对法律援助立法若干问题的思考——基于对《法律援助条例》的分析

向新林（湖南省司法厅）

廖红军（湖南省司法厅）

对法律援助立法若干问题的思考
——基于对《法律援助条例》的分析

向新林（湖南省司法厅）

廖红军（湖南省司法厅）

法律援助立法对法律援助事业发展壮大十分重要。党和国家高度重视此项工作，2003年国务院颁布实施《法律援助条例》，此后江苏、湖南、浙江、北京等20余个省（直辖市、自治区）陆续出台了地方性法规，规范各地的法律援助工作。与此同时，司法部切实关注法律援助立法理论研究工作，多次举办法律援助理论研讨会，形成了数量和价值可观的理论研究文章，对制定统一法律援助法的必要性、构建法律援助法的立法原则和基本架构等问题，作出了比较充分的研究。2015年6月，中办、国办印发的《关于完善法律援助制度的意见》（中办发［2015］37号文件）进一步要求“推进法律援助立法工作，提高法治化水平”。为推进法律援助立法工作，本文试从对国务院《法律援助条例》分析的角度出发，对法律援助的责任主体、机构队伍、经费保障等若干问题进行初步探究，以期为国家层面法律援助立法提供参考建议。

一、法律援助的责任主体

法律援助的责任主体，简而言之就是承担法律援助的主体是谁？我国自上个世纪90年代开展法律援助工作以来，一直倡导法律援助是政府责任①从政治学和法学的意义上，“政府”是实现“国家”意志的机关。我国的政府责任是一种广义的理解，即包括立法机关、行政机关、司法机关以及军事机关的统称，因而我国的政府责任即可理解为国家责任。。2003年国务院《法律援助条例》对法律援助政府责任法定化，其第3条明确规定：“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作……”。《法律援助条例》这一规定意义重大，为十多年来我国法律援助事业健康、持续、快速发展提供了坚强的制度保证。根据司法部法律援助工作司统计数据，2014年全国有专门接待场所的法律援助机构数3203个，全国法律援助机构工作人员共有14533人，编制数13364人。全国全年共批准办理法律援助案件124307 5件，同比增长7.3%②司法部法律援助工作司：《2014年全国法律援助工作统计分析》。。

国务院《法律援助条例》中政府责任的“政府”虽然可作广义理解为国家，但也可狭义理解为“各级行政机关”。而事实上，人大、法院、检察院特别是法院、检察院等国家机关承担着十分重要且法定的法律援助职能职责。如我国《刑事诉讼法》规定的“犯罪嫌疑人、被告人是盲、聋、哑人，或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人，没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。犯罪嫌疑人、被告人可能被判处无期徒刑、死刑，没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护”。因此，局限于狭义的“政府”责任，容易导致法律援助特别是刑事法律援助功能发挥不充分，刑事法律援助案件偏少，特别是法院、检察院等司法机关转交申请的法律援助案件更少。2014年全国刑事法律援助案件数为240480件，仅占全国法律援助案件总数的19.3%，占全国刑事审判案件总数的20.7%；转交申请的刑事法律援助案件为27 663件，仅占全国刑事法律援助案件数的11.5%③司法部法律援助工作司：《2014年全国法律援助工作统计分析》。。

从世界各国来看，当前建立了现代法律援助制度的国家都将法律援助的责任主体定为国家责任，如英国，早在上个世纪90年代，由政府出资提供法律援助的覆盖面达到了60%的国民。美国刑事法律援助是联邦宪法明确赋予公民的一项重要权利，犯罪嫌疑人和被告人均能得到由政府财政保障的法律援助。因此，法律援助立法应当在继承国务院《法律援助条例》规定的基础上，进一步明确“法律援助是社会主义国家的责任”。这样，既有利于明确包括立法机关、行政机关和司法机关在内的国家机关的法律援助责任，也是体现法律援助制度作为司法制度重要组成部分的应有之义。与此同时，建议法律援助立法进一步明确法律援助国家责任的内涵，对国家责任的经费、人员保障和国家权力机关、政府其他部门、司法机关的法律援助工作职责作出具体规定。

二、法律援助机构设立条件、职能和性质

法律援助机构对于法律援助工作的组织开展意义重大。自1996年12月国务院批准成立司法部法律援助中心以来，截至2014年底，全国法律援助管理机构数为47 4个，法律援助机构数为3263个，其中行政性性质和参照公务员管理的事业单位分别为1530个和628个，这两类机构占机构总数的66.1%；全额拨款事业单位（不含参照公务员管理的事业单位）1054个，占机构总数的32.3%④司法部法律援助工作司：《2014年全国法律援助工作统计分析》。。分析司法部法律援助工作司的统计数据，我们不难发现全国法律援助机构类型的多样性，有公务员、参照公务员、事业单位等多种性质。同时，从各地的法律援助机构的运作模式来看，也呈现出多样性的特点，有的法律援助机构只负责审批管理等事务，具体的法律服务事务交给律师等职业法律工作者办理；有的法律援助机构在审批管理的基础上设有专人办理具体法律服务事项；有的机构审批管理事务和具体法律事务混合办理，审批管理人员同时也办理法律援助案件，有的甚至在领取工资的同时领取法律援助办案补贴⑤上海市法律援助中心课题组：《法律援助立法研究》，《法律援助制度改革与发展 2014-2015年度法律援助课题研究》，法律出版社2016年版，第1～23页。。另外，随着法律援助工作的推进，一些深层次的问题也逐步显现，如一县一中心的管理服务模式难以满足群众的法律援助需要；法律援助律师执业机构现行《律师法》没有明确规定等等。

我国《法律援助条例》对法律援助机构相关的规定比较简单。现行《法律援助条例》第5条有二句话讲到法律援助机构的设立和职责，一是“直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构”，二是“法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助。”此外在第四章“法律援助实施”中规定了办理具体事项的法律援助机构的职责。

解决上述问题，建议法律援助立法时列专章对“法律援助机构”作出明确规定，具体包括设立条件、程序，职能职责等。（一）设立条件、程序。建议法律援助法在《法律援助条例》第五条第一款“直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构”规定基础上，进一步加以完善，可直接将其表述为：直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门可根据本地人口、法庭分布及群众法律服务需求情况确定本行政区域的法律援助机构和机构个数，司法行政部门确定机构和机构数后应报编制部门备案。（二）职能职责，建议法律援助法明确法律援助机构不承担法律援助行政监管职能，但具体承担以下政府服务职能：1.负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合法律规定的公民提供法律援助。2.负责看守所、法院、公共法律服务中心（法律援助窗口）、12348法律服务热线的值班律师派遣工作。3.决定中止、终止法律援助和应受援人要求变更法律援助人员。4.负责向以以不正当手段获得法律援助的受援人追讨法律服务费用。

三、法律援助机构人员职业化

法律援助工作是一个专业性很强的工作，法律援助机构的主体应是法律援助律师，应加强专业化、正规化建设。法律援助申请审查、受理、指派、监管工作和办理法律援助案件一样，都是专业性很强的工作，需法律专业专门人才来完成。一直以来，全国司法行政机关和法律援助机构高度重视法律援助队伍的专业化建设，安徽省、湖南省司法厅专门出台了法律援助律师执业管理的相关文件，河北省出台了《法律援助工作者执业管理办法》等文件。2014年，全国法律援助机构法律专业工作人员共有11517人，占机构总人数的7 9.2%。法律援助机构具有法律职业资格或律师资格的工作人员数为6450人，占机构总人数的44.4%⑥司法部法律援助工作司：《2014年全国法律援助工作统计分析》。。

我国《法律援助条例》对法律援助机构人员的专业性未作规定，我国《律师法》并没有法律援助专职律师的规定。实践中，少数法律援助机构法律专业人员流失严重。据司法部法律援助工作司统计，2014年法律援助注册律师数为47 7 1人，人数较2013年有所下降⑦司法部法律援助工作司：《2014年全国法律援助工作统计分析》。。

目前，绝大多数国家对法律援助机构的工作人员均设置了准入规定。如《英国1988年法律援助法》规定：法律援助委员会至少应包括两名经与律师公会协商后任命的事务律师。……在任命委员会成员时，大法官应考虑到确保委员会吸收那些在以下方面有专长或知识的人——（a）法律服务的提供；（a a）调解的提供；（b）法院工作和社会状况；……《美国州公共辩护人（法）》规定：“州长在参议院批准下任命州公共辩护人。被任命者须是州律师协会会员，而且在任命前的五年中亦应是州律师协会会员，并在此期间有在刑事被告或未成年人诉讼中代理被指控或被定罪的人的足够经验”。建议法律援助立法考虑法律援助专业性强这一特性，在具体立法过程中，明确法律援助机构主要负责人及部分工作人员须为法律援助专职律师，同时明确通过统一招录考试等方式，从具备法律职业资格的人员中选拔人才并培养为法律援助专职律师，或通过一定方式在执业律师中选拔。这样，一方面，使法律援助律师成为法律援助办案的重要力量，另一方面，使法律援助机构人员专业化、职业化、正规化。

四、建立法律援助经费保障刚性机制

法律援助服务的无偿性决定了必须由国家政府来承办法律援助的工作开支。对此，我国《法律援助条例》明确规定：“县级人民政府应为法律援助提供财政支持”。近年来，在各级党委政府和财政部门的重视支持下，我国法律援助经费保障工作一直处于不断改善的状况。2014年，全国法律援助财政拨款额为168581.8万元，占全年法律援助经费总额17 0661.7 9万元的98.8%，全国人均法律援助财政拨款1.23元⑧司法部法律援助工作司：《2014年全国法律援助工作统计分析》。。就湖南省来讲，2016年中央、省级财政补助湖南法律援助办案专款达到了2900万元，中央专项彩票公益金法律援助项目支持湖南资金460余万元，全省市、县财政都将法律援助业务经费纳入了财政预算，业务经费预算额2800余万元。

但冷静分析，这种保障状况还存在着一些不完善的地方，主要表现为政府法律援助经费投入不到位，2014年全国人均法律援助财政拨款才1.23元，低于西方发达国家甚至发展中国家的保障水平。据北京大学教授陈永生介绍，2011年，英国人均法律援助经费21英镑，美国人均是5美元，加拿大是5加元，德国是4.5美元，南非是7.4兰特（约相当于1美元），日本是3美元，韩国是0.7 5美元⑨王殿学：《司法部盼法援拨款加码》，《南方都市报》，2013年2月18日。。政府投入的不到位，导致法律援助办案补贴标准不高，法律援助案件质量得不到有效保障。另外，尽管绝大多数地方财政将法律援助纳入了财政预算，可部分市、县并未单列科目，而是由财政将司法行政机关各项业务经费以统一打包形式拨付给司法行政机关，导致法律援助办案补贴、宣传、培训、调研、奖励等支出因无财政列支科目而难以有效保障。

纵观国外法律援助的经费来源，不管是英国、荷兰、丹麦还是美国，它们的经费基本上是由财政拨款来保障的，且保障科目较为明细，机制较为刚性。为加强法律援助经费保障，建立符合中国特色的刚性经费保障机制。建议法律援助立法参照《中华人民共和国义务教育法》对义务教育的经费保障模式，进一步强化法律援助经费保障的刚性。一是明确法律援助经费由国务院和各级人民政府共同保障。二是明确法律援助经费财政预算标准，法律援助机构编制内人员的工资福利、办公经费按同级行政机关的标准拨付；法律援助办案补贴经费应按年度法律援助办案量（含咨询服务、代写文书、值班律师等）及法律援助办案补贴标准核算出的具体数额拨付；培训、宣传、调研、奖励等经费按实际工作需要拨付。三是各级人民政府在财政预算中将法律援助经费单列。四是国务院和县级以上人民政府根据工作需要，设立法律援助专项资金。

五、结语

法律援助制度是现代国家法律制度特别是诉讼法律制度的重要组成部分，是社会进步和文明的表现，有的学者更是认为，衡量一个国家经济发展的繁荣程度，要看它的证券市场，衡量一个国家的法治完善水平，要看它的法律援助制度。当前，法律援助面临着十分难得的历史发展机遇，一方面，抓住机遇、积极完善法律援助制度，推动法律援助制度成果尽快上升为国家法律层面显得尤为重要；另一方面，借助法律援助立法破解法律援助发展的瓶颈问题尤显迫切。我们有理由相信，法律援助将在法律援助法的有效保障下，进一步成为公民维护自身合法权益、改变个人命运的利器，并在实现社会公平正义的过程中，保障每个人都能有尊严的生活。

（责任编辑 朱腾飞）