浅论执法规范化建设视野下的司法行政法制工作

肖向荣（山东省司法厅）

浅论执法规范化建设视野下的司法行政法制工作

肖向荣（山东省司法厅）

执法规范化建设是山东省司法厅党委确定的“三项重点工作”之首的任务，其牵头组织、指导协调、督促检查等职责由司法厅法制工作机构承担。开展执法规范化建设为做好法制工作提供了重要载体和抓手，法制工作面临着难得的发展机遇。与此同时，也对法制工作机构的自身能力提出了很高的要求，带来了严峻的考验和挑战。执法规范化建设能否顺利推进并取得实实在在的效果，在一定程度上取决于法制机构自身建设是不是足够强，职能作用发挥得是不是充分到位。这两者就像一枚硬币的两个方面，彼此牵动、相互关联、互为因果。如何正确认识和发挥好法制机构职能作用，是执法规范化建设工作中无法回避、无论如何也绕不过去的一道“坎”。本文试图从发挥法制机构职能作用的视角，探讨深入推进执法规范化建设的有关问题，以期对工作有所裨益。

一、准确把握执法规范化建设与法制工作的耦合性，增强思想自觉和责任担当

执法规范化建设是适应全面推进依法治国、加快建设法治政府的新形势下，准确把握法治建设规律，推动司法行政事业长远发展的根本性、战略性举措。执法规范化建设与法制工作具有内在的耦合性。可以说，深入推进执法规范化建设就是推进法制工作，推进法制工作必然可以深化执法规范化建设。对于这一点，可以从以下几个方面来认识和把握：

首先，从最终目的上看，两者具有一致性。各级司法行政机关要想依法全面履行职能，就必须严格遵循法律法规划定的职权界限和权力边界，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，做到严格规范公正文明执法。可以说，严格是对执法工作的首要要求，也是对行政管理权最本质的要求。这就必然要求权力不能“任性”，而要在法律设定的框架内以符合立法目的的方式行使。而法制工作的最终目的，说到底也就是从实体和程序两个方面来规范和约束权力，把权力关进制度的笼子，既维护正常的行政管理秩序，又防止行政权力侵害当事人的合法权益。可见，两者从本质上来讲，目的是一致的。

其次，从主要内容上看，两者具有重合性。执法规范化建设内容很多，涉及到方方面面，涵盖了执法主体、执法制度、执法手段、执法监督、执法保障等环节，但对其主要内容进行归类，不外乎建立制度（法律、法规、规章、规范性文件、工作制度等等的统称）和执行制度两个方面，其他的工作都是围绕这两个方面展开的，是为这两个方面提供支持保障的。同样的，随着法治政府建设的深入推进，法制工作介入的领域在扩大，介入的程度在加深，使得法制工作的职能不断增加。但从基本职责来看，同样也是包含这两个方面：地方性立法、规范性文件审核、执法标准、执法程序等都可以归入制度建设的范畴，而执法监督检查、行政复议、行政应诉等工作则是保障、督促制度落实的，是提高制度执行能力的，属于制度执行的范畴。两者从主要内容上来看，具有高度的契合性。

再次，从发展历程上看，两者具有共生性。执法规范化建设相对滞后，究其原因，除了客观形势要求并不是特别迫切、外部压力偏弱的原因外，一个重要原因就是对法制工作、对法制机构重要性认识不足，缺乏使其在执法规范化建设中发挥作用的外部条件。反过来看，随着全面依法治国和法治政府建设步伐越来越快，人民群众的民主意识、法治观念、维权本领越来越强，法制工作、法制机构在司法行政整体工作中的地位和作用越来越凸显出来，由此，执法规范化建设也就提上日程了。从这个历史发展过程看，执法规范化建设和法制工作在作用发挥方面互为条件、相辅相成、协力互进，是“一荣俱荣、一损俱损”的共生关系。

最后，从思想基础上看，两者具有同源性。长期以来，无论是对执法规范化建设，还是对法制工作，都存在诸多片面模糊认识，并且这两方面的模糊认识彼此“传染”，相互交织，虽然表现形式不尽相同，但根子是一致的，都与对法制工作重要性认识不足有关，都迫切需要破除。比如，有的认为只有监狱、戒毒、社区矫正才算执法，其他都算不得执法，司法行政机关既然连执法都没有，当然就没有开展执法规范化建设的必要。还有的片面认为只有执行法律才是执法，执行规章或规范性文件就算不得执法等等。很显然，这种对执法规范化建设外延的片面认识，与对“法”的定义、对执法活动、对法制工作的理解直接相关。

从上面可以看出，执法规范化建设与法制工作存在着不可分割的内在联系。抓执法规范化建设，就是抓法制工作。推进执法规范化建设，法制工作机构责无旁贷，必须要认识足够清醒、理解充分到位、思路非常明晰，自觉把职责扛在肩上，牢牢把任务抓在手上，切实履行好工作职责。

二、明确工作要求，把握好法制机构参与执法规范化建设工作的努力方向

从推进执法规范化建设考虑，法制工作机构应当明确好自己的角色定位和努力方向，把握好工作的总体要求：

第一，全面推进的要求。司法行政的很多职能，具有很强的服务性和社会性，执法的特征和服务的特征融合在一起，提供服务的过程就是执法的过程。因此，司法行政执法活动领域比较宽泛，既有一般行政法意义上的行政许可、行政处罚等行政执法，又有社区矫正等刑事执法；既有法律服务行业监管问题，又有内部管理活动的规范化问题，这些都是执法规范化建设的内容，同时也是法制工作的内容。因此，千万不要把执法规范化的范围弄小了，而是要牢牢立足于司法行政工作实际，树立“大规范化”的工作思路，既要抓好纯粹意义上的执法，更要抓好管理、服务的规范化，决不能简单、狭隘地理解执法活动，决不能认为这项工作仅仅与自己的某些职能有关，而是要将其作为一项关系全局的、关系自身全面工作的重要任务，全方位、无死角地整体推进。

第二，规范简化的要求。执法规范化建设，要害就在“规范简化”这四个字。规范和简化看似矛盾，实则统一。加强执法规范化建设，各方面的制度、流程、标准没有的要抓紧制定，已有的要进一步修订完善，此外还要加强执法队伍的专业化建设，对执法监督要做到经常化等等。一句话，执法工作的各个要素、各个方面、各个环节都要规范，落实法治要求，固化程序流程，压缩执法权力任性行使、随意发挥的空间，严格依法规范有序行使执法权力。这样一来，带来的问题就是增大了工作量，延长了工作时间，从而更加加剧了基层特别是司法所人手不足的矛盾。因此，执法规范化还要在“简化”上下功夫。要做到简化，这就需要深入研究执法工作规律，把握住重点领域和关键环节，使制定的制度、提出的要求简便易行、务实管用，所以，法制工作机构必须要在具体工作中把握好尺度、拿捏好力度、掌控好进度，正确处理好“规范”与“简化”的辩证关系，该规范的必须要规范，再难也要咬着牙坚持做下来，以规范树形象、求地位、得发展；该简化的必须要简化，坚决不搞烦琐哲学、形式主义那一套，使各项制度、各项工作简而不陋，要言不烦，符合实际，便于落实。

第三，勇于革新的要求。执法规范化建设涉及司法行政各项业务领域，涉及各方利益关系切割调整，涉及各方面机制制度完善，触及到每名干警的思想、工作和切身利益。法制工作机构作为牵头部门，更应当做好表率，要自觉站在全局、战略上考虑问题，善于从权力性质、职能定位角度研究事情，从保护当事人合法权益，特别是程序权利的视角反思、推动我们的工作。把全系统作为一个整体看待，以对司法行政整体利益和长远发展高度负责的态度看问题、拿举措、抓落实，先从自身工作严起、抓起、规范起，以自身规范执法、规范管理的具体行动，牵引带动各个业务处室、单位共同做好执法规范化建设各项工作。

第四，持久作战的要求。提出要深入执法规范化建设，不是权宜之计，不是做样子，而是将其作为一项关系长远的战略任务提出的。应当认识到，这项工作常抓常新、历久弥新、长抓长新。因为执法规范化是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化的。在不同的阶段，执法规范化建设的具体目标和内容也有所侧重，不尽相同。执法工作中旧的问题解决了，随着形势任务的变化，新的问题还会产生。因此，执法规范化建设是一个动态的过程，永无止境，永远在路上。因此，还应当看到，我们在这方面的实践还不足，对这项工作规律性的认识还需要一个长的过程，还需要在总结积累经验基础上不断前进，有赖于随着实践的发展而逐步深化。由此可见，执法规范化建设不可能一蹴而就、毕其功于一役，而是一个长期的过程。只要我们的执法工作与新的形势任务不相适应，只要存在的执法方面的问题没有解决，只要我们的执法工作还有提升改进的空间，执法规范化工作就必须坚持不懈地抓下去。

三、创新工作方法，积极探索法制工作机构推进执法规范化建设的方法路径

山东省司法厅出台了深入推进执法规范化建设的《意见》和《三年规划》，确立了按照“五位一体”布局推进的工作思路，明确了执法规范化建设的目标任务和主攻方向。制定出好文件，关键还在于落实文件。我们不仅要明确“过河”的任务，更重要的是要解决方法问题，解决“桥”和“船”的问题。方法对头，事半功倍，方法失当，事倍功半。应当积极探索正确的思想方法和工作方法，通过科学有效的方法，抓好各项任务的落实。

一是善于借势借力。执法规范化建设的大部分要求，都是上级有关法治建设要求的具体化，法制工作机构要善于谋势借力，促进工作。比如，执法规范化建设是山东省司法体制和社会治理体制改革专项小组牵头的重要改革项目，司法行政系统的执法规范化建设才刚刚破题，可以通过积极协调各级党委深改组，争取将其纳入改革大盘子，借势解决好长期困扰制约工作开展的业务用房、办公设备、执法装备等方面的“瓶颈”问题，为工作开展提供政策支持。再比如，执法人员持证上岗、亮证执法是山东省政府一个硬性要求，可以以此为契机，通过组织有关人员参加公共法律和专业法律知识培训，特别是通过网上答题测试、定期考法的方式，组织大家学习法律条文，从而有效提高机关执法人员的法治观念和法律素养。

二是善于虚功实做。执法规范化建设看似虚，其实真正抓起来、发挥作用后，就会发现非常实，其影响全面且深远，是真正的牵一发而动全身。因此，法制工作机构要善于把虚功做实，把上级法治建设的精神和要求吃透，把执法规范化建设和法制工作紧密结合起来，理思路、出题目、设项目，通过系统完备的制度、实实在在的载体、具体明确的考核指标，也就是说，通过看得见、摸得着的方式，使大家真真切切地感受到变化，在推动具体工作项目过程中推动执法规范化建设。比如，新《行政诉讼法》对行政机关负责人出庭应诉的责任进行了强化，这就是一个很好的制度和抓手。通过参加法院庭审，会使机关负责人对法制工作有更为直观的认识、更加切身的感受，其在庭审时获得的认识和收获，很可能比看上多长时间的法律条文、听多少次的法治讲座都要深刻。再比如，大家都认为必须要依法决策，这一点在各级文件上也都有要求，但最终如何落到实处，同样需要更加实实在在的制度和规定。这就需要建立法制机构负责人列席厅（局）党委会、厅（局）长办公会制度，在会上适时就相关议题的合法性问题发表意见。很多时候，落实执法规范化的任务要求，恰恰需要通过这些更具体、更“原始”、更“直观”的方式来推动。

三是善于示范引领。最近，山东省政府修订部门三定方案，将山东省司法厅的行政许可职能明确由政策法规处集中行使。这也为规范这项工作创造了更为有利的条件。可以把行政许可工作标准化、加强和规范网上审批以及行政服务中心（窗口）建设作为一个重点，加快研究推进，争取尽快见效，切实起到引领示范作用。

四是善于融合发展。法制工作机构应该强化融合发展理念，尽快从相“加”阶段向相“融”阶段迈进，也就是说，从外在于业务工作的法制审核把关“环节”向超前谋划、深度参与、全方位服务监督并重的“融合”发展方向转变。在具体工作中要善于把握彼此利益的共同点和交汇点，强化沟通协调和协作配合，使业务机构发挥好执法规范化建设的工作主体作用，法制机构发挥好总体谋划、审核把关、督促落实作用，把方方面面的积极性调动起来，都把执法规范化工作看成是自己的分内事，齐心协力做好这项工作。这其中的关键，在于善于找准工作的关键点和着力点，因地因时因事制宜，创新工作方式方法。比如烟台市在全市推广建立“法律管家”的办法，为村居配备常驻的法律服务工作者，公布他们的联系方式，确保群众在第一时间能够获得咨询引导，在实践中起到了很好的效果。

四、练好内功，增强法制工作机构自身能力建设

法制机构只有切实加强自身能力建设，练好内功，发挥作用，才能履行好应有的职责。

一要加强专门机构。执法规范化建设工作没有专门的机构和得力的人员，是很难做好的。当前，仍有相当数量的市司法局未设立独立的法制机构，绝大多数的县市区司法局没有专门法制机构。并且，有一部分市、县司法局的法制机构与业务机构或者办公室合并在一起，存在既执法又监督，既当运动员又当裁判员的问题，无法从制度上保证法制和执法监督工作的中立性和公正性；法制工作人员身兼多职，疲于应付，很难抽出足够的时间和精力从事执法规范化建设有关工作。这种现状，显然无法适应形势任务的要求。这次山东省统一组织修订部门三定方案，给我们加强法制机构提供了很好的契机，可以根据不同性质的权力分离行使的要求，设立独立的法制机构，充实人员力量，以适应工作需要。与此同时，司法行政机关作为法律服务工作主管机关，拥有丰富的法律服务资源，可以通过设立公职律师、聘请法律顾问等形式，内外结合，共同做好执法规范化建设方面的工作。

二要提升专业能力。在专业问题上，法制机构干部要先学一步、学深一层。法制机构的同志必须要有本领恐慌的危机感，把学习当作首要任务，用“挤”来对付工作忙，用“钻”来对付看不懂。要一方面学习法律法规规章，既学法律条文，又注重理解掌握条文之外的法律原则和法治精神；另一方面还要熟悉了解其他业务工作，对各个业务处室的主要工作有个基本把握。此外，适应法制工作综合性强的特点，培养全面、系统、辩证思维，系统学习哲学、政治、法治理论，重在学习唯物辩证的立场观点，重在学习透过现象看本质的利益分析方法，融会贯通，付诸实践，不断增强运用科学理论观察、分析、解决实际问题的本领。

三要敢于担当责任。执法规范化建设说到底，是规范约束权力的，就是把权力关进制度的笼子。这符合司法行政事业的整体利益、长远利益，可以减少可能的风险，对所有干部也是一种保护，每个人也会最终受益。而由于职责所系，从事法制工作的人员，必须要有很强的法治理念、公正意识和权利观念，始终站在“中立”立场，做到“兼听则明”，善于从正方两方面考虑问题，尤其是要善于从保护当事人合法权利角度考虑问题，能够比较敏锐地发现行政管理服务工作中有待改进的地方。对于认准的事情，要敢于说话、敢于坚持、敢于担当。否则，就是有亏职守。从事法制工作的人员，必须要站在保障当事人合法权益、维护机关法制安全、促进司法行政事业发展的高度，强化担当意识，切实负起责任，否则很难推进工作。

四要深入研究思考。理论是行动的先导，没有正确的理论，就没有正确的实践。法制工作机构的同志不仅要会干具体工作，还要勤于思考、善于总结、长于理论，认真搞好调查研究，不断从基层实践中汲取营养、获得真知，搞好理论与实践相结合的对策性应用研究。要重视执法规范化方面的理论研究工作，筛选重大问题，借助外脑，营造声势，集中力量，开展理论研究和实务调研，力争推出一批高质量理论成果指导实践。

（责任编辑 朱腾飞）