依法管理宗教事务的现实困境与路径选择

范桂红，薛秀梅

（1.中共郑州市委党校 政治学法学教研部，河南 郑州 450042；2.郑州市金水区教体局 金桥学校，河南 郑州 450053）

依法管理宗教事务的现实困境与路径选择

范桂红1，薛秀梅2

（1.中共郑州市委党校 政治学法学教研部，河南 郑州 450042；2.郑州市金水区教体局 金桥学校，河南 郑州 450053）

宗教问题始终是我们党治国理政必须处理好的重大问题。在全面推进依法治国的背景下，依法管理宗教事务是解决宗教问题的必由之路：科学立法，健全依法管理宗教事务的法律体系；严格执法，创新依法管理宗教事务的方式；全民守法，树立依法管理宗教事务的法治精神。

依法管理宗教事务；现实困境；原因分析；路径选择

习近平总书记在2016年全国宗教工作会议上指出，“宗教问题始终是我们党治国理政必须处理好的重大问题，宗教工作在党和国家工作全局中具有特殊重要性，关系中国特色社会主义事业发展，关系党同人民群众的血肉联系，关系社会和谐、民族团结，关系国家安全和祖国统一”。随着改革开放的进一步深化，我国的宗教信仰自由政策得到了进一步的贯彻。由于社会结构深刻的变化和社会宽容度的不断增强，宗教在客观上具备了新的发展空间并得到一定程度的发展，同时也出现了一系列新情况、新问题，诸如信教人数持续快速增长，信教人员结构发生明显变化，国内外宗教之间交往更加频繁、相互影响加大等。因此，原有的宗教格局面临着挑战，宗教矛盾愈加突出，依法管理宗教事务也更趋复杂与艰巨。

一、宗教事务管理面临的现实困境

长期以来，我国对宗教事务采取的是行政式管理方式，这种管理方式越来越不适应我国宗教发展的现状，也不适应现代社会治理管理的需要。当前，宗教事务管理面临的现实困境主要有三个方面。

1.宗教立法尚不完善。第一，宗教立法体系不够完善，需要进一步健全。在我国的法律体系中，宗教立法的内容多数散见于现行的五个立法体系中。目前，我国宗教事务法律制度已初步形成了以《宗教事务条例》为基础，以众多法规、规章制度为补充的法律制度框架。但是，完备规范的宗教法律体系尚不健全，主要表现在三个方面：一是宗教立法的法律效力位阶不高。被誉为宗教立法里程碑的《宗教事务条例》只是国务院颁布的行政法规，法律效力不高。11部宗教立法和部门规章、60余部地方性法规和政府规章，立法层次都很低。二是缺乏单独的宗教基本法。宗教基本法是全面系统地规范宗教问题的法律，衔接并规范着宗教事务的管理工作，但这部关键的基本法却处于缺失状态。三是法律法规的统一性欠佳。立法理念的不统一和立法技术的欠缺，导致部分法律规定之间出现不配套、不协调的情形，不利于完备科学的宗教法律制度体系的形成。第二，宗教法律制度存在空白和盲区。我国宗教法律制度存在空白和盲区的具体表现有三个方面：一是宗教活动场所的民事法人资格未确定。目前，我国法律没有明确宗教组织进行民事行为的活动场所的法律地位，这种责权定位不清的现状，不利于宗教界依法维护自身的合法权益，也不利于政府依法规范宗教的活动场所。二是对“网上宗教”缺少明确的法律规范约束。随着互联网时代的来临，宗教的传播形式也发生了变化，宗教的虚拟化传播逐渐成为一种重要的传播形式。但是，我国的法律还只是侧重于传统的宗教活动场所管理，对“网上宗教”的传播管理非常被动，有时甚至是束手无策。三是宗教组织内部建设缺少法律规范。现行的宗教事务管理主要是针对宗教事务的社会属性、宗教组织的社会规范建设，但近期频发的寺观利益之争说明宗教组织内部缺少法律规范［1］。

2.行政主体法治思维尚不够强。我国现行的宗教事务管理体制带有浓重的行政管理色彩，主要表现在两个方面：第一，一些管理主体依法行政理念缺失，认识有待提高。依法管理宗教事务的关键是要树立依法行政理念，依照法律规定的权限与程序行使职权。目前，我国宗教管理行政人员的法律素养需进一步提高，法治观念需进一步加强。另外，由于管理主体一直过分强调宗教的意识形态属性，却忽视其是一种历史现象，以致一些宗教管理工作者只是重点关注宗教的消极作用，从而形成了控制宗教活动的习惯性思维，这与国家提倡发挥宗教界人士和信教群众积极性的号召相悖，甚至可能导致侵害宗教界合法权益的事情发生。第二，管理主体履行职能缺位、越位现象并存，行为有待规范。我国的宗教事务管理具有整体性和社会性，除了宗教管理部门之外，宗教管理主体还包括民政、公安、城建、文化等多个相关部门。比如，宗教团体的登记是依据《社会团体登记管理条例》由民政部门负责，同时，宗教事务管理部门负责日常业务管理工作、公安负责司法、城建负责宗教活动场所建设、文化部门负责寺院的文物保护。这些看似分工明确的规定却存在着部门间部分职能交叉、权力边界不清等问题，导致管理者在依法行政的实践中缺位、越位现象并存，出现了涉及宗教的一些社会公共事务，宗教事务管理部门管不了，而其他部门又不管的现象。此外，有的宗教管理制度并未得到切实落实。比如，宗教管理领导干部与宗教人士谈话制度，实践中常有以工作忙为借口而使其流于形式［2］。

3.全民守法任重道远。党的十八大报告首次明确提出“全民守法”的概念，全民守法就是人人守法，从政府官员到普通老百姓，让法治精神渗透到我们社会生活的每一个角落。提升全民守法意识和水准是立法的精神源泉，也是法律实施的社会保障。已制定的法律获得普遍遵守是依法管理宗教事务的一个必然要求，然而，由于宗教职业人员处于自发、松散和游离的状态，我国已制定的宗教法律并没有得到良好的遵守。第一，宗教场所管理失序。目前，我国存在着大量的小型地方教会和家庭教会，而根据法人登记的相关规定，它们都不可能被承认，因而大量非法教会的存在就成为宗教领域的一个特殊现象。非法教会私建、滥建宗教活动场所，规模大小不一、情况各有不同。筹建宗教活动场所所需的资金来源各异，有的是自己捐款，有的是吸收善款，有的则是接受境外组织的暗中资助。这些非法教会管理形式多样且不规范，既有信徒个人或者家庭管理的模式，也有几个信徒合伙管理的模式，还有境外组织遥控管理的。宗教场所管理的失序，无疑给宗教管理工作带来一定的难度。第二，宗教活动管理失范。一是“网上宗教”传播活动的数量显著增多，虚拟空间已成为宗教极端活动的一个重要平台，宗教的虚拟化传播对国家安全造成了一定威胁。但是，我国现有的宗教法律法规却并未涉及“网上宗教”的内容，“网上宗教”的管理也没有纳入宗教管理部门的职责范围。二是民间信仰活动良莠并存，缺乏有效引导。民间信仰活动内容庞杂，活动形式分散多样、随意性大，群众参与面广，没有相对统一的教材、教规和规范的社会组织。而且，民间信仰组织大多是未经登记建制的社会团体，在很大程度上并不具备社会团体法人的登记条件，没有固定的活动场所、管理组织和相应人员的构成，多充斥在民间的各个角落，具有持续性和弥漫性等特点。而且，民间信仰中的一些愚昧落后思想观念在信徒中很有市场，这直接影响着民间信仰的生存和发展［3］。

二、宗教事务管理存在问题的原因分析

我国的宗教事务管理存在的问题原因表现在以下四个方面。

1.我国宗教自身的复杂性。我国宗教所具有的群众性、民族性、国际性和长期性决定了宗教的复杂性，这种复杂性给宗教事务管理带来了很大难度。目前，我国呈现出“教外有教，教内有派”的发展趋势，既存在教规教义完整、组织严密的五大宗教，又存在种类繁杂、内容丰富、形态多样且具有分散性的民间信仰；既存在历史悠久、与国际频繁交往的世界性宗教，又存在新形势下产生发展起来的、大量的未取得合法登记的新兴宗教组织；既有坚守传统固定活动场所的宗教派系，又有借助网络传播方兴未艾的宗教派系。宗教的发展更加多元化，呈现出多样性和复杂性，而我国现行的宗教管理显然已不能适应宗教的发展现状。

2.现实管理方式的滞后性。目前，在我国宗教事务管理体制下,宗教局作为管理者,主要采取检查、监管和刚性制度约束等手段进行管理。对宗教组织日常管理主要包括宗教活动场所活动、宗教财产管理和教职人员任免三个方面。这种管理体制往往会形成政府所占空间过大,而宗教自治空间被压缩的问题。同时，随着网络宗教传播的迅速发展，一些宗教组织改变传统的固定活动场所活动模式，在网上设立虚拟的传教和崇拜设施，已经不需要再借助现实中的寺观教堂。所以，宗教管理落后于现实需要，造成了管理宗教事务的缺位，增加了现实管理方式的滞后性［4］。

3.法律规定内容的不适应性。目前我国宗教法律法规的内容落后于宗教发展的现状，主要表现有三个方面：第一，关于“网上宗教”的法律规定缺位。《宗教活动场所管理条例》对宗教活动的管理仅限于传统的固定教堂和寺庙等，法律规定的缺失与互联网监管漏洞的交叠，客观上增加了宗教极端思想传播的便利条件。第二，民间信仰的迅速兴盛缺乏法律引导。面对活动内容庞杂、活动形式多样、没有统一教义和规范的民间信仰，法律现有的规定内容无以约束。如何发挥民间信仰的积极作用，成为法律亟待解决的一个难题［5］。第三，“法外宗教”和“地下教会”问题。“法外宗教”是指处于一种隐蔽或半隐蔽状态、未取得合法登记的新兴宗教组织，对于这些半隐蔽状态的宗教组织既难以考察研究，也难以有效管理。

4.宗教管理人员素养欠缺。我国有一亿多信教群众，可谓人数众多，具有一定的群众性特征。一方面，绝大多数信教群众信仰宗教的目的比较实用，也比较功利，这缘于一些信教人员文化知识水平不高，对宗教教规教义的认识和理解是人云亦云，这造成宗教事务依法管理存在一定的困难，也直接影响到我国宗教法律法规的贯彻执行。另一方面，一些宗教管理人员的政治素养不高、业务能力不强、缺乏法治思维和依法办事的能力。宗教工作是一项特殊的群众工作，所以，对宗教管理人员的素质要求高于一般的政府工作人员，不仅要求具有较高的政治素质和法律素养，还要求具有较高的道德修养和人文涵养。然而，现实社会中对宗教工作的不重视，也引发了宗教工作部门的问题突出。有些宗教管理人员专业素养欠缺、宗教知识缺乏，把正常的宗教情感的表达和具有危险倾向的言论混为一谈；有的宗教工作部门人才紧缺，干部队伍一直处于不稳定状态，变动过于频繁。由于基层宗教管理人员编制少，使得本来就不多的宗教学专业毕业生不得不转行，以致从事宗教事务管理的人员寥寥无几。

三、依法管理宗教事务的路径选择

2016年，习近平总书记在全国宗教工作会议上指出：依法管理宗教事务，积极引导宗教与社会主义社会相适应。做好党的宗教工作，关键是要在“导”上想得深、看得透、把得准，做到“导”之有方、“导”之有力、“导”之有效。“导”就是通过法律规范引导信教群众的行为，告诉宗教组织可以做什么，告诉宗教管理部门有权做什么，牢牢掌握宗教工作的主动权。“依法管理宗教事务是贯彻依法治国方略的重要体现，是规范宗教事务管理、推动宗教工作走上法制化轨道的客观要求，是做好新形势下宗教工作的重要途径，也是促进宗教活动规范有序的必要举措”［6］。做好宗教事务管理工作应从以下三个方面着手。

1.科学立法，健全依法管理宗教事务的法律体系。健全宗教事务管理法律体系，依法管理宗教事务，必须立法先行。美国法学家伯尔曼认为，“没有法律的宗教,则会丧失其社会有效性”。科学立法，加强和完善宗教法律制度建设，逐步走出宗教立法滞后的困境，需要立法机关明确宗教工作面临的任务和挑战，把握我国宗教的特征和现阶段宗教工作的规律，在此前提下，加快立法步伐，出台一批质量高、实用性强、能解决问题的宗教法律法规。第一，将符合国情的宗教政策上升为法律。我国在宗教方面的立法探索和实践，从中华人民共和国成立之初就开始了，并取得了一定成效。长期以来，党的宗教政策在保障公民宗教信仰自由权利、满足信教公民正常宗教需求、开展宗教对外交流、防范和打击宗教极端行为等方面发挥了积极的作用。应将这些已经被实践证明适合我国国情的党的宗教政策，通过法定程序上升为宗教法律，从而使党的宗教政策规范化，既便于有法可依，也便于遵守和执行；既达到规范政府宗教部门行政行为的目的，又实现依据法律规范宗教行为、保护合法宗教活动的目标。第二，尽快制定《宗教法》。为弥补宪法与行政法规之间的法律空白，应采取单行法律的形式，加快制定单行宗教基本法的步伐，把宗教基本法的制定纳入议事日程。宗教基本法是全面系统规范宗教问题的法律，在全面推进法治建设的今天尤为重要和必要。制定《宗教法》是大势所趋、符合依法治国的大方向，是中国法治建设不可缺少的一部分。制定《宗教法》，一要民主立法。听取宗教界、学术界、法律界、政府管理部门等各方面的意见。二要科学立法。完善立法程序，要有高超的立法技术和艺术并经过严谨细致的立法论证。三要开门立法。要有各方人士的广泛参与，不能关起门来搞部门立法。正如学者刘澎所讲：宗教法不仅关系到信仰宗教的人，而且关系到不信仰宗教的人，关系到所有的人，关系到大家的切身利益，是一个具有重大现实意义的社会公共政策问题，大家的事需要大家一起来参与［7］。第三，完善现有宗教法律法规。针对我国现有宗教法律效力位阶低、不完善的现状，加快法律内容的补充和调整，协调法律间的冲突，弥补法律法规的漏洞，增加有关宗教事务的条款。另外，依法加强对新兴宗教、虚拟宗教活动和新型宗教传播方式的管理力度。

2.严格执法，创新依法管理宗教事务的方式。在全面推进依法治国的背景下，深入推进依法行政，加快建设法治政府，改变习惯的带有计划色彩和行政管理痕迹的宗教事务管理方式，强化宗教事务执法主体建设，创新依法管理宗教事务的治理方式。第一，提高宗教管理人员的法律素养，树立依法行政的理念。依法行政是依法治国的重要组成部分，依法管理宗教事务是依法行政的具体体现。按照国家治理体系现代化要求，一是实行对管理人员定期法治教育培训制度，加强基层宗教工作系统工作人员的培训。根据宗教执法人员的具体情况，有计划、有步骤地实行有针对性的培训，并在各种业务培训中安排一定数量的法律课程，以提高宗教工作者的法律素养，培育法治观念，树立依法行政理念。二是实行执法上岗资格认证制度。执法人员应当在上岗前参加国家宗教局或者国家宗教局授权、区局统一组织的“执法人员法律知识统一考试”。考试成绩合格的，颁发国家宗教局统一印制的合格证书，进而获得执法资格。第二，明确行政主体履行宗教管理的职权，推进宗教事务协同治理。我国的宗教管理主体涉及多个行政部门，为避免部门间的职能交叉、权力边界不清问题，一要明确宗教工作管理部门的职权，明确宗教工作部门的职能定位，依法行政、科学行政，规范各方的行政行为，改变执法实践中的缺位甚至相互推诿“无人管理”的现象。二要防范行政权力过度介入宗教事务。《宗教事务条例》限定了依法管理宗教事务的对象是涉及国家和社会公共利益的宗教事务，因而必须规范政府的行政行为，提高宗教管理部门的执法水平。三要建构宗教事务联合执法的格局。要充分发挥各行政主体同心协力、协同管理的作用，做到不越位、不缺位、不错位，逐步建立宗教事务依法管理体系，依法保护正常的宗教活动，最大限度地保护宗教组织和信教群众的合法权益［8］。

3.全民守法，树立依法管理宗教事务的法治精神。全民守法是全面依法治国的根本目标之一，树立依法管理宗教事务的法治精神是全民守法的应有之意，具体而言就是对宗教管理人员和宗教职业人员加强法治教育培训，提高法治思维和依法办事能力。第一，在宗教管理人员方面，从宗教领域的长治久安出发，加大人力、物力、财力的投入，有计划、有步骤、有针对性地培育宗教管理人员，特别是加大宗教管理的普法力度。努力建设一支具有强烈法治观念、法治思维、宗教学和互联网专业知识、依法办事能力强的管理队伍，避免在处理问题时出现“盲人摸象”、以管窥豹或顾此失彼等现象。第二，在宗教从业人员方面，由于宗教职业人员是宗教生活实践的参与者和组织者，他们负责宗教组织的活动、宗教文化的延续，引领着宗教文化的方向，责任重大。因此，政府应加强对宗教职业人员的教育培训，特别要加强宗教管理人员的普法教育，使宗教职业人员在法律和政策范围内组织和从事宗教活动；使其能能够及时发现、及时反映境外组织利用宗教对我国进行渗透等非法活动。第三，加大对信教群众的普法力度。以法治精神培育信教群众的法律意识，要让他们不仅要敬畏神灵，还要敬畏法律、相信法律、遵守法律，能自觉抵制异端邪说，成为尊法、学法、守法的实践者。总之，我国的宗教管理工作正在由传统的依政策管理向依法管理转变。在国家法律的许可范围内，准许宗教组织存在形式的多元化，允许宗教组织活动方式的多样化，发挥宗教组织的自主性，保证宗教组织的活力，让全社会成员参与宗教的管理，促进宗教与社会主义相适应，这是依法管理宗教事务的价值所在，也是依法管理宗教事务的目标所在。

［1］［4］冯永昌.全面依法治国视阈下宗教事务管理法治化研究［J］.中央社会主义学院学报，2016，（2）.

［2］耿凯丽，张晓萍.新时期依法管理宗教事务问题研究［J］.法制与社会，2016，（7）.

［3］［5］陆群.宗教事务管理法治化问题研究［J］.西北民族大学学报，2015，（1）.

［6］叶小文.必须坚决抵御境外利用宗教进行的渗透［J］.佛学研究，2008，（6）.

［7］［8］李海滢，修晓鹏.依法治国视域下的宗教事务管理［J］.中国宗教，2014，（9）.

［责任编辑 游玉华］

D635

A

1671-6701（2017）04-0045-05

2017-06-16

2016年度河南省社会主义学院重点研究课题（编号：HN201608）阶段性成果

范桂红（1963— ），女，山东诸城人，硕士，中共郑州市委党校政治学法学教研部教授；薛秀梅（1978— ），女，河南桐柏人，本科，郑州市金水区教体局金桥学校教师。