地方政府举债层级化合理配置研究*

张婉苏

(南京大学法学院，江苏南京 210093)

地方政府举债层级化合理配置研究*

张婉苏

(南京大学法学院，江苏南京 210093)

2014年修订后的我国《预算法》和国务院2014年发布的43号文，赋予地方政府一定的举债权，表明地方政府可根据本地经济发展需要，在遵循一定的制度规范下自行举借债务。在中央集权的央地国家治理框架下，合法合理有效地进行地方政府的举债活动，不仅关涉地方政府财力的资金补给，更关乎现行财政体制的健全和完善。实现地方政府举债权层级化合理配置，需要在央地关系的治理性框架下实现，也需要在财政税收体制的完善中推进。现行的财政和事权体制已不尽能有效适应地方事权不断扩大对财力的需求，制度变革的方向是在遵循现行中央集权的政治体制的前提下，适度调整现行我国《预算法》的规定和完善其他相关法律制度，赋予地方政府尤其是省、市层级政府更多的自主举债权，逐步建立事权、财权与债权相匹配的层级配置体系，寻求地方财政预算权的适度独立和不同层级地方政府债券市场体系的建立。

央地关系；地方政府债务；债务举借；债权配置

2014年修订实施的我国《预算法》(以下简称：新《预算法》)中明确地方政府不经国务院批准不得擅自举借债务，这为当前地方政府盛行的举债发展经济模式上了一道“紧箍咒”。*2014年8月31日全国人大常委会审议通过，2015年1月1日修订后实施的我国《预算法》明确规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准”；“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。2014年9月21日发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)指出：“赋予地方政府依法适度举债权限。经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。”两者看似有矛盾之处，实际上国务院43号文是对我国《预算法》规定地方政府债务举借权限的进一步解读和深化，实际上为地方政府举借债务提供了一定的法律支持。不过，新《预算法》又规定省级地方政府作为举债主体可以在国务院授权的范围内发行地方政府债券，并根据地方政府的需求统筹分配举债的资金。国务院对举债资金的分配和对举债资金的分地区限额管理是中央政府控制地方政府债务的重要手段和途径，在中央与地方两级的社会治理框架下，地方政府只能在中央政策决定后被动地按步就班的执行与实施。在经济发展进入新常态之后，地方政府似乎陷入了一种“进退维谷”的境地，一方面经济发展不景气迫使地方政府加大投资项目推动经济增长，另一方面是中央政府并无上一轮的经济强刺激的庞大资金安排，同时地方政府在地方治理中又承担着自身财力所不能承受的事权之重，央地“事权与财权”的矛盾一直存在。地方政府的财力在社会治理难度不断加大的情形下已无力支撑，举债度日和办事成为地方政府履行职能、执行中央政府和上级政府决策事项、迎合“官员绩效考评”的理性化的“有效选择”。

国务院确定的举借债务额度内的地方债务资金的有效配置是目前各级地方政府重点关注的问题，在地方政府债务举借权严格受控的前提下，获得中央财政资金的转移配置和举债额度的分配是需要极力争取的。在中央政府及其职能部门掌握资金分配权的情况下，“跑部要钱”便成为常见的现象，这背后主要隐含和反映着中央和地方事权与财权不匹配的问题。理顺中央政府和地方政府在现代国家治理体系中的角色扮演和职能承担关系，是在新《预算法》框架下合理有效配置地方政府债务资金的必要前提。2015年12月中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《深化国税、地税征管体制改革方案》，其中明确强调需要在此方案的指导下，对国税与地税征管体制、税种设置、税目调整等方面进行有针对性的改革，一是减轻企业和个人的税收负担，二是明确地方政府的税收收入与支出，以逐步消化地方政府通过融资平台举借的债务或作为担保主体承担担保责任的债务。虽然新《预算法》明确了地方政府没有独自举债的权力，但国务院第43号文赋予了地方政府在经过上级政府的批准授权后经过法定程序可以适度举借债务的权力，因此在我国《预算法》框架下如何合理配置中央政府与地方政府、地方政府不同层级间的债务举借权限与债务资金额度就更显尤为重要。

一、实现地方政府举债权层级化合理配置的困境

地方不同层级政府获得合法举债权限不仅仅是政府财政权限的调整，更是涉及到中央和地方权力的再调整。目前虽然有分税制体制调整中央和地方的财政权限，但在当前单一制的行政体制下，地方政府仍然没有获得独立举借债务的权限。这不仅仅是财政体制的问题，背后更是涉及央地政府间关系的微妙互动以及两者在财权与事权分配上的不合理；在中央和地方二级体制以及中央集权的政体下，即使有财政转移支付制度对分税制的必要补充，但地方政府举债权层级化的合理配置仍存在许多现实困境。

(一)财权与事权在中央和地方各级政府间配置的不合理

不同层级地方政府对于举债权合理化配置的诉求源于中央、地方政府之间事权与财权的不匹配、不合理。从整体角度来看，地方政府的事权仍存在一定程度上的不合理界定和配置的现象，政府与市场关系尚未理顺，政府行使职能的过程中会存在一定程度的“错位”、“越位”甚至“缺位”的现象，从间接方面导致地方政府可控的财力及资源不足以应对地方政府的事项支出。地方财力不济的另一个重要原因是自1994年开始实施的“分税制”，该制度将中央和地方的事权与财权进行了分化配置，造成了“财权逐级上收、事权逐级下放”的状况。前财政部长楼继伟在回答记者提问解读《十八届三中全会深化财税改革重点》时讲到：“当前中央和地方职责交叉重叠，共同管理的事项较多，这种格局造成目前中央财政本级支出只占全国财政支出的15%，地方实际支出占到85%。”*楼继伟：《解读三中全会深化财税改革重点》，《人民日报》2013年11月21日。因此借助地方融资平台融资变相举债或者依靠土地使用权出让金补充地方财力成为各地方政府的必要选择，由此造成地方政府债务规模不断增加，债务风险越来越高。

在中央和地方之间事权的细化及分配关系尚未有明确的法律调整的现状下，地方政府承担着较重的财政压力，地方政府预算收入不能完全满足公共财政需求。一方面中央和地方事权的界定不清，中央政府常常凭借其政治权力要求地方政府不断承担地方公共服务职能，*张婉苏：《中央政府不救助地方政府债务的纠结、困惑与解决之道》，《苏州大学学报》2016年第5期。原本财政自主权就受限的地方政府为了应对不同的责任和任务，往往在预算支出时存在不清晰的问题，这种现象在基层政府财政预算管理中更为明显。同时地方责任加重导致地方财政压力更为加大，迫使地方政府开始寻求预算外收入与制度外收入，乱收费、乱摊派等地方财政预算管理混乱现象应运而生，不合理、不合规的土地规划和土地使用权出让往往成为地方财力不济情况下的不得已的选择。另一方面在以经济建设和发展为战略任务的背景之下，财政资金的优先投资方向以及政府职能的重点履行目标也以此为目标展开，最为明显有效的拉动经济增长的方式就是依靠政府财政投资项目。由此来看，在正视这些问题的前提下，需要通过法治化的途径赋予地方财政适度的自主权，赋予地方政府能根据承担职能和责任的大小多少，并在上级政府和本级人大的监督下，自主实现财政的一定程度上的独立的权力，当是一个优化的选择和决策。

(二)地方各级政府在体制设计上未获得独立的财权

在法治框架下赋予地方不同层级政府的举债权不仅仅是一个法律的授权问题，同时也是地方政府需要建立权责一致以及独立财产处置权的制度体系问题。从目前现状来看，地方各级政府尚未拥有独立的财权是其举债权不能实现层级化合理配置的重要根源。按照Roy Bahl财政分权理论的原则，实现财政分权需要具备以下六项重要的条件：(1)民选产生的地方议会；(2)主要政府官员由民选议会任命；(3)地方政府有一定程度的税收立法权；(4)地方政府要承担一定的支出责任；(5)地方政府需要自治的能力以决定提供公共服务的水平；(6)地方政府需要具备充足的税收管理能力。*Roy Bahl. Fiscal Decentralization as Development Policy. Public Budgeting & Finance, 2004, 19(2):59-75.

纵然西方的财政分权理论不能完全适用于我国，但是以西方财政分权理论的精髓来比照，财政分权是建立在经济效率和公平的基础上，各级政府在法律的保障下有相对独立的财政权力的一种财政体制。*徐阳光：《论建立事权与支持责任相适应的法律制度——理论基础与立法路径》，《清华法学》2014年第5期。我国在现行的分税制基础上建立的财政分权体制使得地方政府没有任何税收的独立权限，中央政府享有税收立法权，掌握着税种的设置权限和税收的分配权限，地方政府在地方税种的设置、税源开辟和税率调整等方面没有任何权力。

我国从1994年沿用至今的分税制财政收支划分依据源于1993年国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》。这种立法形式本身已经预示了它的非稳定性，一旦有需要，国务院可以随时调整，且无需经过地方政府的同意。*熊伟：《地方债与国家治理——基于法治财政的分析径路》，《法学评论》2014年第2期。虽然分税制肯定了地方税的存在，但是为了实现全国税收的统一，地方税的开征、停征权在中央，税收减免权也全面上收，地方只有税收征管和分享的权力。*熊伟：《财政分税制与地方预算自主权》，《武汉大学学报》2015年第3期。从税收法定主义角度来看，地方政府没有税收立法自主权，但享有一定的税收行政自主权，但这离实现地方财政自治还有很大的距离。1994年确立的财税体制是“分权”的体制，在“中央”与“地方”的“分权”上呈现有限性和不周全的特点，不仅在财权划分上存在一定的问题，而且事权和支出责任的相互关系仍未有效厘清。*刘剑文：《轮财税体制改革的正当性——公共财产法语境下的治理逻辑》，《清华法学》2014年第5期。尽管新《预算法》对地方政府的举债权进行了一定程度的解禁，但依然在很多方面进行了限制，比如举债的主体需要在国务院批准下，省级政府才有资格进行举债，而资金需求量很大的市级、县级政府则没有举债权限。

(三)财政转移支付制度设置不科学和转移支付额度计算不合理

中央和地方事权和财权不匹配的状况虽然可以通过中央财政转移支付的方式得到一定的弥补，但受到转移支付公平原则考量的制约，以及财政转移支付制度的不科学设置、转移支付额度的不科学计算，地方政府的财力缺口依然存在，不能充分满足不同地区对资金的差异化需求，也不能有效解决不同地区地方财力紧张的状况。

分税制改革使得中央财政收入大幅增加，可以为更好实现中央各项意图和职能提供充足的财政支撑。随着分税制应运而生的财政转移支付制度已成为我国财政体制的重要组成部分，地方可支配的财政资源分为自有财政资源和中央的转移支付，同时中央的转移支付已经成为地方实现收支平衡的重要财政资源。*徐键：《分权改革背景下的地方财政自主权》，《法学研究》2012年第3期。由于各地经济发展水平的不同，以及自身财力“造血”能力的不同，使得中央财政转移支付在地方的配置上结果可能会导致地方公共服务供给水平更为严重的不均衡。*龚锋：《机会平等与财政转移支付》，《财经问题研究》2010年第11期。发达地区有相对被剥夺感，而欠发达地区则常常抱怨来自中央政府的财政转移资金不够使用。

为了解决地方政府财力不足的问题，各地方政府在预算收入方面除了分税制应得的部分外，还常常采取各种创收的方式来弥补资金的缺口。城市化的推进，土地资源成为地方政府保障收入的依托，土地使用权的出让收费成为地方政府财政资金最大的来源，而财政资金的另外一个来源是地方政府大规模的不规范的举借债务。在地方政府财政支出方面，地方政府承担了较多的职能，财权与事权呈现“倒挂”的问题，使得地方政府责任和财政负担压力较大，财政预算支出结构和规模在“以经济发展为中心”的口号下显得与其所承担的责任有些失衡和不匹配。

就目前中央和地方财政体制来看，在现有体制上完全赋予地方不同层级政府的举债权并不具备现实基础，然而，实现地方政府举债权的层级化合理配置已经具备了一定的条件。首先，地方政府具有了一定程度的经济条件。近几年经济跨越式发展，经济总量不断增加使得地方财政实力比较富足；资本金融市场的逐步建立和完善使得债券市场的建立具有了一定的基础，证券市场可以为政府债券的发行与流转承销提供良好的机制。其次，分税制已建立、运转20多年，虽然存有一些不完善的地方，但其基本框架已经搭建完成，只需在体制上做进一步的完善，即可为地方政府举债权的配置提供一定的制度保障。第三，地方政府进行举债的市场基础是具备的。投资是经济发展的重要动力，我国居民储蓄余额持续高额增长，地方政府举债可以将民间资金转化为公共投资资金，进一步推动经济发展。诚然地方政府具有渴望获得举债权进而进行融资的内在动力和正当性基础，但在央地关系尚未完全界定清晰和财政分税体制需要逐步完善的基础和前提下，在决策层面不仅仅是赋予地方政府一定的举债权就万事大吉，仍然需要对地方政府举债权的层级化配置进行科学的论证和设置，以保障地方经济的平稳发展和债券市场的良好秩序。

二、地方政府举债权层级化合理配置的基础和前提

举债权限体制的合理配置所要求的不仅仅是财政体制的优化，背后更是政府间关系的调整。中央政府和地方政府间府际关系在社会治理框架下的合理构建，突出地方政府在国家治理中获得与职能履行相匹配的政治地位，是地方政府获得举债权限的重要前提；财政税收体制的优化完善是保障地方政府事权和职能履行的重要基础，债务管理体制的建立和健全是规范地方不同层级政府债务管理和债务偿还的重要工作机制和制度设计。

(一)央地关系的合理构建是政府债务举借权配置的前提

关于中央与地方关系法治化的法律制度安排，我国《立法法》第8条对于中央和地方立法权的配置作了明确的界定，列举了十一项必须制定法律的事项，其中包含了“税收的基本制度”。就立法权限而言，税收立法权包括“税收的基本制度”立法权以及非“税收的基本制度”的立法权，其中，“税收的基本制度”的立法权属于全国人大及其常委会，因此，在税收法律主义原则下，地方国家机构没有税收立法自主权。*同上注，徐键文。当然，我国《立法法》第65条也明确了授权国务院制定行政法规的情形，并规定应该由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院可以在先行制定行政法规进行实践检验后再提请全国人大或其常委会制定法律，这在一定程度上使得中央政府的权限可以不断外延。关于地方层级的权限上，我国《立法法》第72条、第73条虽然赋予了地方可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面，以及非涉及国家主权、各级政权机关职权、犯罪和刑罚、民事基本制度等非法律保留事项等领域未制定法律的，享有一定的制定地方性法规的立法权，但是，依此仍不能清晰地划分中央和地方的事权。另外，基于我国现有的法律规定以及根深蒂固的“下位法服从上位法”观念，中央(包括全国人大和国务院)的权力边界几乎是不受任何限制的，在违宪审查机制缺位的情况下，《宪法》也难以对其形成有效约束；而地方(包括地方人大和地方政府)的权力在理论上可能是无穷小的，因为全国人大的立法和国务院的行政法规可以任意地增加地方的权限或减少地方的职责，也可以任意地消减地方的权限或加重地方的职责。*黄韬：《央地关系视角下我国地方债务的法治化变革》，《法学》2015年第4期。此外，在现阶段央地关系法治化程度较低的状态下，地方对中央的唯“命令”是从还会受到“法外因素”的制约，如地方省级领导的任命权掌握在中央，下级政府官员的任命权掌握在上级政府，为了获得仅有的地方主政大员的名额，地方领导不得不严格执行上级的行政命令，使得地方不得不必须服从中央，下级不得不必须服从上级。

值得注意的是，目前央地关系之间还有许多实际问题亟待解决。

一是现代国家治理体系在央地层面尚未形成，治理的理念和机制在央地事权的划分和分配方面尚未呈现。现代国家治理体系的构建和完善需要理顺中央和地方的关系，使得中央和地方呈现既合作又分工明确的格局。治理与管理不同，在国家治理的视野内，其主体除了政府之外，还包括社会组织乃至公民个人，体现的是统一共治的理念，*高培勇：《论国家治理现代化框架下的财政基础理论建设》，《中国社会科学》2014年第12期。是各种公共和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。*俞可平主编：《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社2003年版，第3页。治理理念下的央地关系，一方面“只有适当协调地方分权和中央集权的关系，才能最大限度地提高社会治理效率”，*朱未易：《对中国地方纵横向关系法治化的研究》，《政治与法律》2016年第11期。另一方面是协调中央和地方的利益，通过法治化的、高度透明的制度安排和机制设置，使得两者在事权和财权相对明确的前提下展开合作，而不仅仅是上下级的简单化的命令执行。

二是在国家治理的框架下树立新型的央地关系，需要明确中央和地方政府职能，从政府职能的角度来明确中央和地方的事权划分。纵观政府职能界定的发展过程，可以发现由全面控制到社会自我管理是今后发展的重要方向。在全面控制阶段，政府权力的触角深入到社会和经济生活的各个方面。政府本质上只是政治工具，其作用在于维护社会秩序，守卫公民权利，促进社会发展。政府的权力边界是社会的需要，同时要考虑到自身的能力限制，以投入和产出的比例为尺度，以合法公平公正为原则，随环境变化而调整职责界限。在现代社会的治理框架下，政府不再是唯一的主体，社会管理正逐步呈现“政府、市场、社会”三维协同治理的框架。中国正在逐步完善社会主义市场经济条件，中央政府和地方政府应积极进行职能转变，减少政府干预经济的行为，使社会经济发展遵循良好治理的规律。在政府与市场界限不清晰的状态下，一方面政府干预经济的成本是巨大的，政府因为所管事务过多而无暇顾及和高效地解决问题，即便有时间和财力又由于政府本身信息缺乏、人员短缺、能力欠缺等种种原因导致政策失灵；另一方面政府人员兼有经济人的特性，再加上各种社会利益取向的压力，可能会采取、实施不恰当的公共政策，致使寻租问题频发以及社会问题或事件的发生。中央和地方政府职能界定的不清晰和边界的模糊是央地事权和央地关系不顺畅的重要原因。安德森探寻到了七项被其称为“一般角色”的政府的基本职能：提供经济基础；提供各种公共物品与服务；解决与协调团体冲突；维持竞争；保护自然资源；确定个人获得商品和服务的最低条件；保持经济稳定。*[澳]欧文·E·休斯：《公共管理导论》(第三版)，张成福、王学栋等译，中国人民大学出版社2007年版，第104-105页。尽管国外学者所阐述的政府职能的一般模式可能不尽然适应于中国，但在国家趋向治理理念和协同治理的制度框架下，应在梳理中央和地方分别应承担的职能的前提下，通过专门的法律规则明确化，使得中央和地方的关系在治理的框架下不断得以合理的调适，以有效缓解中央和地方财权和事权的矛盾。

三是治理框架下的央地关系，需要充分考虑政府在促进经济增长中政府与市场的关系界定。地方政府债务的居高不下的一个重要原因是地方政府在职能未有效梳理的前提下，对自身的事项支出没有明确的成本绩效考量。Naoyuki Yoshino和Uwe Vollmer 两位学者通过对希腊和日本的政府债务情况的对比分析认为，尽管日本政府的债务超过其GDP的200%，仍不会发生类似希腊的主权债务危机的重要原因在于：其一，日本货币政策的独立性，而非希腊作为欧盟成员是货币联盟的一员，降低了资本随意进出其国家的自由性；其二，日本正在进行债务的结构性改革，减少公共开支。*Naoyuki Yoshino, Uwe Vollmer. The sovereign debt crisis: why Greece, but not Japan? Asia Eur J (2014) 12, pp325-344.政府是一个公共组织或说是公众“让渡”权力结成的服务于社会公众的组织。政府的财政支出是保障政府职能得以实现的物质基础，在经济、效率成为衡量政府行为成本的价值取向中，政府的支出必须考量成本。

当下地方政府的举债投资上项目促进经济增长的行为，并没有在现代公共财政绩效管理的理念下运行，且许多地方政府举债投资兴建的工程和项目会受到公众质疑和批评，有违“成本—效益”的公共财政绩效考量。地方政府债务的举借，往往借助地方融资平台公司，以政府担保的名义推进政府扶持项目的资金运转融资平台公司。平台公司举债是一种以满足公共资金需求为目的的典型的市场化政府经济行为，有学者称其为政府与市场相互嵌入。*王全兴、管斌：《市场化政府经济行为的法律规制》，《中国法学》2004年第1期。它是地方政府突破法律政策钳制，为弥补金融市场失灵而实施的自觉的体制创新，在配置资源、调控经济中发挥了重要的补充作用。*李蕊：《论我国地方政府融资平台公司二维治理进路》，《法商研究》2016年第2期。然而，我国《预算法》、《担保法》等法律都明确规定政府不得为地方企业的融资提供任何形式的担保，这一变相违法行为在地方政府的债务举借中几乎是司空见惯，使得政府与市场的关系变得“纽结”难分。

市场有其自身优势，通过市场规律这只“看不见的手”， 市场在一定程度上能调动生产者的积极性，各种资源可以流向取得较大经济利益的生产部门，使得在一国特定的环境和历史时期达到资源的优化配置。然而，市场也有其自身缺陷，其自发性、盲目性、滞后性，使得在一国经济社会发展到一定程度时出现无序竞争、垄断等不良现象。另外，由于市场对经济利益的过度关注，容易引起对社会公平的忽视，有可能会出现如“马太效应”般的“穷者愈穷，富者愈富”的问题，容易造成社会的不公平和动荡，不利于国家稳定和繁荣发展。就政府而言，由于其集中了大量的财力和资源，可以在很大程度上解决社会不公平问题。然而政府也有其自身缺陷，在对公共资源的配置方面往往存在着低效率或无效率的问题，容易造成资源浪费。“政府组织的内在缺陷及政府供给与需要的特点所决定的政府活动的高成本与低效率和分配不公，就是政府失灵。”*[美]查尔斯·沃尔夫：《市场或政府：权衡两种不完善的选择——兰德公司的一项研究》，谢旭译，中国发展出版社1994年版，第56页。并且其运行中容易陷入“帕金森定律”所指的“工作的增加只是为了填满完成这一工作时可资利用的时间”，使政府本身出现官员冗杂、办事效率低下的问题，使得人力、财力等资源在很大程度上处于浪费状态，并且随着政府工作人员的不断增加，政府机构也会越来越多、越来越大，有可能挤占更多的原本可以运用于其他有效领域的资源，造成资源的无效利用。

中央和地方的关系的法治化是实现中央和地方财权与事权相匹配的重要前提，实现央地关系的良好架构，很大程度上需要综合考量政府层级、政府规模和政府职能相匹配，在遵循市场经济发展规律的前提下，发挥政府公共制度供给、公共物品提供的作用。我国五级政府的体系下，中央和地方的关系并不能简单地划分为中央和地方的关系；从构建国家治理体系和框架的角度来看，中央和地方是设置和健全治理框架的两个角度，也是中央负责顶层设计的重要依据。在完善国税地税征收体制中，也应从国家治理构建的角度上分析，使得财政税收体制与国家整体的治理框架相适应。在地方政府的内部层级上，在地方财政体制的改革完善方面，需要充分考量省、市、县、乡四级政府之间的事权和财权关系。

(二)财政税收体制的健全是地方政府举债权层级化合理配置的基础

“分税制”是中央和地方财政体制的核心，其20多年的运行实践，纵然被诟病“中央事少财大，地方事多财小”，但其在提升中央权威、调动地方积极性方面发挥了不可替代的作用。在全面深化改革的进程中，赋予地方与事权相匹配的财力，仍需要在坚持“分税制”的财政税收框架下，理顺中央和地方财政的关系；在向财政分权的改革方向迈进中，既要坚持不得削弱中央的权威，同时要调动地方政府发展经济的积极性。

改革开放初期的二十世纪80年代，“分灶吃饭”被地方政府运用得“炉火纯青”，受制于当时全国经济发展困难和中央财力短缺的“窘况”，中央默许地方政府巧妙地利用制度空间的漏洞来发展地方经济；其逐步推进的结果是中央财力日益困难，地方政府的总体财力日益壮大，有时中央政府不得不低头向地方政府借钱以更好地履行中央政府的职能。为了改变这种“窘况”，1993年中央开始分税制改革的制度安排。经过半年多时间的设计与调研，财政部于当年7月底拿出分税制收入的划分方案。但方案刚一拿出随即遭受来自不同省份的反对，尤其是经济发达省份的抗争和反对，争议较大的是反对增值税和消费税这两个最重要的税源被收归中央。为了化解中央和地方的财税矛盾，中央设置了财政转移支付方案，以便在财税的二次分配上照顾地方。在基数年的划定上，中央和地方也经历了一番博弈，最终中央从宏观政治方面考虑，同意以1993年当年为基数年。地方获悉这一政策后，为了使本地获得更多的财政转移支付，连夜加班，变更统计方式，以提高自身的基数。可见在分税制的改革进程中，始终伴随着中央和地方的“相对博弈”，制度设计的初衷尽管美好，但由于配套机制尤其是财政转移支付制度的不完善，以及央地财权与事权划分的不明晰，使得地方政府职能的界限不能明确定位，导致地方政府的事项支出逐年增大，尤其是对地方政府官员GDP的考核，更成为地方政府千方百计增加本地财政收入和发展经济的动力。尤其在房地产开发投资成为地方政府经济发展的支柱产业后，地方政府纷纷开辟出让土地使用权渠道作为第二财政收入的财源。

在当下的政治体制和财政体制改革以及国家治理体系构建的进程中，有必要详细考量财政的适度分权以及中央和地方事权的细化与分配，赋予地方政府一定程度的财政自主权。现代国家治理的一个重要理念是中央和地方、政府和市场、政府和社会的合作治理。分税制的财政体制下，国家的治理结构改革需要充分考虑中央和地方的财政关系和财力大小，分税制的实施确实促进了中央和地方财政收入的持续快速增长，但是分税制更多的是提高了中央相对财力，*参见张千帆：《中央与地方财政分权——中国经验、问题与出路》，《政法论坛》2011年第5期。使得中央拥有了较强的财政资金和财政力量，而央地的合作治理必然需要地方以一定的财力作为基础。实际考察分税制的运行过程，可以看到省级政府和市级政府往往拥有较大的事实上财政自主权，分税制客观造成了省级、市级政府的一定程度的财政自主权。Johann、Michael Getzner和Gottfried Haber认为提高市政决策者机构和制度建设能力可以有效应对持续性财政政策的复杂性，但是市政决策者管理能力和财政知识水平的提升可能也解决不了市政财政问题，一个有效的办法是扩大市政自有税收的财政自主权。*Johann Brothaler, Michael Getzner, Gottfried Haber. Sustainability of local government debt: a case study of Austrian municipalities. Empirica (2015), pp521-546.省级、市级政府尽管没有决定税种、税率、税基的权力，却可以通过税收共享的方式拥有一定程度的财政自主权，并且还可以借助税收征管的权力来进一步强化对部分财政税收的自主权。而财政收入的非税收入的使用更多是集中在省市级政府。伴随分税制实施后的中央财政转移支付体系，随着转移支付资金规模的不断扩大、转移资金的种类和项目的逐渐增多，使得财政转移支付成为地方政府一个很大的财政资金来源。但由于转移支付是专项资金，地方政府并不能随意使用，使得地方政府根据本地实际自主统筹配置财政资金、提高财政资金配置效率的能力受到限制。在促进经济增长的诸多方式中，短期内最有效的方式就是加大基础设施投资，*庞保庆、耿曙：《官员任期与政绩挤压：中国政府人事的“试用期任职”》，《学海》2016年第5期。在中央对地方财权牢牢掌控的前提下，地方政府往往会突破地方财政预算的限制，非理性地开展经济活动，以促进经济发展和提升官员个人政绩。

(三)地方政府债务管理体系的搭建是地方政府举债权层级化合理配置的落脚点

改革现行财政管理体制，合理调整中央与地方关系，实施中央适度集中下的财政分权，使中央和地方的财权与事权相协调，是优化设置地方政府举债规模、结构、期限、方向的前提和基础。我国《预算法》允许省级政府按规定发行地方债券，国务院文件明确地方政府在符合规定的条件下有适度的举债权，靠这些规定来对地方政府的举债进行限制是不现实、不尽有效的。即使在这些规定之前绝对不允许地方政府发行地方政府债券，但随着新型城镇化的加快，公共服务需求的增加，地方政府仍然会通过投融资平台公司等途径变相举债，各种隐性和显性的债务使得地方政府债务到了风险释放的边缘，使地方债务管理更加复杂化。当前地方政府债务存量和增量每年仍然很大，况且自金融危机以来累积的地方政府债务已经到了偿还时段，仅靠中央政府按指标举债后再进行二次分配并不能有效解决地方政府债务的风险问题，这需要在综合考量我国财政体制和政治体制的前提下，理顺中央和地方的事权关系，进行中央集权的地方适度的财政分权变革，通过地方的经济发展和现代金融市场的融资来逐步化解存量地方政府债务风险，探索新的地方政府债务控制和举借的路径，实现地方政府债务管理体系的科学搭建。

逐步放开地方政府自主发债的权限是实现地方政府债务管理体系的重要环节。从目前地方政府债务举借的方式来看，地方政府的债务基本上是通过地方融资平台或者中央债务资金的配额获得的。同时地方政府近几年也在探索实施国债转贷地方、财政部代地方政府发债等途径，尤其是地方政府在财政部发行限额控制下自主发债的尝试取得了有益经验。目前来看，放开地方政府自主发债的条件日趋成熟及完备。在当前深化财税体制的同时，还应梳理分税制模式下中央和地方的税种分配以及共享税的设置比率，在论证科学的基础上，对于中央和地方共享税的设置进行调整并逐步减少甚至取消中央与地方共享税，以提高地方政府财政税收的积极性，提高地方政府债务偿还能力。就举债权在地方政府层级的分配来看，地方不同层级政府的财政实力的现实基础决定了不同层级地方政府举债权的实现能力。“通常高水平的债务往往与财政预算的波动紧密相关，而预算支出的波动往往会受到不同国家、地区行政区辖的影响。”*Dwight V. Denison and Zihe Guo, Local Government Budget Stabilization, Springer International Publishing Switzerland 2015,p136.由于我国区域经济发展的不平衡，即使在一省之内不同地区的经济发展也会极不平衡，财政实力也会表现出较大的差距，目前来看难以做到举债权在各个层级的地方政府上进行分配。在当前省级、市级财政实力相对较强的现实情形下，应赋予省级、市级政府一定的自主举债权。省级政府相对来说有较为独立的财政预算权，能够统筹本省的政府财政和税收工作，同时税源相对较广，再加上中央财政转移支付的专项资金，其财政资金较为雄厚，自行偿债能力较强。市级政府所在区域往往是本地区内经济相对发达的地区，工商业较为集中，中小企业活跃，市场经济发展较为成熟，能保证市级政府财政有较为稳定的来源，偿债能力也能在风险控制的基础上得以保证。对县乡两级政府的层级而言，县乡两级政府所辖的区域较小，经济发展相对较弱，尤其是中西部的县乡区域，财政不充足，不足以支撑其本地的债务偿还，对县乡两级政府的举债权应加强控制和管理，不能随便轻易赋予其举债权。东部发达地区的县级政府财政财力雄厚，尤其是全国百强县的前十名，财政资金来源稳定，财政基础雄厚，城市建设也需要较大的财力，可考虑在百强县中的部分经济较为强劲、财政实力雄厚的县级政府赋予其一定的举债权。如此，可以为多层次、多层级的地方政府债务市场体系建设提供有益的探索经验。

三、地方政府举债权层级化合理配置的制度变革与突破

在国家社会治理功能和角色扮演过多赋予集权的中央政府时，应充分考虑治理的现代潮流，在维护中央权威的同时，赋予地方更多的社会治理的角色担当，在央地关系的框架下使财权与事权尽可能匹配和协调。“权责分解基础上的权责匹配是研究中国地方政府举债权责纵向划分的一个基础性框架，也可以作为理解中国地方公债的性质、分析中国地方公债制度和地方债风险的一个基本逻辑。”*周小付、李鹏：《政府举债权分解背景下的举债权和举债责任匹配》，《河北学刊》2015年 (11月第35卷)第6期。央地关系视角下的地方政府债务，根本出路在于将央地政府职能明确界定实现法治化规范的前提和基础上，实现央地财权与事权相匹配的财政税收体制的完善。在赋予地方政府一定程度的举债权的同时，还应强化其责任约束，在构建地方政府债务管理体系的过程中，实现地方政府财政债务“预算硬约束”，并通过地方政府债券市场的建设促使地方政府积极运用金融市场工具，自主扮演权力行使与责任担当的双重角色。

(一)根据实际情况对现行法律中规定的地方不同层级政府举债权限作调整

首先，就现行我国《预算法》中对地方不同层级政府举债权限进行适度调整。现行我国《预算法》明确只有省一级政府才能在国务院授权和确定的额度内举借债务，当前，在遵循这一要求的前提下，可以再做出一项原则性的规定，适度授权省级政府可以对本辖内的市县两级政府的融资项目进行审批，增强省级政府对市县两级政府举债权限的灵活控制，或者可以通过对市县政府需举债项目采取一事一议的办法进行审核，再报国务院备案后执行。这种制度安排既严格遵守我国《预算法》的原则性制度规范，也可以对地方不同层级政府的举债权限进行适度的授权和配置，以增强地方不同层级政府发展经济、促进公共服务良好供给的灵活性。

其次，适时推进《地方财政责任法》及《公共债务法》等相关法律制度的制定。“立法是国家治理体系中权力配置和利益分配的基本方式。”*方明：《国家治理现代化视角下的立法体制创新》，《学海》2015年第3期。《地方财政责任法》的主旨在于明确地方政府财政的事项和责任，在财权与事权相匹配的精神指引下，分条目从法律层面确认地方不同层级政府财政所应承担的责任和事项。围绕此立法还应制定《中央与地方事权管辖权限法》、《税收基本法》、《转移支付法》等法律，分别对中央与地方事权与财权分配、中央与地方税收分配、税收转移支付等内容进行具体规范和操作指引。*冉富强：《我国地方政府性债务困境解决的法治机制》，《当代法学》2014年第3期。《公共债务法》也是实现政府债务有效管控的必要法律规范，其应当对政府公共债务的限额、用途、期限、偿债基金及预警机制等作出权威性的规定，使地方政府性债务纳入法律规范的约束；各地方人大或地方政府制定的有关地方债方面的地方性法规和规章等，都不得与《公共债务法》产生矛盾冲突。*陈都：《试论我国政府债权的科学分解及合理配置》，《当代经济》2016年10月刊。

(二)适当独立的地方政府财政预算权是地方政府能够举债的重要保障

地方获得独立发债权的同时还需要地方政府财政预算权的适当独立，地方政府举债权必须在合法合规的条件下开展，地方人大有相对独立的预算权才能保障地方政府债务能相对自由地举借，在人大审议地方政府举借债务的时候，才能根据本地实际进行具体的监管。我国是中央集权下的行政体制，相应地，财政预算权也是中央集权下的地方对应执行模式，纵使地方有一定程度的独立性，但仍然是在中央授权下的一种适度独立的地方政府财政预算体制，这种预算权力的配置依然不够合理。赋予地方政府的较大独立程度的财政预算权，是要让地方政府能更好地适应和满足本地经济发展和社会公众的需要，在公共财政精神的指引下，更好地满足本地社会公众对公共物品和公共服务的需要，并促使地方政府的公共财政预算收支按此精神进行规划和编制，进一步明确地方财政预算收支的结构和规模。

值得注意的是地方财政预算权的适当独立不是脱离中央政府的管控，而是需要在遵循中央政府预算的整体目标下，适当增加地方政府尤其是省市级政府财政预算在收支结构、规模、资金用途方面的决策权，适当增加地方不同层级政府财政转移支付资金的适度调整权限，增强地方政府财政预算适应本地发展的灵活性。当然，地方政府预算权独立程度的空间和大小往往会受到国家的政治、经济、社会等方面的大政方针、具体规则的限制，也同本地的经济发展状况、政治发展水平等因素相关，所以地方财政预算权的适当独立以及独立的程度并不能仅仅依靠具体量化的指标加以确定，而应当根据国家的政治体制、经济体制、本地的经济发展状况、社会民主发展程度等因素来综合考量确定。

独立的财政预算权的实现的前提，是对地方政府的预算实现全口径预算管理以及强化地方政府的预算硬约束。地方政府债务的最大隐患在于债务举借的不透明，大量隐性债务的存在使得地方政府债务的隐患日益加大。通过实施全口径预算和透明化管理，通过对地方政府性债务的全过程和全口径管理，能极大地实现地方政府性债务举借和使用的透明化管理。

(三)构建法治化的地方政府债券体系是保证地方政府债务能够有效管理的重要方法和路径

构建规范的法治化的地方政府债券体系是地方政府独立举债权走向成熟的重要目标。在当前国家整体的债券体系尚未完全市场化的情况下，有效的方式是通过行政管理，运用市场化机制，建立有效的地方债券市场，建立健全地方政府融资体系和体制。在地方政府债务风险日益加大的形势下，亟需通过建立健全地方政府融资体制和体系以及市场化的操作，在市场上进行新资金的有效融资，来逐步解决和化解地方政府债务即将面临的大规模偿还潮，使得地方政府的财政体系能够平稳“软着陆”。在法律层面上，需要制定一部《地方政府债券法》，明确地方不同层级政府债券管理的主体、监督主体、举债决策流程、债务资金日常管理模式等，实现地方政府举债管理的法治化。在政府行政管理方面，当前最重要的是进一步加强地方政府预算管理，严格控制地方政府新的债务的形成，加强对地方政府债务审批控制，防止因为地方政府之前举借的债务规模过大而威胁到地方发展的稳定和有可能造成的系统性金融风险。与此同时，还要制定具体明确的不同层级地方政府债务举借的操作指引，在债务融资模式和途径方式上提供行为示范；在债务利率的确定上明确协商流程和确定机制，方便不同层级政府融资项目最大化，降低举债成本。在政府制定的地方政府债券运营管理原则和方法上，要进一步完善地方政府债券的信息披露制度，使得地方政府债券运行在公开透明的市场化机制下，接受社会公众的监督。

(责任编辑：徐澜波)

张婉苏，南京大学法学院副教授，法学博士。

*本文系2015年国家社科基金项目“《预算法》与地方政府债务规制研究”(项目编号：15BFX044)及2013年江苏省社科基金青年项目“房产税法律制度研究”(项目编号：13FXC008)的阶段性研究成果。

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