乡镇干部依法行政能力的提高

梁华林

（中共山西省委党校资料信息中心，太原 030006）

乡镇干部依法行政能力的提高

梁华林

（中共山西省委党校资料信息中心，太原 030006）

乡镇干部依法行政是建设社会主义法治国家的需要。当前乡镇干部在依法行政中存在依法行政意识不强、综合素质不高、依法行政的整体社会环境不优等诸多问题。为提高乡镇干部依法行政能力，需加强教育培训考核监督，提高乡镇干部的法治意识和整体素质；深化乡镇行政体制改革，创优乡镇干部依法行政的社会环境。

乡镇干部；乡镇政府；依法行政；依法行政能力

乡镇政府是我国最基层的一级政权单位，是落实法律、政策的最前沿阵地。乡镇干部作为最基层政权组织的工作人员，是直接面对群众、直接接触群众、与群众打交道最频繁最经常的工作人员，他们的一言一行、一举一动都代表着党和政府的形象，他们能否严格执法、依法行政、依法办事，不仅关系着人民群众的合法权益能否得到保障，而且关系着我国法治国家宏伟目标能否实现。

一、乡镇干部依法行政是建设社会主义法治国家的需要

（一）乡镇干部依法行政是乡镇政府依法行政的基石，是依法治国方略实现的核心和关键

一是乡镇干部依法行政在政府行政中处于不可替代的地位。我国行政机关具有依法履行管理国家事务、经济和社会、文化事务的职责，行政机关通过管理国家事务，行使行政权，体现国家政权的性质。行政权涉及方方面面，无处不在、无所不包，其运用程度直接体现了我国法治建设的程度，对国家经济和社会生活的走向与结果都产生着深刻影响。乡镇干部作为最基层政府和最基层权力的执行者、实施者，能否合法有效地行政直接关系到党和国家同人民群众的关系好坏，关系到农村经济社会能否和谐发展，进而关系到整个国家能否和谐稳定。二是乡镇干部依法行政在农村社会生活中起着举足轻重的作用。政治、经济、科技、文化、教育以及其他社会生活的各个领域均属于行政管理范围，行政管理对每个社会组织和所有公民都会产生最直接的影响。而乡镇干部作为最基层的行政执法者，法律赋予人民的权利能否得到保障，在很大程度上取决于他们的执法行为。如果他们能够严格依法行政，人民群众的合法权益就会得到保障，依法治国也就成为顺理成章的事了；如果他们不依法行政，甚至以权谋私、欺压百姓，那么不但人民的利益会受到巨大损失，依法治国更无从谈起。所以，在推进法治国家建设的今天，乡镇干部依法行政显得尤为迫切和需要。三是依法行政的内涵决定了依法治国的关键在于乡镇干部能否做到依法行政。依法治国首先要依法治权，依法治权首先要依法治官，治官治权的重点在于治行政执法者和行政权力。现代行政管理的范围非常宽泛，这也决定了行政管理与社会、公民的关系非常直接密切；管理对象的复杂性增加了行政管理出现滥用现象的可能性。乡镇处于权力机构的最前沿，“上面千条线，下面一根针”，需要处理的问题的复杂性和多样性决定了乡镇干部应该享有一定的自由裁量权。这种自由裁量权有其积极意义，但也有很大局限性。一旦乡镇干部滥用自由裁量权，尤其是在监督相对缺乏的情况下，就会出现以权谋私、损害国家和人民利益的现象，影响党和国家同人民群众的关系，使人民群众对党和国家产生信任危机，进而影响依法治国基本方略的顺利实施。

（二）乡镇干部依法行政是社会主义新农村建设的重要保证

改革开放以来，我国经济社会取得了突飞猛进的发展，但与城市相比，还有相当一部分农村地区发展速度缓慢，农民增收困难。广大乡镇干部是新农村建设政策的执行者，只有通过他们具体地贯彻新农村建设的各项方针、政策，积极引导农民实施建设，才能使新农村建设真正落到实处、起到实效。促进农村经济社会发展是乡镇政府的首要责任，抓好教育、科学、文化、卫生等方面事务是乡镇干部不可推卸的责任，维护好农民的权利和农村社会的稳定是新农村建设的保障，也是乡镇政府、乡镇干部义不容辞的职责。乡镇干部要做好各方面工作、协调好各方面关系，就必须切实增强法治观念，严格依法行政，营造和谐有序的基层环境，为新农村建设提供有力保障。

二、当前乡镇干部在依法行政中存在的问题

（一）一些乡镇干部依法行政的意识不强，综合素质不高

一是政治理论、文化水平不高。乡镇干部年龄总体趋于老化，他们往往比较缺乏理论知识，又普遍不重视知识观念更新，在行政执法中基本上靠经验、靠关系、靠人情、靠老办法。有些乡镇干部还未认识到民主法治建设的重要性，或者认识不到位，习惯用“人治”的方式来行使职权；有些乡镇干部不认真学习党的基本理论，业余时间热衷于各类娱乐活动或吃喝宴请；有些乡镇干部虽然也在学习，但浅尝辄止、不求甚解，对实际工作中出现的新情况新问题研究不够，在应对新形势的挑战时倍感压力；还有些乡镇干部愿意为群众办实事，但对政策的把握不到位，依法行政能力欠缺，面对工作中出现的新情况新问题常常束手无策，心有余而力不足。二是乡镇干部队伍结构不合理。各地乡镇干部中普遍缺少专业型干部，无论是业务水平还是工作能力，都不能适应当前农村经济社会发展的需要。三是政治坚定性不够。一些乡镇干部政治意识不强，思想觉悟不高，为人民服务的意识淡薄，在农村工作几年未得到提拔或认为提拔无望时，便放松了对自身的要求，工作不思进取、不求进步，依法行政更无从谈起。四是“四风”方面存在的问题对乡镇干部依法行政形成了一定程度的干扰。“四风”问题在农村基层工作中仍然存在，虽然“四风”问题只是发生在少数乡镇干部身上，但如果熟视无睹、不管不顾、任其泛滥，小则会毁掉一个干部，大则会败坏党风政风。无论是形式主义、官僚主义、享乐主义还是奢靡之风，只要在农村发生，就会造成干群关系紧张、干部形象损毁，是乡镇干部依法行政的大敌，必须坚决制止、坚决铲除。

（二）乡镇干部依法行政的整体社会环境不优

一是经过将近40年的改革开放，我国进入了矛盾凸显期，且矛盾在农村经济社会发展中表现得最为明显。党群干群关系紧张，面对由农村经济发展中出现的“村企”“村矿”带来的新矛盾，乡镇干部在行政执法过程中，不仅可依据的法律规范少，而且来自各方面的压力过大。虽然近年来开展的农村综合配套改革在一定程度上缓解了乡镇政府的压力，但是并没有从根本上改变“压力型体制”的格局。二是广大人民群众的法律意识不强。虽然我们国家多年来一直在普法，但广大人民群众的法律意识仍然淡薄。有些农民在权利遭受侵害时，做不到及时反映诉求，不能正确地运用法律手段来维权，要么处于浑然不知的状态，如同“法盲”；要么害怕权势，忍气吞声；要么将法律置之不顾，任意行事，甚至“以牙还牙”。还有些群众无视法律权威，认为自己所有的权益包括非正当权益都应该得到乡镇政府的保障，一旦得不到自己想要的结果，便采取缠闹、越级上访、聚众围堵政府机关和工作人员等方式来解决问题。三是有些乡镇领导干部工作理念不正确。有些乡镇领导干部片面追求经济指标，为了当地经济发展，过分追求经济效益，忽视甚至不顾法律和法律程序，其结果不仅降低了乡镇干部在群众中的威信，还降低了乡镇政府的公信力，反过来又会阻碍农村经济发展。

（三）法律制度不完善，法制机构不健全

一是乡镇干部在行使职权过程中可依据的操作性强的法律法规较少。以涉“农”法律法规为例，其中除了少量是由全国人大及其常委会、国务院制定的法律、行政法规外，大多数是国务院部门规章和地方性法规，尤其以部门规章为多。针对农村法律基础薄弱的现状，农民需要运用法律来维护自己的合法权益，乡镇干部需要运用法律来行使职权，但是农村社会发展缺乏操作性强的法律，使得乡镇干部在行使职权时常常感到无所适从。二是因基层法院审判任务繁重，好几个乡镇才有一个派出法庭，对农村调解组织的指导存在诸多制约，而且调解缺乏统一标准，许多问题无法得到及时的解决，弱者得不到平等的保护，制约了农村经济发展和依法治国的进程。三是乡镇行政体制存在一定缺陷。乡镇政府机构、部门设置很全面，有些机构在行政上明确属于县级部门和乡镇政府双重领导，但其多为县级部门的派出机构，以垂直管理为主，即由县级部门直接领导，这些部门的人、财、物权和业务管理权都在上级部门，乡镇政府无权过问，对这些机构某些工作人员的不合理行政执法行为也无法管束和制止。

（四）现行问责机制不完善

近年来，随着行政体制改革的深化，我国行政问责制度在理论、实践方面都取得了明显成效。但由于行政体制改革尚处于深化阶段，问责制度还不够完善，尤其是针对乡镇干部的问责尚存在诸多缺陷，主要表现在以下几个方面：一是问责主体过多，权责界定不明，导致问责难以落实。对于农村经济社会发展中存在的种种矛盾和出现的种种情况，插手的部门和上级单位过多。例如，采矿安全既属于安监局监管，国土局、林业局、水利局、环保局、公安局和乡镇也均有监管职责，一旦发生安全事故，由于监管单位过多，反而使责任难以落实，最终只能按照“属地管理”的原则，将责任落到无权有责的乡镇干部身上。二是问责缺乏明确的法律依据。我国社会主义法律体系虽已形成，但是还处于不断完善的过程中，同样，问责制度尤其是乡镇基层的问责制度，还没有真正走上科学化轨道，仍存在一些人为影响因素，一旦发生需要问责的事情，就会有行政领导把关，来确定问责对象和问责力度。这种状况对乡镇干部依法行政造成了巨大压力，在很大程度上抑制了其依法行政的积极性。

（五）监督制度不健全

有些乡镇干部在行政执法过程中还存在有法不依、执法不严、违法不究等现象，现有监督体系不完善是产生这种现象的一个重要原因：一是法律设立方面，缺乏对社会监督和新闻舆论监督的法律规定，使社会监督得不到有效落实。二是机制设立方面，有些监督本身缺乏必要的自主性，其作用发挥受到了很大的影响。比如，行政机关有上下级隶属关系，来自机关内部的监督在实际工作中无法真正发挥监督职能，形同虚设。三是监督机构和监督人员自身业务水平和业务素质有待提高。手握监督职权的纪检监察干部的素质如何，直接关系到各项政策法规能否正确落实，各种违规违纪问题能否得到依法查处。只有纪检监察干部具有较高的素质和能力，凡事能做到以身作则，才能挺直腰杆去发现、纠正、处理问题，对乡镇干部起到监督作用。

三、提高乡镇干部依法行政能力的有效对策

（一）加强教育培训考核监督，提高乡镇干部的法治意识和整体素质

建设社会主义法治国家是伟大的系统工程，依法行政是法治国家行使权力必须遵循的基本原则，自然也是一项伟大的事业。伟大的事业需要无形的精神力量作支撑，对于乡镇干部而言，当前最为紧要的是增强其现代法律意识和法治观念，而提高法律意识的关键在于使其树立对法律的信仰。乡镇干部一旦树立了对法律的信仰，就会自觉地将法律规则作为自己行为的基本准则，严格依照法律支配自己的行动。要使乡镇干部树立对法律的信仰，当务之急是做好以下几方面工作：一是对乡镇干部加强现代法律知识和法治观念的培训，并且要形成制度。对此，要按照国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》的要求进行培训，实行乡镇干部学法制度，定期或不定期地对乡镇干部进行依法行政的知识培训，积极探索乡镇干部任职前的法律知识考试制度，以期通过这些措施增强乡镇干部的法律意识，提高乡镇干部的法律素质。二是建立和完善乡镇干部依法行政情况考核制度。要把依法行政情况作为考核乡镇干部的重要内容，完善考核制度，制定具体的措施和办法。三是强化乡镇干部依法行政的监督机制，建立健全违法行政责任追究制度，依法追究实施违法行政的乡镇干部的责任。

（二）深化乡镇行政体制改革，创优乡镇干部依法行政的社会环境

一是进一步转变乡镇政府职能，创新乡镇干部行政管理方式。乡镇政府的管理职能主要是调节、监管职能，应按照政府调控、市场主导、企业创造经济增长的模式重塑乡镇政府与市场、企业的关系。在乡镇建立健全经常、规范、便捷、高效、阳光的民意沟通渠道，保障群众对行政管理的参与权。二是继续深化乡镇干部行政执法体制改革，完善执法程序，严格规范乡镇干部的行政执法行为。应合理界定不同部门之间的执法权限，做到一项事务或者相近事务由一个部门管理。减少行政执法层次，适当下移行政执法重心，使乡镇干部依法行政真正落到实处。三是健全执法部门间的协调配合机制，实现信息互通、资源共享。例如，目前的乡镇派出所，按照垂直设立制度，几乎完全脱离于乡镇体制之外，一旦发生责任事故，如果派出所不积极配合，乡镇干部会受到不必要的行政问责。

责任编辑 方 舟

D262.3

A

1009-1203（2017）06-0058-03

2017-10-03

梁华林（1976-），女，山西浮山人，中共山西省委党校资料信息中心副主任，副研究员。