减刑假释新规定视角下监狱工作的新问题和对策

蒋 玮（广西壮族自治区监狱管理局副局长）

减刑假释新规定视角下监狱工作的新问题和对策

蒋 玮（广西壮族自治区监狱管理局副局长）

最高人民法院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》（以下简称《规定》）已于2017年1月1日起施行，这一规定实施后，监狱工作将面临新的问题，只有积极应对，才能做好衔接、平稳过渡，确保依法公正办理减刑、假释案件。

一、《规定》的特点

《规定》的出台，是落实党的十八届三中、四中全会精神和中央政法委关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行工作的重要部署，是落实和细化《刑法修正案（九）》的相关规定，回应司法实践中的强烈呼声，解决减刑、假释工作中遇到的突出问题，通过修改完善2012年7月实施的《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》而来的。从对监狱工作的影响分析，《规定》具有以下特点。

（一）首次明确减刑假释性质。如何界定减刑、假释性质问题，多年来，在理论界、实务界一直有二种观点，一为奖励说，二为权利说，《规定》第一条规定“减刑、假释是激励罪犯改造的刑罚制度”，在司法解释上第一次以条文的形式明确了减刑、假释的性质，澄清了司法实践中对减刑、假释性质的认识偏差。

（二）落实宽严相济刑事政策。《规定》充分贯彻了宽严相济的刑事政策，明确了应当要从严掌握减刑幅度的对象和标准，“职务犯罪等十八类罪犯的减刑幅度应当比照本规定第八条从严掌握”；明确了不得假释、不予假释的对象。同时进一步明确了减刑可以适当放宽的对象和标准，“基本丧失劳动能力，生活难以自理的老年罪犯、患严重疾病罪犯或者身体残疾罪犯在减刑时，减刑幅度可以适当放宽，或者减刑起始时间、间隔时间可以适当缩短。”；另外还明确了适用假释时可以从宽掌握的对象。

（三）科学地调整减刑结构。《规定》进一步从实体上统一减刑假释的条件、裁判尺度和执法标准。一是进一步明确减刑条件，办理时应当综合考察罪犯犯罪的性质和具体情节、社会危害程度、原判刑罚及生效裁判中财产性判项的履行情况、交付执行后的一贯表现等因素。二是针对实践中一些罪犯减刑过快过多，实际执行刑期偏短，特别是对一些重刑犯的刑罚执行存在生刑过轻、死刑过重等问题，《规定》通过科学测算，对有期徒刑、无期徒刑、死刑缓期执行、死刑缓期执行限制减刑罪犯，在减刑起始时间、间隔时间、减刑幅度上均作了相应调整，特别是大幅缩短了有期徒刑一次减刑幅度，如有期徒刑罪犯“确有悔改表现或者有立功表现的，一次减刑不超过九个月”。三是内容更加全面，在此前29个条文的基础上，修改条文17条，新增条文20条，总条文达42条。从实体上对过去不规范的、需要规范的、社会普遍关注的热点问题，以及过去实践中标准不统一的问题予以明确。

二、《规定》实施后监狱刑罚执行工作遇到的问题

（一）减刑幅度的缩减将使监狱押犯数上升。罪犯减刑幅度缩减后，罪犯在监狱服刑时间延长，释放时间延后，监狱的押犯数将增加，特别是重刑犯监狱，死刑缓期二年执行、无期徒刑罪犯减刑间隔时间的延长，减刑幅度的缩减，押犯数会增加更快，给监狱造成收押困难。如果扩建、新建监狱，将增加行刑成本，给国家增加财政负担。

（二）“适用旧刑法”的罪犯波动较大。于2011年4月30日以前犯罪，适用《刑法修正案八》之前《刑法》判决的罪犯，因适用“97减刑、假释司法解释”减刑，获得的减刑幅度较大、频率较快。现将上述罪犯的减刑适用《规定》，“减刑幅度由大变小，由快变慢”，因此，这类罪犯一时难以接受，改造积极性下降，思想波动较大。

（三）监狱教育改造难度增加。现有的监狱教育改造模式，是经过多年来摸索出来证明是行之有效的，一贯坚持“给出路”政策，让罪犯在希望中改造，组织罪犯进行思想、文化、职业技术教育，强化社会帮教，强化心理疏导，等等。随着《规定》的实施，罪犯减刑幅度缩短，减刑机会减少，“刑期长过命”罪犯会越来越多；加上终身监禁、判处死缓限制减刑罪犯的逐步增多，现有教育改造模式，将面临很大冲击，监狱的教育改造工作面临很大的挑战。

（四）监狱医疗卫生负荷增加。随着《规定》的实施，罪犯减刑幅度缩短，减刑机会减少，罪犯普遍服刑时间延长，监狱罪犯“老年化”会越来越严重，病犯会越来越多，医疗卫生工作负荷会越来越重，监狱现在都超负荷运转的医疗设施，负荷会更重；如果依赖社会医院，势必造成看押警力紧张、监管风险增大、医疗费用增加等问题。

（五）监狱办理减刑案难度增大。由于《规定》对符合“可以减刑”条件的案件，在办理时应当综合考察罪犯犯罪的性质和具体情节、社会危害程度、原判刑罚及生效裁判中财产性判项的履行情况、交付执行后的一贯表现等因素，比以前要考察的因素增多，而且考察的因素要的证据材料要求比较多，收集证据要花费一定时间、精力，辨别证据更需时间、精力；要对18类罪犯从严把握，对几类罪犯从宽把握，把握准、把握全、把握正的难度前所未有。因此，办理减刑案件的难度比以前大。

三、《规定》实施后监狱刑罚执行工作的对策

在全面依法治国的大格局下，《规定》的出台，是落实国家司法改革的一个重要举措，面对国家刑罚结构和减刑、假释刑罚制度的重大调整，监狱要从强化法治监狱建设的高度采取措施积极应对，做好实施《规定》的准备工作，注意衔接转换，注意解决衍生问题，做到平稳过渡，防止出现差错。

（一）迅速形成按新《规定》办案的能力。从近期来看，监狱组织学习、理解《规定》的任务很重，监狱参与提请罪犯减刑假释的警察多，特别是基层警察多，而基层警察大多身兼多项岗位职责，在短时间内全面掌握《规定》，并熟练运用办案，难度确实很大。但是，办案职责不容人，办案时限不等人，严格执法不饶人，唯有加大学习、培训力度，尽快熟悉掌握《规定》，迅速形成按新《规定》办案能力，才能完成办案任务。一是熟悉、理解《规定》条文，了解《规定》出台的背景，了解立法精神、原意，加深对《规定》的理解；结合监狱押犯构成学，结合案例学，提高学习效果；新旧《规定》对比学，调整办案标准，严防出现“脑乱”。 二是强化培训力度，对监狱所有办理减刑假释案件的警察进行全员培训；对分监区、监区承办警察，分监区、监区领导，刑罚执行承办警察，监狱减刑假释评审委员会成员，监狱长办公会成员进行重点培训，重点解决疑难问题和办案实战训练；严把培训质量关，对培训不合格者不放过，切实提高培训质量。改进培训模式，由监狱管理局统一办班，邀请高级法院资深法官授课，将监区承办警察纳入培训范围，或者由监狱管理局派员到各监狱进行培训，对办案警察进行全员培训，这样既统一办案标准、做法，又交流了经验，解决监狱办案做法不统一、标准不一致问题，提高了培训效果、效率。三是主动加强与管辖法院、相关检察院的沟通、协调，明确、统一办案标准，最大限度地缩短适用新《规定》磨合期，防止不必要的摩擦和延误，最大限度地减少监狱提请意见与检察意见、裁定意见的不一致。

（二）尽快制定《实施细则》。我国《刑法》《刑事诉讼法》对减刑假释的规定过于原则，实际操作问题目前主要靠司法解释细化和明确，《规定》虽然比“97减刑、假释司法解释” “2012减刑、假释司法解释”规定得详细，操作性比较强，共有42条，但仍有“一次减刑不超过九个月有期徒刑”“执行一年以上方可减刑”等等规定，仍需制定减刑假释实施细则加以明确，以便准确执行，以便统一规范。一是把难以操作的“一次减刑不超过九个月有期徒刑”、“执行一年以上方可减刑”等规定加以明确。二是将办理减刑案件时应当综合考察的各种因素与减刑幅度关联关系加以明确，进一步明确提请减刑的操作标准。三是明确从严从宽的操作标准，防止宽严失当。

（三）完善教育改造模式。一是制定对罪犯宣传、教育方案，做到宣传、教育到位。编写罪犯法治教育新教材，对罪犯进行全面依法治国方略教育，使罪犯知晓严格把握减刑假释适用条件，加强对刑罚变更的监督是一种新常态；特别要加强对适用《刑法修正案》之前《刑法》的罪犯教育，促使罪犯认清形势，理解国家减刑假释刑罚制度调整的背景、原因、具体内容等。要对罪犯进行集体、分类、个别教育，讲清出台《规定》的背景、原因，讲清出台《规定》必要性，讲清减刑幅度、减刑间隔是法律规定的，要求罪犯只有严格执行，只能适应环境，适应新的司法解释，正确处理服刑与减刑的关系，不能因为减刑幅度小而消极改造，不能讲价钱，不能打折扣，不能消极应付；要求罪犯转变减刑观念，认识减刑的性质，是奖励不是权利。二是积极探索，完善教育改造模式，特别完善终身监禁、限制减刑罪犯的教育模式，编写前途教育新教材，讲清罪犯如何看待前途，前途在哪里等问题，缓解罪犯悲观情绪，增强罪犯改造信心。编写分类教育新教材，如终身监禁罪犯教材，死刑缓期二年执行罪犯教材等，针对不同类型罪犯的思想、行为特点进行教育。三是加强罪犯心理咨询、心理疾病治疗工作，加强心理健康教育，促进罪犯心理健康。

（四）完善监狱维护安全稳定机制。一是要全面排查、分析、评估新《规定》的出台对监狱监管安全的影响，可能出现哪些新问题、新风险，采取相应的防控措施，对不适应新《规定》的抗改行为，坚决进行处理，防止蔓延扩大。二是要加大投入，加快高戒备监狱、监区建设，完善监管设施，配备相应的警力，尽快形成关押能力，落实分类关押制度。三是科学设置重刑犯监狱、监区关押规模，监狱关押规模在2000名左右，监区在200名左右，在监舍楼、劳动场所设计上与关押规模配套，便于维护监管安全。四是将监狱纳入所在地应急处置范围，由省（自治区、直辖市）政法委协调，将监狱纳入所在地应急处置范围，共享应急处置资源，特别特警队资源，防止条快分割、低水平重复建设。五是强化罪犯户籍地或居住地政府的帮教责任，完善监地衔接联动机制，切实解决具体问题，帮助监狱化解监管安全风险。

（五）完善监狱办理减刑、假释案件机制。一是加强监狱减刑、假释承办警察队伍建设，保持办案警察相对稳定，广西监狱系统规定将监狱刑罚执行科科长的变动纳入监狱管理局审批范围，有效地解决频繁调换业务不熟问题；加强业务培训，实行上岗证制度，岗前必训，对新上岗承办警察至少培训二个月以上，在“减刑假释规定”变化时必训；建立办案津贴制度，做到责酬相配，调动办案人员积极性。二是对减刑案件进行分类办理。新《规定》明确了各种犯罪类型、刑种的减刑标准，明确了从宽从严减刑假释的对象和标准等，监狱办理减刑、假释案时，要将案件进行分类管理，将一般案件和特殊案件分开；将原判有期徒刑减刑案件和死缓、无期徒刑减为有期徒刑后的减刑案件分开；将从严、从宽办理的案件分开，防止错误适用法律条文，防止错案出现。三是要不断完善监狱减刑假释工作标准，从分监区提请到监区长办公会审核、刑罚执行部门审查、监狱减刑假释评审委员会评审、监狱长办公会审议等各个环节，明确工作责任和标准，明确分工，责任到岗，制定各级办理环节的议事规则，进一步规范办理案件的文书、名册内容、表格内容、会议记录等，严格执行工作标准，严格进行考核，狠抓质量管理，提高工作质量。近年来，广西监狱系统以标准化为抓手，完善减刑假释工作标准，狠抓标准落实，提高办案质量，取得显著效果。

（六）加强监狱关押人数的调控。一是完善省级监狱管理局监狱关押人数调控平台，加强对看守所的联系，做好预测、分析工作，适时调控监狱收押范围。二是增加关押重刑犯监狱数量，从地域上的合理布局重刑犯监狱，尽量考虑罪犯属地的政府、亲属进行帮教，保证重刑犯收得下、管得住。三是完善社区矫正机构的建设，加大其接收能力；监狱加强与相关社区矫正机构联系，畅通假释渠道，只要符合假释条件的就办理假释，落实好“既符合法定减刑条件，又符合法定假释条件的，可以优先适用假释”的规定；对基本丧失劳动能力，生活难以自理的老年、患严重疾病或者身体残疾罪犯，落实好从宽减刑条款，降低监狱行刑成本。

（七）完善监狱罪犯社会保险机制。一是完善医疗保险、养老保险机制，从罪犯释放安置的角度考虑，从医疗保险、养老保险的连续性考虑，由罪犯原户籍地来管辖医疗保险、养老保险比较适合，罪犯按医疗保险、养老保险应交费用履行义务，所交费用由监狱交一部分，罪犯获得劳动报酬交一部分，减轻监狱对“老年犯”的医疗负担，也为刑释人员融入社会创造条件。二是完善监狱劳动报酬机制，从实际出发，针对各刑种罪犯，完善罪犯劳动效益与劳动报酬联动机制，调动改造积极性。劳动报酬的用途主要用于补偿受害者，交纳医疗、养老保险，履行赡养、抚养义务等。三是完善老病残监狱、监区建设，建设此类监狱、监区时，充分考虑医院设施配置，达到相应的诊疗水平，最大限度地减少外诊罪犯数量。设置社会和监狱共用医院，门诊共用，住院部分为社会、罪犯用两部分，罪犯的住院部按监狱的标准设置减少医疗资源的浪费，为医院可持续发展打下基础。

（责任编辑 朱腾飞）