党员的比例比较高，关系国家治理和地方发展的权力大多掌握在党员干部手中，如果不对该类人群手中的权力进行监督，势必会影响到党政部门工作的正常运转，轻则人浮于事、效率低下，重则奢靡腐败、损害党和政府的形象。加强对党员干部手中权力的监督，主要应从以下三个方面入手：首先是权限监督，即对各级党员干部是否存在越权行为进行监督；其次是用权监督，即对党员干部手中权力的行使是否符合规范进行监督，以避免滥用职权、以权谋私等情况出现；最后是责权监督，即监督党员干部是否认真履行自己的职责，避免手握权力的党员干部不作为、乱作为。

二、新时期党内监督制度的创新发展

全面从严治党战略的提出，为党内监督制度的发展和完善提供了契机。2016年党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》（以下简称《条例》），便是对2003年颁布的试行条例的优化和发展。从全面从严治党的视域来看，《条例》的颁布有利于我党在新形势下进行自我完善、自我净化、自我革新和自我提高，不断提高执政能力，确保党作为中国特色社会主义事业的核心领导地位不动摇。

（一）监督主体的明确化

在党内监督实践中，监督主体和监督客体是一切监督活动最基本的要素，是矛盾统一体的两个方面，任何监督都是主体对客体的监察、督促。监督主体是指党内监督活动中对党内各方面工作以及党内的组织和党员实施监督的党的各级组织、专门机关（即各级纪委）和全体党员。监督客体即党内监督的对象，是指在监督实践中被动地受到监督主体监督的党组织和党员，重点是党员领导干部。

监督主体是监督实践中最基本的前提和必要条件，离开监督主体，任何监督都无法进行，因此，监督主体在一定程度上决定着监督实践的产生及其效能。而在以往的党内监督中，并没有对监督主体作出科学、具体的规定，而是规定全体党员都是行使监督权力的主体，由此必然导致以下结果，既然全体党员都是监督主体也是监督客体，那么就会有部分党员以放弃自己监督其他党员的权利来换取其他党员放弃对自己的监督权利，使得一部分党员干部失去了监督的积极性。

为了解决这一问题，党的十八届六中全会审议通过的《条例》首次明确了党内监督的主体。《条例》规定了党的各级纪委是党内监督的专责机关，明确了纪委的主要任务是履行监督执纪问责职责，加强对所辖范围内党组织和党员干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策情况的监督检查。这样一来，党的纪律检查委员会便成为党内监督最重要的监督主体。首先，行使党内监督的职责，对于各级纪委来说，不仅仅是权利，更是一种义务和责任。因此，在党内监督主体明确之后，纪委对监督对象进行监督已经不再是愿意不愿意去监督的问题，而是必须去行使的职责，这就从根本上解决了之前党内监督主体监督积极性不高的问题。其次，在明确了党内监督的主要监督主体为各级纪委之后，纪委最主要的职责便是进行党内监督，随着监督职责的明确，监督的效果便成为考核各级纪委工作的重要指标，负责监督的纪委成员也会因职责所驱而不断提高监督效率，从而推动党内监督工作的良性运行。

（二）监督客体的具体化

在党内监督的实践中，监督客体的全面性固然重要，但若是片面地强调党内监督客体的全面性，则会降低整个党内监督的效能。我们党是一个拥有8900多万名党员的大党，其成员遍布各个行业、不同阶层，既有手中握有重权的领导干部，也有普通的党员，监督客体的复杂性使得各级纪委面临着艰巨的工作压力。虽然每个党员都是监督主体，都有监督的责任和义务，但其更大的责任是做好自己的分内工作。因此，在党内监督实践中，不能过分地强调监督客体的全面化，而应强调监督客体的具体化。在新颁布的《条例》中，就对监督客体作了具体化规定。《条例》明确规定：“党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。”〔4〕31这也就是我们平时所说的抓好“关键少数”。“关键少数”在推进党和国家的各项事业及管好班子、带好队伍方面起着极为重要的作用，如果他们率先垂范、以身作则，将会对所在地方或部门产生良好的引领带动作用，反之，如果领导干部违纪违法，对党造成的损害会更大，影响会更为恶劣。因此，对党内监督的客体作出具体化规定，我们党就可以有针对性地集中力量对特殊人群进行监督，从而提升党内监督的实效。

（三）监督内容的规范化

对党内监督的具体职责作出科学化、规范化、细致化、具体化的规定，是进行党内监督实践的重要内容。如果党内监督的内容不够科学、规范，势必会影响党内监督的效果。而在《中国共产党党内监督条例（试行）》中，对监督主体的职责并没有作出明确的规定，在一定程度上影响了党内监督的效能。

新颁布的《条例》对监督主体的职责作了详细规定：党委（党组）履行以下监督职责：第一，领导本地区本部门本单位党内监督工作，组织实施各项监督制度，抓好督促检查；第二，加强对同级纪委和所辖范围内纪律检查工作的领导，检查其监督执纪问责工作情况；第三，对党委常委会委员（党组成员）、党委委员，同级纪委、党的工作部门和直接领导的党组织领导班子及其成员进行监督；第四，对上级党委、纪委工作提出意见和建议，开展监督”〔4〕33。除此之外，《条例》还对党的中央组织、党的各级纪律检查委员会以及党员的监督职责都作出了具体的规定。由此可见，2016年新颁布的《条例》，以监督职责为主轴，依据党章对党的各级组织的监督职责作出了明确、规范的规定。一方面，这些规定构成了党内监督的严密体系，有利于促进各级党组织及其负责人扛起主体责任，瞪大眼睛、伸长耳朵，抓早抓小、防微杜渐，把党内监督落到实处。另一方面，对党委（党组）的监督职责和监督流程作出科学化规定，不仅可以让监督主体更加清楚地了解自身的监督职责，还可以让各级监督主体更加明确如何履行自身的监督职责，有利于大幅度提升党内监督的效率，保证了党内监督的高效、有序进行。

三、优化党内监督制度的路径选择

党内监督是全面从严治党的重要保障。党的十八届六中全会颁布的《条例》尽管规范了监督内容、明确了监督主体、明晰了监督客体，但要想使《条例》落到实处，将其中优化了的制度和规定转化为实践中的监督实效，还需要在以下几个方面加以努力。

（一）强化监督主体的独立性

2016年新颁布的《条例》中，首次明确规定了纪委为党内监督的专门机关，其同时受到同级党委和上级纪委的双重领导。由此也会带来一些问题：首先，在具体监督工作中，按照《条例》规定，纪委理应对同级党委（党组）进行监督，但同时纪委又受到同级党委的领导，如此一来，会使纪委对于同级党委的正常监督工作在一定程度上受到影响，部分党委的领导人员也会因此而有恃无恐，使监督流于形式。其次，在纪委监督工作中，往往会出现上级纪委的指令与同级党委的指令不相一致的情况，使得纪委无所适从，影响了监督的质量和实效。

要想避免以上问题的发生，相关部门必须厘清职责，确保纪委在行使监督权力过程中的独立性。首先，必须明确党委对同级纪委在哪些方面具有领导权。党委要严格按照《条例》规定，不得干涉同级纪委对其进行的常规监督，使纪委具有一定的相对独立性。其次，要加强上级纪委对下级党委进行监督。上级纪委受同级党委领导，却不受下级党委领导，因此，加强上级纪委对下级党委的监督，能够保证整个监督过程更加独立和有效。再次，要强化上级纪委对下级纪委的人事管理方式。应健全上报案件线索制度，完善上级纪委案件跟踪机制，强化与下级党委的协调机制，真正保证各级纪委监督工作的相对独立性和权威性。

（二）确保监督工作的双向性

《条例》明确要求，党的各级委员会、纪律检查委员会，都有权力对其上级单位（组织）进行监督，全体党员也有权力对其他任何党员（包括上级党员）进行监督。由此可见，党内监督应该是在上级单位和下级单位之间相互进行的，是一种双向监督。而在现实监督工作中，由于部分党员领导干部独揽大权，片面强调自己对下级党员或者下级党组织进行监督，而限制下级党员或下级党组织对其进行常规监督，使得《条例》规定的双向监督变成了单向监督。党员领导干部本即党内监督中的“关键少数”，虽然受到同级纪委以及上级组织的监督，但若失去了下级党员或党组织对其进行监督，势必导致监督上的漏洞，为其不作为、乱作为留下可乘之机。因此，必须对党员领导干部这一“关键少数”群体进行全方位的系统监督，以监督工作的双向性推动“关键少数”群体尽心竭力为人民服务。

要想使党内监督工作切实取得实效，各级党组织务必落实好党的民主集中制，唯此才能保证下级党员或者党组织对上级领导干部和党组织进行有效的监督。首先，各级党组织要畅通党员反映诉求的渠道，努力营造风清气正的良好政治生态环境。其次，各级党组织要定期召开党组织生活会，党员领导干部要带头进行批评和自我批评，使听从下级党员的意见与批评成为一种习惯。再次，应该增加全委会和常委会召开的频次，确保党组织的每一个决定都是全委会或者常委会讨论的结果，而不是部分领导干部的个人意图。

（三）健全党内监督机制

党内监督机制，简单地说就是依据《党章》和党纪党规，对各级党组织、党员尤其是党员领导干部进行思想、工作、生活作风等方面进行全方位监督的一整套制度规定和程序设计。完善的党内监督机制是保证党内监督活动经常性和稳定性开展的可靠保证，它能使一切监督对象和内容都包含其中，全体党员无论职务高低、党龄长短，都是监督者和被监督者。

目前，从党内监督的实践效果来看，党内监督机制仍存在诸多不足，除了对“一把手”的监督力度不够、纪检部门独立行使监督权的障碍过多、监督主体履职尽责的动力不足、监督机制程序不够规范等共性问题之外，还有两个需要注意的问题：一是监督过程不够规范，二是监督效果有待提高。首先，就监督过程的规范性来说，部分监督主体在发现监督客体存在的问题后，因有私交或利益关系，不按照程序严格进行监督，对于监督客体有放松监督的现象；还有部分监督主体利用自己的监督职权，违背事实打击报复与自己有私人恩怨的监督客体。其次，就监督结果的有效性来说，在监督工作实践中，常常出现监督主体已经将监督客体的违纪行为进行了通报，但由于监督主体与问责主体之间的协调沟通不畅，导致监督客体未被问责或者问责不够的情况出现。因此，为了提高监督结果的有效性，必须进一步优化和完善党内监督机制，既要加强对监督主体监督过程规范性的评估，还要加强对监督结果有效性的评估，加强监督主体与问责主体之间的联系和沟通，确保有违纪行为的党员都能得到应有的惩罚，以巩固和发展党的先进性和纯洁性。

〔1〕习近平在十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话〔N〕.人民日报，2016-05-03（02）.

〔2〕十八大以来重要文献选编：上册〔M〕.北京：中央文献出版社，2014：115.

〔3〕列宁选集：第 1 卷〔M〕.北京：人民出版社，1995：526.

〔4〕关于新形势下党内政治生活的若干准则中国共产党党内监督条例中国共产党巡视工作条例中国共产党问责条例〔M〕.北京：中国法制出版社，2016.

责任编辑 冯耀明

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1009-1203（2017）05-0028-04

2017-08-25

国家社会科学基金项目（12CZZ016）；国家社会科学规划重点项目（15AZZ004）；中央高校基本科研业务费专项资金项目（2022015skzd021）；兰州大学全国重点马克思主义学院建设科研项目。

蔡文成（1977-），男，甘肃天水人，兰州大学马克思主义学院教授，硕士研究生导师，法学博士，主要研究方向为中国特色社会主义政治理论与实践。马祖兴（1992－），男，回族，甘肃天水人，兰州大学马克思主义学院硕士研究生，主要研究方向为中国特色社会主义政治理论与实践。