创新公共文化投入方式：国内外的探索与实践

陈立旭

（中共浙江省委党校，浙江 杭州 311121）

创新公共文化投入方式：国内外的探索与实践

陈立旭

（中共浙江省委党校，浙江 杭州 311121）

改革开放以来，伴随市场经济的孕育和发展，我国公共文化投入方式已经发生了不少变化，但仍然在相当程度上存在投入不合理的问题：一方面是投入结构和比例不合理；另一方面，投资主体单一，缺乏稳定、多元、规范的建设资金来源渠道、投入资金效率低等问题，依然是制约我国公共文化服务发展的瓶颈性因素。在市场经济大环境下，如何在加大公共文化财政投入的同时，优化投入结构、创新投入方式、提高投入效率，是摆在我国政府文化管理部门面前的一项现实而紧迫的课题。在创新投入方式、提高投入效率方面，一些发达国家和我国经济社会发展走在前列的地区，都进行了有益的探索和实践，提供了成功的经验和启示。

公共文化服务；投入方式；创新；市场经济

市场经济孕育和发展的结果，要求把公共文化服务和文化产业区分开来，实施分类指导、分类发展原则。在文化产业领域，就是要按照市场的效率和竞争等原则，释放文化企业主体的生产活力。在公共文化服务领域，就是要打破过去的“大包大揽”模式，在增加财政投入的同时，围绕政府和市场各自的“优势”和“缺陷”，以全新理念和方式创新投入方式和运作机制，形成更优的公共文化服务生产和供给模式。诚然，公共文化服务资金的最主要来源是财政税收，但单一的融资模式也容易产生弊端：一是有限的政府投资难以满足日益增长的公共文化需求；二是政府财政投入效率和效果往往难以监控。为了弥补这些缺陷，一方面有必要优化政府投入结构，明确市场经济条件下公共财政的投资重点；另一方面有必要创新投入方式，尝试形成多元化融资渠道和融资方式，建立健全多元投入体系，以较少财政投入，引导和激励民间资本进入公共文化服务领域，为公共文化发展筹措更多、更充足的资金。国内外的实践表明，转变建设理念、创新投入方式，是市场经济条件下推动公共文化服务发展必不可少的环节。

一、创新投入方式：公共文化发展的必然选择

一个良好的资金保障体系，是包括公共文化服务在内的公共服务的血脉。现代政府作为服务型政府，承担着公共服务重要职能，而政府财政投入也是公共服务的主要资金来源。在市场经济大背景下，作为一种公共物品，公共文化服务具有明显的外部性特征，难以通过市场机制有效地加以生产和供给，公共财政是政府矫正市场失衡的重要手段，能够弥补市场的功能不足，解决市场不能解决或不能令人满意解决的问题。同时，满足公共需要也是公共财政“公共性”的基本要求，是公共财政的出发点和归宿点。从历史来看，公共财政产生和发展的过程，本身就是公共财政不断满足社会公共需要的过程。

在市场经济大环境下，如何在加大公共文化财政投入的同时，创新投入方式、提高投入效率，是摆在我国政府文化管理部门面前的一项现实和紧迫的课题。

从理论上看，公共文化服务的投入，是获取资金以支付服务成本产出成本的过程。对于投入方式的选择问题，事实上就是公共文化服务由谁支付以及如何支付的问题。投入过程中的关键因素，是对于投入方式如何影响公共文化服务生产和供给的成本和收益所进行的衡量与判断。投入过程不仅仅是简单的关于成本的决策和安排问题，而是相对于收益的成本配置。中国传统的与计划经济体制相适应的、政府选择政府供给的“大包大揽”公共文化服务模式，不仅导致浪费、低效，而且也呈现出城乡的“二元结构”，区域、城乡居民文化生活质量差异巨大，产生社会不公平。总的来看，长期以来我国基础文化设施落后，公共文化服务实施主体总量不足，公共文化产品种类单一，服务面窄，结构不合理，欠发达地区和农村缺少基本公共文化服务现象突出。而这些问题都与政府单一财政投入方式以及管理刻板、机制不活、投入效率低下等相关。

改革开放以来，伴随市场经济的孕育和发展，我国包括公共文化在内的公共投入方式已经发生了不少变化。然而，在我国许多地方仍然存在公共投入不合理问题：一方面是投入结构和比例不合理，用于经济建设比例明显偏高，不少财政支出被运用于政府缺乏比较优势的用途上，过多地进入到了那些本应由市场力量发挥主要作用的领域，特别是竞争性和营利性经济领域；公共投入顺序有时发生颠倒错位，公共财政增长偏向大型基本建设，一些奢华性公共投入造成铺张浪费，一般性公共消费品投入过少，用于公共服务经费比例偏低；在公共服务支出中，以政府投资为主的经济性支出、以行政管理等支出为主的维护性支出比重过大，政府行政成本过高，而教育文化医疗卫生和社会保障为主的社会性支出增长速度不够快；公共服务投入存在城乡、地区不平衡现象，对社会弱势群体和农村的关注度不够；没有经过科学论证，由长官意志决定等。另一方面，目前我国尚未形成包括公共文化服务在内的公共服务多方社会主体投入体制，投资主体单一，缺乏稳定、多元、规范的建设资金来源渠道；也缺乏激励民间社会力量参与包括公共文化事业在内的公益性事业建设法律体系和税收体系；政府“包办”的观念依然根深蒂固，社会公众也还没有形成包括公共文化事业在内的公共事业共建共享的观念。因此，投入资金短缺、投入资金效率等问题，仍然是制约我国公共文化服务发展的瓶颈性因素。

在市场经济条件下，应当把支持包括公共文化在内的公共设施和公共服务平台建设作为公共财政投入重点。解决公共投入不合理现象的一个关键问题，就是如何明确投入重点、把政府有限财政投入到人民群众最迫切需要的公共服务发展上来。改革开放以来尽管我国经济快速发展，财政收入逐年提高，但由于公共投入永远是受预算制约的，而预算永远不可能“充裕”，所以从原则上说包括公共文化服务在内的合理公共投入同样存在某种选择性，存在如何进行特定的优先排序问题。政府及其公共文化机构不可能大包大揽一切事务，而只可能优先提供公共财政可以支持的基本公共文化服务。中国县、乡、村和社区基层公共文化服务机构，是提供基本公共服务的网底和基础，长期以来由于投入不足，不少地方仍然存在设施条件差、人员水平低、服务能力弱等问题，一直是公共文化服务的短板和薄弱环节。按照公平性原则，政府的公共文化服务必须惠及全体人民，既要惠及城市和中心发达地区，也要惠及农村和边远落后地区，不应存在任何种族、身份以及区域、城乡等的歧视。这就意味着我国公共文化服务投入重心必须下移，把更多财政资金投向薄弱领域，加大对重点支出项目的保障力度，向农村倾斜，向经济发展落后地区倾斜，向困难地区、困难基层、困难群众倾斜，不断改善人民群众尤其是弱势群体的文化生活条件，让他们共享文化发展成果。

推动公共文化服务体系建设，提高公共文化投入效率，不仅需要加大资金投入，明确投资重点、优化投入结构，更需要创新投入方式。尽管服务型政府与传统“大包大揽”式政府都面临相同的财政约束，但差异就在于两者不同的回应方式。服务型政府不是仅仅依赖于提高赋税、增加投入，而是重视采用一些以较少成本办更多事情的创新办法，“通过将利润动机的理念引入公共领域，……能够增值并保证结果，就连银根紧缩时期，他们也能够这样做”。改进投入方式，创新投入机制，逐步从政府直接拨款转向项目投资、服务购买等，调整和优化财政支出结构，逐步提高具有激励效应的财政投入比重，把向公众提供服务的质量和数量作为确定经费补贴数额根据。通过创新财政投入方式和管理模式，提高财政资金使用效益：“一要通过完善财税政策、信贷手段建立起多渠道的社会投入机制，二要探索文化项目基金管理模式，实施专家评审和社会公示制度不断提高财政资金使用的透明度；三要逐步建立和完善以市场和人民群众评价为主要指标的财政投入绩效评估机制。”采取这些措施的主要目的，就是要发挥公共财政四两拨千斤的作用，以较少投入，引导和激励多元投资主体进入公共文化服务领域，从而筹措更多的资金，提供更多更好的公共文化产品和服务。

一个从传统文化发展模式中脱胎而出的公共文化服务体系，总是与市场经济的孕育和发展、政府职能的转变、文化体制改革的展开、民间社会力量的兴起等因素相伴随的。实践表明，在市场经济条件下，文化领域那种“甩包袱”的做法，会导致公共文化部门生产的萎缩以及供给的不足，即使由政府部门直接生产和提供公共文化产品和服务，也同样无法解决“效率”问题。因此，伴随计划经济到市场经济而来的从“文化事业”到“公益性文化事业”，再到“公共文化服务体系”，不仅仅是词语表述上的变化，更重要的是要实现我国从过去政府直接操作或采用给编制、给经费、给人员等行政化做法中摆脱出来；不仅仅体现了一个现代政府对自身文化管理功能的定位和职责的确认，意味着现代政府文化管理职能的核心是公共文化服务，而且也意味着市场经济背景下公共文化发展模式的重构。从总趋势上看，随着市场经济的逐步发展和完善，中国公共文化财政职能也必将发生相应的转变。治理主体的多元化，意味着政府不再是垄断公共文化事务的唯一机构，除少数纯公共文化产品和服务以外，政府将会把大量公共文化事务让渡给各类社会主体，让它们承担大量政府“不该做”或“做不好”的事情，这就意味着公共文化投入方式和管理方式的转变和创新。

二、创新公共文化服务投入方式：发达国家的经验

在当今世界，改变政府“大包大揽”的投入方式，已经成为一种潮流和趋势。不少发达国家尝试采取多元化的融资渠道和融资方式，形成中央与地方、政府与市场、直接与间接相结合的混合投资格局，一种更符合公共经济学规律的财政资助方式，从而以较少的公共财政投入，引导和刺激更多的民间投资者进入公共文化服务领域。当然，在这些国家，公共文化服务领域多元化投入格局的形成，并非一蹴而就，而是经历了一个十分漫长的过程。在相当长历史时期内，贵族既是文化艺术的主要消费者也是艺术家、作家等的庇护人。在欧洲，典型反映艺术家、作家与王侯贵族依附关系的“寄食制”，曾在王侯的宫廷、皇家的宫廷、甚至教廷中广为发展。“作为封建组织形式的寄食制，与建立在独立实体基础上的社会结构相适应。没有一个共同的文化阶层（中等阶级的缺乏教养，或者根本不存在中等阶级），缺乏有效的传播手段，财富集中在几个豪门之手，一小撮杰出人物具有极高的文学造诣，等等，所有这一切必然形成几个封闭式的体系。在这种体系里，作家被认为是提供奢侈品的工匠；于是他也根据物物交换的原则，用自己的产品换取他人对自己的供养。”直至工业革命时期，欧洲文化艺术事业仍然主要依赖于皇室与贵族的资助。随着市场经济的孕育和发展、政府职能的转变、社会中间组织的崛起、现代公共财政体系的逐步完善，欧洲各国对于文化艺术事业的资助才开始向以国家或公共资助为主的方式转变。

20世纪70年代以来，西方国家普遍出现了失业与通货膨胀并存的“滞胀”局面。对此，凯恩斯主义束手无策。宽松的财政政策不仅没能消化不断上升的失业率，而且也给政府带来了沉重的财政负担，进一步推升了通货膨胀率，降低了国有企业效率。在否定凯恩斯主义声浪中，反对国家干预的新自由主义开始占据美英等国主流经济学的地位。“在英国和美国，撒切尔主义和里根主义的直接干预确立了新自由主义的地位，使之成为新的主流常识并形塑一切政策范式。”在英国，保守党政府决定对公用事业采取彻底的私有化改革，主要的内容就是放弃凯恩斯主义政府管制政策，采取“缩小政府边界”的政策，放松政府规制，出售公用事业中的国有资产，向民间资本开放公用事业经营权等措施。这一改革成效十分显著，公开的数据显示，英国主要公用事业的企业生产效率由民营化前的1.63%提高到了民营化后的5.73%，提高了约2.5倍。

正是在这一背景下，新自由主义思潮与英语国家的“新公共管理”措施逐步地渗透到了各类公共文化艺术部门：从政府本位、层级节制、缺乏弹性、低效的文化管理，转向社会本位、公众需求导向、因应变化、鼓励革新、具有弹性的公共文化管理，从而降低成本、节省资源、提高公共文化服务的效率。20世纪80年代，英国对艺术文化投入机制和管理制度进行了重大变革。尽管仍然坚持实施对公共文化事业部门的扶持计划，但不是“大包大揽”，政府鼓励艺术和文化组织积极自创收入并争取社会赞助以弥补其经费不足，并将改革侧重点放在引入市场机制、扩大受众规模、增加商业赞助以及成本与收益的比较和计算上。英国国会通过的《关于刺激企业资助艺术的计划》规定：企业为了经营目的而借助艺术活动提高自身知名度、招待客户或员工、产生广告宣传效应等属于“资助”。政府把“资助”视为企业经营的一部分，对企业资助公益性文化事业实行“陪同”资助政策。政府特别鼓励“新投入”，即当企业第一次赞助时，政府将按1：1的比例“陪同”资助；对于第二次赞助，政府则对企业多出上次资助的部分按1：2的比例“陪同”资助。加倍的资金投入，既扩大、提升了文化艺术活动的规模、质量和影响力，也对企业产生了巨大的广告效应。因此，这种“陪同”资助政策，明显地提高了英国企业资助文化的积极性。同时，通过艺术委员会等组织，以签订资助协议、年度审核、持续评审等方式，对享受政府长期资助的文艺团体实行有效监督，以提高政府拨款资助的效率。尤其值得一提的是，英国政府实行“一臂之距”的文化资助模式，即政府不对其辖区内的公共文化组织或个人实施行政干预，而是将拨款交由非政府性质的文化机构分配，公共文化组织或文化个人通过文化中介机构获得政府的资助。这些非政府的文化机构一般由各文化领域的专家组成，他们不仅为政府提供文化政策咨询，而且独立地评估递交资金申请的全国各个文化组织或个人，然后将政府拨款分配给选中的文化组织或个人。而政府对长期接受资助的文化组织或个人是有条件的，即政府的财政支持一般也只能占其预算的30%左右，其余部分需自筹。

重视发挥财政的导向功能、对财政支出进行绩效评估的做法，也出现于西方其他国家。比如，1986年上台的法国新政府，认为政府必须支持公共文化事业，但对任何创造性活动的鼓励、支持，不应大包大揽或进行直接干预与控制，而是应当采取间接的方式，通过引入市场机制，鼓励私人企业投入等途径，推动公共文化事业发展。由于法国政府拨款有限、艺术品价格飙升，博物馆等文化机构寻求企业赞助，早已成为一种普遍做法。目前，企业参与法国公共文化事业领域已成为一种较为普遍的现象，文化机构也越来越依赖这部分社会资金的支持。比如，2012年9月新开放的卢浮宫伊斯兰艺术部，一半资金来源于私人的捐赠。翻修一新的当代艺术中心——东京宫，也计划通过筹募赞助解决一半的运营经费。2011年，法国文化赞助总额将近5亿欧元，主要用于文化遗产保护和修复、艺术品购买、举办展览或资助举办艺术节等。

在美国、瑞士、加拿大等发达国家，中央和各级政府不设专门文化行政管理部门，采取“民间主导”或“市场分散”的模式，政府主要通过政策法规对各类文化组织或机构进行管理，并予以经费支持，以保障其在市场经济大背景下生存和发展。在美国，联邦、州和市政府一般情况下，不直接经营文化事业或文化设施，而是通过积极营造一个促进文化发展的制度和政策环境，并通过政府直接拨款、地方政府自行筹资、发行债券、鼓励慈善机构、企业和个人捐助倡导文化艺术团体与其他非文化领域社会组织之间的合作等多种形式，鼓励和支持公共文化发展。同时，美国政府对社区基层文化项目和中小型文化单位、个体艺术家以及公众广泛参与的文化艺术项目和活动，实行财政倾斜政策。美国联邦政府每年对主要文化机构——国家艺术基金、国家人文基金和博物馆图书馆学会的直接经费资助，就达约2.5亿美元，加上其他文化机构获得的公共经费资助，如斯密森学会、肯尼迪中心、公共广播有限公司等，联邦政府对文化的资助每年约10亿美元。其他联邦机构，例如教育部、司法部、住房和城市发展部与交通部等也支持文化艺术项目，如果包括国防部支持的军乐队、军事基地的艺术设施的开支，国务院驻世界各国大使馆文化事务的开支，联邦政府每年直接的文化开支保守估计要超过20亿美元。除此以外，美国政府通过税收激励给文化艺术行业带来的“税收支出”，要大大高于政府直接拨款。据20世纪90年代末的数据显示，接受调查的企业中，47%的企业都有向文化艺术组织捐赠的经历，大约占其慈善捐赠预算的19%。最受企业垂青的文化机构是：交响乐团（15%）、表演艺术中心（13%）、博物馆（12%）、剧院（11%）。企业捐赠的资金，90%都用于支持地方艺术组织上，其中最大的份额为展览馆22%、交响乐团19%、艺术和教育项目17%。日本政府则将国家担保的邮政储蓄等民间资金用于基础设施建设，这种被称为“第二种预算”的财政融资，是中央政府将政府管理的邮政储蓄、保险费等向特殊法人融资，用于公共服务建设。财政投资和融资主要用于五年以上公共服务建设，这不同于“无偿资金”的政府预算，作为“有偿资金”的政府金融活动需要财政部门的严格审查以及国会的审计和监督。

意大利三大歌剧院改革的关键之点，也是投入方式的创新。1996年，意大利总统签署了剧院改制的法令，即“367号法”。法律规定，全部国有剧院管理机构转型为私有制基金会，剧院的决策单位必须限期表决同意转型并发布转型报告。报告内容必须包含基金会章程、机构名称及要求转型的声明，以及今后3年的财政计划等内容。在管理人员构成方面，这项法律规定，基金会主席由该会所在地的市长兼任，并设经营管理委员会、帐目审核小组及财务主管。在资金方面，基金会的资本构成应该包括国家、大区省市政府以及私人资本。为鼓励私有资本进入剧院演出市场，法律第15条第1款规定，基金会无须任何人的批准即可接受私人捐款和遗产馈赠，私人资本在基金会建立时投入的资金可以享受税收优惠，为基金会持续注入资金3年以上的私人机构可获减税，其所属商业和附属业务的赢利可免除所得税。为避免国有资产的流失，更好地划拨和利用国家对剧院演出市场的资金扶持，法律第6条第2款规定，国家设立的文化扶助基金会要按照私有资本注入的数量划拨等额资金；第24款规定，国家投入资金的分配标准由政府制定，经财政部审批，并召开国家、地区政府会议充分听取各方意见；对于地区各级政府的资金投入，法令只要求他们向国家通报资金投入情况；同时，各级审计部门有权对基金会的资金运作进行核查。这项法律试图将非赢利事业与现代企业管理理念相结合，赋予管理阶层更大的权限和管理空间，在资金使用上，则要求剧院及附属商业部门遵守企业经营规范并重视效率和效益原则。在新法律颁布不久，意大利各地大大小小的剧院演出组织按照法律的要求进行了各具特色的改革，其中被誉为意大利三大歌剧院的斯卡拉歌剧院（Teatro alla Scala）、圣卡罗歌剧院（TEATRO DI SAN CARLO IN NAPOLI）和罗马歌剧院（TEARO DI ROMA）的改革尤其引人注目。罗马歌剧院于1997年进行了投资管理机构的改革，吸纳了罗马其它两家国有剧院即国家剧院和卡拉大浴场遗址剧场（露天），成立了罗马歌剧院基金会。基金会成员涵盖意大利政府、拉齐奥大区政府、罗马省政府、罗马市政府以及意大利电信等知名企业，其中意大利政府、拉齐奥大区政府和罗马市政府为法定会员。基金会下设董事会和监事会并任命剧院主管、音乐总监和艺术总监，其中董事会主席由罗马市长沃尔特．瓦托尼担任。剧院主管、音乐总监和艺术总监负责剧院行政、演出和排练等日常事务，剧院的重大事务和大额资金运作由董事会决定并受监事会监督。投入方式上的这些创新，有效地提升了公共文化投入的效率。

三、创新公共文化投入方式：全国各地的探索

发达国家创新公共文化投入方式的实践和经验，对我国具有重要的借鉴和参考价值。新世纪以来，在财政逐步宽裕的条件下全国各地逐年加大了对公共文化事业的投入力度。更值得关注的是，全国各地特别是经济发达省份在公共文化服务投入和提供方式上的创新、建设理念上的重大转变。其中尤其重要的，是全国不少地方在提供公共文化服务上建立政府、市场、社会合作关系、强化公共文化投入的有效性、激励性和引导性功能方面的尝试。实践表明，改变政府对文化投入“大包大揽”的传统做法，形成政府主导、多方力量参与的投入格局，不断创新投入方式，是市场经济条件下我国公共文化服务发展的一种必然选择和趋势。

1．从“直接拨款”到“以奖代拨”等

长期以来，我国对“文化事业”投入采取了直接“拨款”的方式，即采取按单位在编人员拨给人头费，再由这些人员提供公共文化产品和服务。计划经济时期我国的文化事业单位规模小，财政支出规模有限，因此直接“拨款”方式曾经一定程度上有效。然而，这种方式导致的一个结果，就是“以钱养人”、“以钱养单位”，财政支出按人付费，但具体需要多少人，这些人又干了多少事，是否应该支付这些费用，往往是一笔糊涂账。正如有学者所说，在一些发达国家，包括人员经费在内的行政事业费支出不到总支出的20%，而我国文化事业中的人员经费支出约占总支出的35%以上，在那些财力薄弱的县（市区）人员经费支出甚至占了总支出的60%左右，而真正用于公共文化服务的经费却寥寥无几。这种现象，不仅影响了公共财政资金的使用效果，而且也导致了公共文化服务的低质量与低效率。“长期以来，我国的文化事业采取的是全额或者差额拨款制度，这种事前拨款的财政制度既不能控制投入的方向，也不能控制资金运转的质量。与此同时，一些符合市场经济规律的财政支出方式，如财政投资、财政专项基金、财政补贴等并没有被灵活运用。”尽管政府直接拨款方式具有组织系统简单、指挥统一、可操作性强等优势，但也会导致政府公共文化服务供给与公众文化需求不完全对称的现象，并难以对公共文化服务机构形成有效的激励和约束。实践表明，“以钱养人”、“以钱养单位”的“直接拨款”投入方式，往往会导致人浮于事、办事效率低等弊端。

新世纪以来，全国不少地方和部门率先探索创新公共文化投入和管理方式，实现从“养人”、“养机构”向“养事”转变。“养事”是根据公众需要事业单位提供的服务量来衡量服务费用，即“以事定费”，其结果将促使事业单位“定人”并解决机构臃肿、办事效率低等老大难问题，从而对计划经济体制下形成的文化事业单一由政府直接拨款方式形成有效的突破。为了实现从“以钱养人”、“以钱养单位”向“以钱养事”“以钱养项目”转化，一些地方政府在公共文化投入上采用了“以奖代拨”、“补贴”、“项目申报”等方式。

“以奖代拨”这种变“拨”为“奖”的做法，可以有效激励文化设施建设主体和文化服务主体的积极性，强化财政投入的有效性、激励性和引导性功能，提高投入的效率。“补贴”也是市场经济大背景下政府对公共文化服务的一种新的投入方式，与过去“大包大揽”投入模式截然有别。在古汉语中，“补贴”，亦作“补帖”，犹“贴补”，谓因不足而有所增益。从本义上看，“补贴”是给予特定消费群体一定的资金补助。“补贴”可以降低特定物品的价格，使特定消费者不必过多担心经济上的问题，有能力购买其需要的服务。补贴可分为普通补贴和专项补贴。普通补贴最终对象一般是所有公民，可以通过直接发给个人或是将补贴交给相关部门由其免费或低价提供服务；专项补贴对象是特定人群或特定项目。在当代社会，“补贴”是世界各国政府较普遍运用的一项经济政策，既是政府调控经济运行、协调社会各方利益分配关系的重要经济杠杆，也是发挥公共财政激励功能的重要手段。顾名思义，“补贴”不是传统公共财政的“大包大揽”，仅仅是政府对公共文化建设所筹措资金不足部分加以补偿或补助。如有学者所说，“政府投入建设文化设施并对商业运作给予一定的补贴具有培育文化消费市场的性质，政府补贴导致的低票价也鼓励了部分公众的文化消费。”“十二五”时期，中央补助70亿元用于地市级公共图书馆、文化馆和博物馆建设。对公共文化建设采用“补贴”，目前已经成为全国各级政府比较普遍的做法。显然，这些“补贴”的做法，鲜明地体现了“以钱养事”“以钱养项目”的原则。

值得一提的是，全国不少地方在通过“补贴”“补助”提高公共文化服务投入效率的同时，也重视避免由“补贴”、“补助”而可能出现“致弱”的问题。比如，不少地区对农村实施“补助”，一般采取“政府出一点（奖励），农民自己出一点”的办法。然而，“政府出一点”往往又是以“农民自己出一点”为前提条件的，经济较发达的农村有能力“出一点”，也就比较容易得到奖励和补助。“富裕农村一般都有良好的公共文化设施，得到这些项目及其补贴，对他们来说不过是锦上添花，而对于贫困社区来说，居民和集体可能都出不起这‘一点’，因而也就无法获得项目以及政府那‘一点’。结果就是，富村和穷村在公共文化设施建设上的差距越来越大，形成经济差距与文化差距一并拉大的现象。”为了避免这种结果，宁波市鄞州区就创造了按照财政分类口径予以各镇乡(街道)相应资金补助的投入方式，虽然给各类经济发展水平的各镇乡(街道)都予以资金补助，但对经济条件最差的三类镇乡(街道)资金补助比例最高，中等的二类镇乡(街道)资金补助比例居中，经济发达的一类镇乡(街道)资金补助比例最低。这就不仅使资金补助对各类不同经济条件的镇乡(街道)的创建活动都产生了激励作用，而且也贯彻了公共文化服务的公平性原则，对于经济条件一般的乡镇(街道)的公共文化建设具有“致强”的作用。

除了“以奖代拨”、“补贴”以外，“项目申报”这种投入方式，也越来越多被全国各地所采纳。“项目申报”既有效地提高了公共文化投入效率，也体现了当代文化政策发展的一种趋势：以各种灵活的制度安排，建立民主决策机制，不断提高专家、非政府组织及公民个体在公共文化服务决策中的参与程度，从而不断提高公共文化决策的专业化与民主化水平。

一些地方政府“以奖代拨”、“补贴”、“项目申报”等“创新财政投入方式”的探索和实践，对计划经济体制下形成的政府直接拨款方式形成了有效的突破。达纳.吉亚（Dana Gioia）在比较了美国与中国等不同的公共文化管理方式后指出，在中国，大多数文化机构资金来自于中央或地方政府，“虽然这样的体制使文化组织计划运行得比较顺畅，但同时也将文化界分成了‘外部’和‘内部’，那些‘内部’机构每年往往能够得到大笔资助，而‘外部’机构则只能在文化的边缘挣扎。”尽管政府对文化事业采取直接拨款方式具有指挥统一、组织系统简单、可操作性强等优点，却存在政府供给和公众需求不完全对称的缺点，也难以对文化机构形成有效的激励和约束。直接拨款方式难以有效发挥公共财政“四两拨千斤”的作用，使有限投入产生最大效率，也在客观上强化了下级政府对上级政府公共财政的依赖观念。“以奖代拨”、“补贴”、“项目申报”这些做法打破了上级政府大包大揽的传统格局，使上下级政府的财政投入、政府财政投入与文化单位和民间资金等得到了较佳的结合，从而既有效激励了多方力量参与公共文化发展积极性，也有效提高了政府资金使用效率。

2．公共文化产品：从政府直接生产到采购

周晓丽、毛寿龙把公共文化服务供给模式分为“权威型供给”、“商业型供给”和“志愿型供给”三种类型，并把其中的“商业型供给”区分为以下几种模式：一是公共生产，市场提供。由政府机关或公共部门直接组织文化产品和服务生产，由市场主体按照营利原则提供文化产品和服务。这些产品通常是有较强的外部性和营利性，采取公共生产方式有助于保证文化产品内容的政治性和质量的可靠性，采用市场提供方式则有助于借助市场主体的力量最大限度地占领文化市场。二是非公共生产，政府提供。由私人部门或者公私部门联合进行文化产品和服务生产，政府通过采购等形式获得产品所有权，并无偿向社会提供相应服务。三是非公共生产，混合提供。由私人部门或公私部门联合进行文化产品生产，再由政府部门、市场主体或者二者联合以有偿方式向社会提供。四是非公共生产，市场提供。由私人部门或者公私部门联合组织公共文化产品生产，多元市场或私人生产为主，政府或公共部门提供必要的指导、协调和服务，之后由市场按照商业性文化的原则向社会提供产品或服务。显然，政府采购公益性文化产品，属于“商业型供给”中“非公共生产，政府提供”这种模式。

政府采购公共文化产品和服务，是市场经济大背景下政府投入方式的重要创新。在传统“文化事业”体制下，多数公共文化产品和服务由支出单位内部提供。由于缺乏实践依据和战略性考虑，这种提供方式往往造成重复建设、设施闲置，增加了公共财政性资金的浪费和负担。同时，由于财政性资金使用过于分散，缺乏透明度，也容易产生“寻租”。“政府采购”是克服这些弊端的有效方法。“政府采购”不仅意味着政府以提供公共产品和服务为目的，使用公共资金，以法定方式、方法和程序从国内外市场上购买货物、工程和服务的活动，而且也意味着具体的采购过程、采购政策、采购程序、采购过程及采购管理等。政府采购的通常做法是，政府根据所采购产品的不同特性，通过公开招标、邀请招标、竞争性采购等方式进行。这种做法将公共文化产品和服务的提供与生产分离，政府出资作为公共文化产品和服务的提供者，但是在公共文化产品和服务的生产者（包括公共文化机构和民营文化机构）之间引入了市场竞争机制。因此，政府采购公共文化产品和服务，不仅有助于完善公共支出方式，使政府掌握了选取产品、服务工程的主动权，保证采购质量，提高政府投入的效率，而且通过法制化、规范化、程序化操作手段，有助于实现公共文化产品和服务公平、有效的分配，也使公共支出能够更好地满足人民群众对公共文化产品和服务的需求。

对于中国来说，推行法制化、现代化的政府采购制度是一个崭新的做法。中国的《政府采购法》于2002年6月29日由全国人大常委会审议通过，2003年1月1日正式生效，中国政府采购领域开始有了基本大法。浙江省是全国较早提出对公益性文化产品实施采购政策的省份，几乎与《政府采购法》出台的时间相同。2002年出台的省委省政府《关于深化文化体制改革加快文化产业发展的若干意见》中已经提出，“可选择部分艺术表演团体进行个人持股、社会参股的股份制改革试点。改制后财政继续予以重点扶持，人头经费改为项目经费，对政府指定的演出活动逐步实行招标、采购制。”2011年6月，文化部全国文化系统国有文艺院团体制改革电视电话会议，正式明确在国有文艺院团体制改革过程中要建立政府采购制度，即涉及到政策宣传性演出、重大节庆演出、对外文化交流、送戏下乡和拥军慰问等公益性演艺活动，将主要以政府采购方式，公开面向各类院团招标，同等条件下可优先考虑转制院团。会议同时明确，对具有重要文化遗产价值但经济效益低的戏曲演艺品种，可以采取政府购买、补贴等方式委托相关院团进行复排，开展公益性演出。并放宽资本准入条件，鼓励和支持各种所有制企业以控股、参股、并购、重组等多种方式，参与国有文艺院团转企改制。而与此相比，浙江省提出对公益性文化产品实施采购政策在时间上早了整整9年。目前，政府每年向社会购买一批重点项目，低价或免费向群众提供，已经成为全国各地一种较为普遍的做法。

实践表明，公共文化产品采购制度以竞争性采购为主，通过公开招标或竞争询价、竞争邀请的方式，吸引供应商前来竞标，形成有利于政府的买方市场，不仅使政府能够以更优质的公共文化产品或服务满足人民群众多样化的文化需求，而且能够有效推动公共财政投入从“养人不养事”向“养人为养事”转变，提高投入效率。政府采购公共文化产品，既坚持了“政府主导”又促进了政府职能的转变，政府从以往只管投入，变为全程监控文化产品质量。政府部门采购的文化产品都要签订合同，以确保项目具有较高的思想性、艺术性和观赏性。从政府拨款向政府出资购买转变，意味着政府主管部门今后引导文化的功能，一定程度上将通过企业来实现。政府采购有助于提高公共文化产品和服务的质量，从而更加贴近群众的需求。政府采购也有助于吸引多元投资主体参与公共文化建设，形成有利于政府的买方市场，提高政府资金的使用效率。此外，由于政府采购的公益性文化项目往往具有较高质量，从而能吸引企业和其他社会力量共同来参与投资，从而产生多方共赢的效应。总之，政府采购的做法，引入了市场竞争机制，有助于提高公共文化投入的效率和供给的质量。正因如此，全国不少地区在实施政府采购后，减少了对文化服务“补助”的力度，变“补”为“购”，从而进一步提高了资金的使用效率。

3．公共文化服务：从单一到多元的投入

在我国，虽然公共文化服务体系建设已经得到前所未有的重视，但由于市场准入还有大量限制，在着眼于以改革盘活国有文化单位“存量”的同时，对推动社会力量参与公共文化事业，做大“增量”重视不够。这就使改革具有“存量改革”的特点。另一方面，我国公共文化服务领域的主要资金来源于财政税收，但这种单一投资模式也产生了严重弊端：一是政府单一投入难以满足日益增长的公共文化服务需求；二是政府单一投入效率和效果往往难以监控。张晓明和齐勇锋认为，在市场经济条件下，一般的文化事业单位将是一个充分开放的领域，国有文化机构不必鼓励退出，私人机构也不必限制进入，而是应该实行国家和社会力量共同参与，政府和民间协力发展的新型合作模式。一般文化事业单位还将是一个发展最快的领域，目前的“民办非企业机构”应该正名为“民办事业单位”，无论是国办的还是民办的事业单位今后还将进一步融入“非政府、非营利机构”这样一个文化事业的大类别中，承担起公共文化服务主战场的责任。为了弥补传统单一投资模式的弊端，世纪之交以来，浙江省一些地方尝试国助民办与个人投资相结合、鼓励社会力量赞助等多种融资渠道和融资方式，就体现了对公共文化事业发展的“政府和民间协力发展的新型合作模式”新路子的探索。宁波市宁海十里红妆博物馆、象山张德和竹根雕艺术馆、慈溪金轮艺术馆、紫林文房作坊等一批民间博物馆、艺术馆建设，并免费或低价向公众开放，都采用了“国助民办”与个人投资相结合的方式。

引导和激励社会力量赞助公共文化事业，也是新世纪以来全国不少地方创新公共文化投入方式的重要尝试。显然，企业赞助公益活动不仅仅是慈善行为，也是企业的经营方式之一。马尔克斯通过问卷调查揭示了企业策略性赞助的动机：提高生活质量、提升企业形象、改善地区服务方案、群体和谐、正面的媒体报道、增进员工忠诚度、增进员工健康与福利、招募接受训练过的员工、扩大现有市场、发展新的市场、增加销售量、缩小政府的管治、节税、减少成本。爱尔温等则把企业赞助目标分成企业相关目标和产品、商品相关目标两种类型。前者主要是指增加企业本身及其产品的知名度、提升企业形象、重新塑造商品的认知、对社会贡献一己之力、建立企业商誉及企业与顾客之间的良好关系、激励员工并增进职工彼此间的友谊。而后则是指增加商品在目标市场的知名度、建立商品在目标市场的形象、扩大现有市场、增加销售率、妨碍并打击竞争者。在北美、西欧及日本，政府常常通过在社会上广开财源以寻求社会对公共文化事业的支持和捐助，并取得良好效果。据统计，美国的个人、公司和基金会对公益性文化事业的资助达到政府直接投资的4倍，英国企业的资助占政府投入的40%，德国和法国也高于30%。在这些国家，社会对公益文化事业的参与极其广泛，各种文化艺术基金会非常之多，有些大公司还订有资助规划。

作为全国民营经济大省，浙江在发动社会力量捐助公益性文化事业具有良好的条件。早在2000年出台的《浙江省建设文化大省纲要（2001～2020年）》中已经提出，要“鼓励社会力量捐赠公益性文化事业，建立多渠道的投入方式。积极探索文化系统自我积累、滚动发展的有效机制。”在2001年5月出台的浙江省政府《关于建设文化大省若干文化经济政策的意见》中，则已提出了鼓励社会捐赠公益性文化事业的具体政策意见：社会力量通过国家批准成立的非营利性的公益组织或国家机关对艺术表演团体，公益性的图书馆、博物馆、科技馆、美术馆、革命历史纪念馆，重点文物保护单位，体育场馆，文化行政管理部门所属的非生产经营性的文化馆或群众艺术馆接受的社会公益性活动、项目和文化设施等方面的捐赠，纳入公益性捐赠范围，经税务机关审核后，纳税人缴纳企业所得税时，在年度应纳税所得额10%以内的部分，可在计算应纳税所得额时予以扣除；纳税人缴纳个人所得税时，捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额30%的部分，可从其应纳税所得额中扣除；企事业单位、社会团体和个人通过非营利性的社会团体和国家机关对公益性青少年活动场所（包括新建）的捐赠，在缴纳企业所有税和个人所得税前准予全额扣除；捐赠直接用于公共图书馆、公共博物馆、中等专科学校、高中（包括职业高中）、初中、小学、幼儿园教育的教学仪器、教材、图书、资料和一般学习用品，免征进口关税和进口环节增值税。在这些政策的引导下，浙江省在社会力量赞助公共文化事业方面，取得了突破性的进展。

需要进一步指出的是，创新投入方式的目的，是为了提高投入效率。而提高投入效率，并不必然与实现公共文化服务公平性天衣无缝地结合在一起的。所谓效率就是产出与投入之比值，或效益与成本之比值，比值大，效率就高，即效率与产出或者收益的大小成正比。提高效率，就意味着降低成本投入，提高效益或产出。虽然从总趋势上看，公平与效率是一致的，公平促进效率，不公平导致低效率。然而，新公共服务理论已经揭示，追求效率也可能会导致公平和效率不平衡的结果。效率这种实用主义评价标准以及相应的功绩制原则，使得加强和激励直线管理成为公共管理一个永恒的主题。在“满足顾客需求就是真理”的假设之下，政府与社会、公众的关系变得尤为简单。即便NGO、公民参与在信息和技术进步、政府的信息开放与透明度增强背景下变得有利而可行，效率、公平与正义等同等价值观，在实践中的天平却不时地滑向效率。究其原因是达到上述价值目标的手段选择方面，市场手段和企业管理工具通常较公民参与途径更受重视、更易操作。但以市场手段达到非市场价值目标，容易模糊公共部门和私人部门价值取向界限，政府等公共部门将无法担任民主、公民等价值层面的仲裁者，最终将导致社会整体福利受损。诚然，引导和激励多元投资主体进入公共文化服务领域，有助于筹措更多资金，更多更好地供给公共文化产品和服务。然而，资本具有逐利性。尤其是，我国受制于发展阶段、发展条件等因素的影响，资本要求回报的冲动相对更加强烈。虽然创新投入方式，吸收民间资本参与公共文化服务，有助于解决资金不足，产品和服务短缺问题，也有助于形成多元化的竞争主体，提高效率，改进公共文化服务质量。然而另一方面，值得重视的是，“如果缺乏健全的监管体制，民营经济控制公共事业就极有可能造成对公共利益的危害。具体而言，这种危害至少体现在三个方面：一是争夺政府授予特许权和承包合同阶段的腐败问题；二是合同签订之后公共服务生产过程中的数量短缺、质量低劣、价格不公平问题；三是不履行普遍义务，或者提供歧视性服务。”

因此，在创新投入方式的同时，对多元投入主体进行引导和监管，以实现效率和公平之间的平衡，就显得尤为重要。正如珍妮特.V.丹哈特、罗伯特.B.丹哈特所说，“效率和生产率等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社会和公共利益这一更广泛的框架体系之中。在这个框架中，其他有价值的技术和价值观（比如传统公共行政理论和新公共管理理论的核心思想）都可能粉墨登场。”这就意味着，在创新公共文化投入方式过程中，政府应当强化其公共性地位，以更好地为公众服务为宗旨，为公共文化服务对象提供信息和其他必要的支持，增加公众尤其是弱势群体与公共文化服务供应商之间博弈的筹码，在提高公共文化投入效率的同时保障社会公平。

[注 释]

责任编辑：钱亚仙

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1008-4479（2017）05-0005-11

2017-08-28

陈立旭（1965-），浙江天台人，哲学博士，中共浙江省委党校教育长、教授，浙江省社会科学重点研究基地“科学发展观与浙江发展研究中心”首席专家。