深化乡镇站所改革的有效路径

曹华琼

（山西大学政治与公共管理学院，太原030006）

深化乡镇站所改革的有效路径

曹华琼

（山西大学政治与公共管理学院，太原030006）

乡镇站所是为村民提供基本公共服务的重要载体，乡镇站所改革事关乡镇服务型政府目标的实现，对推动基层政府治理现代化至关重要。推动乡镇站所有效改革，需厘清站所职能，理顺纵横向部门间关系；整合站所资源，提高公共服务效率；增强站所公共服务供给能力，精准回应村民需求；完善站所内部管理体制，提升站所自我管理能力；树立“互联网+”思维，加快站所信息化建设步伐。

乡镇站所；服务型政府；站所职能；站所资源；公共服务供给

随着全面深化改革的逐渐深入和扶贫脱贫政策的大力推行，乡镇成为改革的重点领域，站所改革作为乡镇机构改革的重要组成部分，更需要协同推进。乡镇站所改革的成效影响着乡镇服务型政府目标的实现和基层治理能力的提高，对于合理配置乡镇行政事业资源、优化机构设置、巩固基层政权、构建科学高效运转的乡镇运行管理体制，具有十分重要的意义。因此，必须狠下心来，将站所改革作为一项系统工程整体谋划，在坚持“推进顶层设计和基层探索良性互动、有机结合”〔1〕的原则下，深入探析问题根源，重构和优化站所，寻求有效治理乡镇站所的路径，即建构符合乡镇实情及特色的站所类型、运转模式、管理体制，推动乡镇站所有效治理，实现乡镇职能合理配置和站所治理方式的变革与创新。

一、厘清站所职能，理顺纵横向部门间关系

厘清乡镇站所的职能，理顺其与纵向横向各部门间关系是推动站所改革的关键。调研发现，乡镇站所与纵向横向各部门间职能不清、关系不顺是阻碍乡镇有效治理的突出问题，主要表现在三个方面：一是各个站所之间职能定位不准，缺位、错位现象严重，本该是站所分内的事却做不好；遇到有利的事情抢着做、多头管；碰到少利无利的事情则互相推诿、拖延不办。二是站所与乡镇党委、政府之间关系不顺、职责不清。有些站所承担着本该由乡镇政府承担的行政职能；有些站所受乡镇政府直接领导，还要额外承担政府委派的其他任务；有些本该属于站所承担的职能，乡镇政府却紧抓不放、控制包办。三是站所与县级主管部门职能分工不明确、权责不统一。有些县级主管部门更多地是把那些难以应付的繁琐工作和责任下放给站所，却没有将相应的权限随之下放，还插手站所具体事务。上级主管部门有权无责、站所有责无权，造成了站所行政任务繁杂而无力处理社会事务的尴尬局面。

要从根本上解决站所面临的这种困境，打破职能不清的局面，应从以下几个方面着手：首先，细化明确各站所的具体职责和工作任务，列举站所权力清单，科学界定站所与乡镇政府、县级主管部门以及其他站所的职能边界，理顺三者之间的关系。其次，积极完善县级、乡镇政府职能下沉到站所的制度，应由乡镇政府和县级主管部门承担的责任，不得交由站所承担；凡能下放给站所的，要坚决下放。站所直接面对群众，最了解当地的情况和村民的具体需求，要把一部分关键性行政执法权赋予站所，强化其社会性、技术性、服务性职能。文化站、安监站、农技站等社会服务性和涉农技术类站所不仅不能撤、不能合，还要单独成立、大大加强，以提升其满足村民需要的能力。再次，严格明确各个站所的属地范围，明确哪些以县区部门管理为主，哪些以乡镇政府管理为主，实行以乡镇管理为主、县级部门业务指导的管理体制。县级主管部门要负责好对乡镇站所的业务规划和技术指导，随时了解和追踪站所的发展情况，帮助破解难题，尤其对站所的人员培训、经费投入、项目下达等工作，只能加强不能削弱；同时也不能削弱乡镇党委、政府对站所的监督管理。最后，加强建设站所与乡镇政府、县级主管部门的条块协同协调机制，理顺工作关系。站所要加强与乡镇党委、政府和县级主管部门的沟通协调，主动接受它们的指导、监督，充分听取它们的意见建议，形成工作合力。

二、整合站所资源，提高公共服务效率

以往的站所设置不合理，追求整齐划一，基本上是上级有什么，乡镇就相应地设立什么，导致站所膨胀、效率不高。实际上，部分站所没有设立的必要，站所的撤并应遵循精简、统一、效能的原则，视每个乡镇的具体需求及站所发挥作用的大小，结合管辖规模、社会情况、人口多少等因素来灵活设置，做到有建有撤，不搞一刀切。

具体来说，为了更好地实现站所资源整合、提高服务效率应做到以下几点：首先，要合理分类站所。应根据各站所的管理关系、职责职能、业务性质，对各站所归类，大致可以分为县直业务部门主管站所或派出机构、垂直管理站所和自收自支单位。其次，要整合优化管理资源。将职能相近或职责相关的站所归并到一个站所；将业务相联、性质相近的站所归并到综合性办公室；对于一些业务量小，没有必要单独设置的站所，可以与相邻乡镇统一整合，设立跨乡镇站所，优化管理资源，节约资金，降低成本，提高公共服务效率；对于人口多、规模大的乡镇，由于其业务量相对较大，则可按需增设站所机构，适当增加人员安排，使站所的业务范围和职责与人员编制相适应。再次，为规范管理、提高办事效率，可将站所整合为“一办三中心”，即建立乡镇服务大厅，按照职责相似或相近性原则，成立“党政综合办公室”；将农技、农机、林管、水管、畜牧等站所整合为“农业综合服务中心”；整合劳保、民政、文化、计生等站所为“社会事业公共服务中心”；整合财政、工商、税务、土管相关站所为“经济管理服务中心”；司法、法庭、邮政可单独设置站所。

三、增强站所公共服务供给能力，精准回应村民需求

为村民提供基本公共服务是站所的主要职责，站所要不断提高公共服务的能力，增强站所精准回应效能，发挥其在公共服务供给中的核心作用〔2〕。当前，农村空心化、空壳化现象严重，大量留守儿童、老人聚集农村，村民对乡镇公共服务需求的数量和质量提出了更高要求，尤其是在精准扶贫、精准对接的政策要求下，村民对优质教育资源、医疗卫生、社会保障、交通服务、信息网络等诉求越来越强烈。但是，站所公共服务供给与村民需求脱节：一方面，站所治理碎片化，缺少对村民社会需求的回应动力，乡镇站所对公共服务的提供处于被动和错位运行状态。另一方面，优质的公共资源和服务主要集中在县城，站所相关配套设施建设缓慢，导致办公设备、基础设施等严重滞后，治安管理、环境保护等服务功能弱化，乡镇站所的公共治理效能低下。

破解这一难题需从以下两方面努力：一是不断扩大站所的服务范围，制定站所服务清单，明晰和细化服务类别与项目〔3〕，使乡镇站所的服务面能覆盖事关村民生产生活的各个方面，提高供给能力。二是坚持以便民服务为原则、精准回应为目的，将站所纳入乡镇便民一站式服务中心，搭建统一的办事平台和公共服务窗口，实行集中办公，对站所资源进行重组和优化。同时，要将严格的考核制度、服务项目、办事流程、办结时限等纳入一站式服务公示体系，让村民在一个办事中心就可以把事情办好，避免办事多头跑、多次跑的情况，精准回应村民需求，增强村民满意度，进一步提高站所治理能力和服务水平。

四、完善站所内部管理体制，提升站所自我管理能力

一是完善乡镇财务管理体制，全面建立站所经费运转保障机制。乡镇站所的高效运转需要稳定可靠的财力来保障，但是有些地方存在上级下拨到乡镇政府的资金未能在站所间统筹安排、合理分配或被挪作他用的现象，大部分站所的经费只够维持日常运转，经费不足，工作难以开展。许多乡镇站所设备早已陈旧老化，需要及时更新，但是申请购买器材设备的资金却迟迟不能下拨。这一方面与现行财政体制不完善有关，乡财县管造成乡镇与县级财权、事权不统一。另一方面，由于缺乏经费保障机制和监督机制，不能科学依据站所职能、工作范围及实际需求划拨经费。另外，乡镇政府也有截留、克扣或挪用站所资金的现象，导致资金分配不合理，不能保证专款专用。站所治理的各个方面包括维持日常运转、社会管理、提供专项公共服务等都需要配套资金的支持，用钱的地方很多，而实际财力非常有限，致使本应由它们提供的公共服务常常不到位。所以，首先要完善财务管理体制，科学划分乡镇站所与县级主管部门、乡镇政府之间的财权和事权，做到权责统一。根据职权和服务项目的数量与质量合理测算各站所的财政收支以及所涉项目的金额，核拨所需经费，并明确公共服务支出责任。其次要实行信息公开制度，建立站所经费运转保障机制，加强对经费发放和使用情况的追踪审核与监督。

二是改善站所人员结构，提高人员综合素质。乡镇站所人员管理不规范、编制混乱，人员结构无法与现阶段服务型职能相匹配是站所普遍存在的一个现实问题。有的站所工作人员被乡镇政府或县区直部门随意借调；有的站所业务涉及专业性较强，但是工作人员学历偏低、知识匮乏、能力有限。甚至有个别站所干部和工作人员利用手中的特权，为自己牟取私利，只想揽权不想担责，只想当官不想干事，主要表现为利用征地拆迁、土地转让、惠农补贴、扶贫救济、农民低保等机会吃拿卡要，损害村民利益，为村民提供服务的意识低下，成为老百姓眼中的“苍蝇”。针对站所人员结构不合理、综合素质低下的现状，要着手制定优惠政策，鼓励大学毕业生回乡就业；建立激励机制，吸引优秀人才到基层站所工作，优化站所人员的知识和专业结构，提高整体素质。应定期培训站所人员，让他们学习农业技术、政策法规等方面的知识，提高履职履责能力。对不负责、不称职的站所干部和工作人员应采取召回政策，由乡镇政府和县级主管部门协同开展组织培训、批评教育、职位撤换等，倒逼其履行职责。

三是完善站所监督投诉举报受理机制，加强监督。应如实提供各站所举报监督电话，充分听取群众意见和利益诉求，使投诉有门，举报有道。建立站所公开监督小组，重视村民反映之事，在规定时间内予以答复，不能走过场，敷衍了事，对村民投诉举报之事备案留档，不可纵容违法不当行为。尤其是在扶贫惠民资金的发放上，要创新完善扶贫资金的管理发放监督机制，加强监管，让群众知情，打掉款项被贪挪截留的空间，确保资金能真正用到村民身上。

四是建立配套绩效考评机制，确立问责制度。过去站所人员工作做得怎么样，没有明确的评估标准。要建立站所多渠道全方位的综合绩效评估机制，明确规定评估的主体、标准、指标、方式。若在绩效考核中发现站所领导干部和工作人员存在由工作失职或决策失误造成的损失，要查清主体责任、监督责任，严肃问责，使其承担相应的行政责任和法律责任。

五、树立“互联网+”思维，加快站所信息化建设步伐

尽管互联网、云计算、大数据等信息技术已大范围普及，但有些乡镇站所的通信基础设施要么没有，要么很陈旧，仍处于传统办公状态，无法有效享受信息化带来的红利。由于没有搭建起统一的数据共享交换平台和长效的信息沟通机制，站所之间存在信息壁垒，很难与相关部门互联互通信息数据，致使信息公开和网络资源共建共享受阻，制约了站所的精细管理。加上基层工作人员本身掌握的信息技术和信息知识有限，使得其利用现代信息技术优势，增进与村民互动沟通、提升为群众办事的能力受到很大限制。对此，树立“互联网+”思维，加快站所数字化、信息化建设成为推动乡镇治理规范化、科学化的重要举措。一方面县乡政府要加大对互联网基础设施的资金投入力度，改善相关硬件设备；另一方面乡镇要积极适应“互联网+乡镇政务”的变革要求，推动乡镇管理方式和服务流程的大胆转变，全面提高乡镇站所的回应效能。为了提高站所服务的精准化和精细化水平，各乡镇应该建立综合管理和信息服务的平台，引用大数据信息进行综合分析和动态监管〔4〕，避免站所成为信息孤岛。通过这个平台，可以对站所部门间的信息进行整合，为村民提供“一站式”服务，提升信息共享水平，直观、真实地了解和掌握相关信息，及时发现和清楚村民的需求与动向〔5〕，增强精准管理的能力。

〔1〕习近平.鼓励基层群众解放思想积极探索推动改革顶层设计和基层探索互动〔N〕.人民日报，2014-12-03（01）.

〔2〕王杰.论十八大后农村基层政府公共服务能力的提升〔J〕.农业经济展望，2014（4）：32-35.

〔3〕项继权，王明为.新型城镇化与乡村治理转型〔J〕.求实，2016（10）：78-86.

〔4〕莫光辉.大数据在精准扶贫过程中的应用及实践创新〔J〕.求实，2016（10）：87-96.

〔5〕丁亮，樊志民，吴辉.信息化对农村基层工作的挑战与对策〔J〕.探索，2016（3）：142-145.

责任编辑：梁华林

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1009-1203（2017）01-0060-03

2016-12-10

曹华琼（1993-），女，山西汾阳人，山西大学政治与公共管理学院2016级行政管理专业硕士研究生。