共生理论视域下中原城市群应急联动机制建设探析

弓顺芳

（中共郑州市委党校 公共管理教研部，河南 郑州 450042）

·政治与公共管理·

共生理论视域下中原城市群应急联动机制建设探析

弓顺芳

（中共郑州市委党校 公共管理教研部，河南 郑州 450042）

随着全球化和信息化的纵深发展以及生态环境的变化，各区域之间的联系和依赖程度日益加深，社会风险呈现叠加性、衍生性和互动性的特点，跨区域突发事件逐年增多。运用共生理论重点分析各权威主体在突发事件中的功能耦合，中原城市群应急联动机制建设应准确界定利益相关主体职责，树立政府应急服务意识，构建相互依存、相互成长的智能共生系统，以实现区域公共服务供给的最大化与应急资源分配的最优化，提高公民满意度。

共生理论；中原城市群；应急联动机制；建设

随着我国城市化进程的加快，城市群作为中国城市化发展的主要形态，在保障区域公共安全和推进区域经济社会的发展方面至关重要。如何高效率、高质量、低成本地构建区域城市群应急联动机制，增强政府危机治理水平，是打破传统地方政府单向度、半封闭式管理以及区域应急管理碎片式、脆弱性应对格局的关键，也是推动我国城市化发展和区域协调发展的重要课题。

一、基于共生理论构建区域城市群应急联动机制的可行性

共生是生物学概念，由德国生物学家德贝里在1879年首次提出。共生是指两种不同生物按某种物质联系而形成的紧密互利关系，其要素包括共生单元、共生模式和共生环境。自20世纪50至60年代，随着共生内涵的不断拓展，学者们开始将共生理念应用到经济学、社会学、管理学等学科领域以研究现实问题，把共生理论与协调联动概念联系起来进行研究。例如，1998年，我国管理工程博士袁纯清运用共生理论研究社会经济。他认为，共生不仅是一种生物识别机制，也是一种社会科学方法［1］。李永亮于2015年结合我国雾霾治理现状，以“行动者—系统—动力学”理论为基础，提出府际协同治理雾霾的关键是建立多主体联动治理机制、法律约束与激励机制以及长效监管机制［2］。于丽英、蒋宗彩于2014年从协同熵分析城市群公共危机多主体系统的演化机理，提出从完善法律法规体系、建立信息沟通共享机制和优化资源配置这三方面，探索城市群公共危机协同治理的路径［3］。黄建洪于2012年从府际协调的角度重点就上下级政府关系进行探讨，认为应从恢复型应急转向发展型协调管理［4］。总体上看，我国学者对协调联动概念的研究主要有两个视角：一是以危机生命周期理论或危机管理过程为视角；二是依托公共治理理论，以政府应急管理组织结构和应急能力建设为视角。此外，还有学者从绩效或目标导向对突发事件联动进行界定。

综合来看，跨域突发事件联动是指为了预防或消除公共危机造成的严重社会危害，对超出本行政区划范围或当地政府应急处置能力所不能及的重大突发事件，由政府、军队、社会组织等权威主体通过采取联合行动、联合结构和共享资源的方式集体达成某种决策，形成相互协作、共赢共生的多元治理机制。根据共生理论，区域城市群应急网络可以视为由一个或两个特大城市为核心，辐射带动其他基本共生单元构成区域公共危机的常态化的协作网络、制度平台和共生系统。从共生理论构建区域城市群应急联动机制方面来看，具有可行性。

1.我国城市群呈现“生态金字塔”与“网络化”纵横交织的结构。一个城市群落通常由不同规模的城市个体组成。从垂直结构来看，城市规模从大到小呈现“生态金字塔”的分布规律；从水平结构来看，城市群落则由于地理环境、人口规模和经济总量形成“缀块、廊道和网络化”发展的规律。我们以中原城市群为例，中原城市群包括1座特大城市（城区常住人口500～1000万人），12座大城市（城区常住人口100～500万人），17座中等城市（城区常住人口50～100万人），呈现出城市生态金字塔的结构。共生理论将区域内的各权威主体视为共生单元，在整体行为规则约束和利益格局驱动的双重作用下，构建区域内相互嵌套、彼此制约的区域公共危机的整体网络与制度平台，这既是科学防治跨域重大突发事件的发生、保障区域公共安全的内在要求，也是实现区域协调发展、优化整合城市资源的必然选择。

2.城市区域行政系统与共生系统具有类相关性。城市群是强制性区域行政系统，其本质是一个动态开放的共生系统。具体表现在：第一，系统的开放性。区域应急系统具有突发性、不确定性、公共性、扩散性等特点，打破了传统以单位行政区划的刚性约束和行政指令为要义的行政性特点，而把大量跨行政区划的“外溢性”公共事务和“区域性”问题纳入应对范畴。因此，一旦区域内出现重大突发事件，不可避免地就会产生连带反应，折射出一个动态开放的共生系统。第二，共生要素的多元性和个体性。区域应急机制的组成单位可视为共生系统的共生单元，包括中央和地方政府、各社会团体之间以及企业、公民等多元参与者，并且各共生单元之间相互尊重、相互理解、相互支持同时互不干涉。第三，运行方式的协同性。区域应急行政系统中共生单元个体独立性及其在共生过程中运行的平等性，必然要求其突破传统区划中权力运行自上而下、单向度的“指令—服从”方式，形成“地方政府（共生单元）→区域行政共同体（共生系统）→地方政府（共生单元）”协商谈判的合作机制［5］。因此，区域应急行政与共生系统在系统开放性、要素多元性以及运行协同方面高度相关。

3.和谐与共生是区域共同发展的现实诉求。稳定是实现区域改革与发展的基础。第一，共生是促进区域经济一体化发展的现实需要。在区域经济发展的过程中，城市发展面临的共生环境特别复杂，各种风险因子和致灾因子不断累积。各区域城市互进共生，是利益、责任和命运的共同体。只有通过增进制度机制的融合，打造“互进共生、互惠共享”的协同机制，不断优化整合资源，提高区域整体实力，才能最终实现共同发展。第二，共生是治理区域城市群突发公共事件的价值取向。根据共生理论，实现社会全面发展进步，获得人的全面自由发展，预防及消解社会矛盾与冲突，在于整个社会形成一体化共生和人与人之间形成互惠共生的行为模式。第三，共生是克服区域城市群应急管理碎片化的共同诉求。在应对重大突发公共事件过程中，区域城市群政府之间往往缺乏联动，缺乏相互协同、整合有力的资源配备方式，一些碎片化、零星式的应急处置举措不仅效能低下，而且容易贻误机会，甚至造成次生灾害。共生理论认为进化是共生系统发展的总趋势和总方向。因此，区域城市群应急联动机制应不断整合优化资源，在应急集体行动上提高精细化，提升精准度。

二、中原城市群应急联动机制建设中存在的问题

中原城市群作为国家级城市群中规模最大、一体化程度最高、人口最密集的城市群，形成网络化、开放式、一体化的区域应急联动新格局显得迫在眉睫。随着中原城市群城镇化速度的加快，由于环境的污染、不合理的土地拆迁、不公正的基层管理等引发的公共危机事件发生频率较高，深层次地显现了区域应急联动机制存在的问题。

1.缺少激励导向的共生环境。党的十八大以来，我国首次建立了国家安全委员会，将应急管理提升到国家战略层面上。目前，我国各地区、各部门都已经成立了应急管理委员会，但总体上讲，跨域突发事件的应急联动缺少激励导向的共生环境，应急联动的生态行政环境方面仍然存在一些亟待解决的突出问题。主要表现在：第一，缺乏制度激励与保障机制。依法应急是公共安全管理的基本应急观念，也是实施各项应急措施的基本准绳。一方面，在立法环节上我国法律对“地方政府间合作”没有具体的原则性规定。一旦突发公共事件，由于《中华人民共和国突发事件应对法》在区域应急管理的应急事项和地方规范的权限上缺乏详细的规定，由此造成了执行和操作方面的困难。另一方面，在执法和评估环节上，存在执行效率低下、监管疏漏、评估标准不统一等问题。因此，各行政主体权责划分不明晰，跨区域信息共享机制不健全，大大增加了跨区域应急处置的难度。第二，政府应急治理机制滞后。伴随知识经济和信息化时代的到来，我国新型城镇化步伐加快，大量流动人口进入城市，而目前基层社区管理水平低下，许多社会组织在如何承纳流动人口、安全管理和社区教育方面仍不尽完善，易诱发矛盾，或成为各种矛盾冲突的耦合或交汇点。社会呈现出结构型、复合型、压缩型的特点，使得各类突发事件以更快的速度、更多样的渠道、在有限的时间和空间范围内进行非线性、裂变式、跨时空的传播，并通过突发事件的耦合、叠加和传递，对城市综合体造成严重危害。第三，缺乏科学的联动应急观念，综合协调能力不强。中原城市群各地政府综合协调能力不足，在面对区域重大突发事件时难以形成合力。长期以来，由于我国中央和地方政府实行的是行政逐级发包体制和属地管理原则，因此，在应对突发事件时，地方政府之间缺乏有效的横向联系，在处理跨域危机时，缺乏协作意识，不利于建立一种平等的应急资源共享机制。

2.应急共生模式不完善。近年来，我国各类突发事件频发，从中暴露出了一些不足，就是缺乏一个运转高效、配套科学的应急管理机制。第一，缺乏风险防控机制，重处置而轻预防。根据危机生命周期理论，在应急实践中，人们不仅在各种突发性事件发生后要立即采取有效的应对措施，而且还要在事前做好风险防控工作，从而最大限度地保障公众的生命和财产安全。然而，由于政府缺乏明确的定位，往往忽视日常安全管理，存在着重处置而轻预防的现象，缺乏风险管理意识。第二，应急联动激励约束机制不健全。一方面，公共安全作为一种特殊的公共产品，对城市群各地方政府而言，并不会因为其他地市级政府的使用而消失或效用递减。正是因为公共安全具有“非排他性”特点，就容易诱发“搭便车”行为，进而使各地方政府倾向于从自身的利益格局出发，采取“关门行政”。另一方面，目前我国城市群的应急联动协议中，大部分地区没有对积极参与者以及在参与过程中作出成绩的单位和个人进行奖励，也没有对消极“为官不为”行为进行处罚，这样政府参与应急联动的意愿将会被逐渐降低。第三，应急联动主体整合机制匮乏。从应急联动主体来看，跨区域应急联动仍然局限于各个城市政府间以及各职能部门之间的协作。在区域突发事件发生后，社会力量才开始逐渐介入参与以政府为主导的应急联动，且呈现“游击战”、无序性、参与积极性不高的特点，不利于区域应急联动整体效能的提高。

3.应急共生单元存在缺位现象。我国目前的公共安全管理的组织体系仍然是分类型、分部门的碎片化管理，呈现“政府主导、多头指挥、联动不动”的特征。第一，在组织体系上，采取的是一元主体的应急管理模式。由于历史的原因，我国的应急机构是以行政责任制、以政府为主导，专业救援队伍辅助的模式，非政府组织参与应急较少。例如，根据《河南省突发公共事件总体应急预案》规定：省人民政府各职能部门作为全省重大、特别重大突发公共事件的监测、报警、接警、预警、应急处置、善后和灾后重建，应急保障的主管部门、协作部门和参与单位，根据各自职责分工分别承担相应任务［6］。河南省和郑州市应急体系的建设规划是由政府进行组织，这就决定了政府的一元管理主体地位。第二，在运行机制上，区域应急联动机制主要依靠行政等级、职权划分来运转。这种机制的不足表现在：一是纵向关系紧密而横向关系松散。纵向关系上，上下级单位联系比较紧密；横向关系上，不同单位几乎都是按照分工而分头在各自管辖的领域内运作，对这些单位开展联动行动的规定甚少。二是不同级别、不同类型的单位分工不明、各行其是。这就导致了突发事件发生时虽然有统一的领导、协调和部署，但由于具体的应对工作要由不同单位分头去完成，这就造成了在实际处理过程中分工不明确、各行其是。第三，在风险的预警和防控上，没有形成科学完备的风险防范生态链。近年来，虽然公共政策稳定风险评估有所发展，但目前由于我国缺乏多类型、多层次的专业评估机构，并且各类评估机构之间也没有形成稳定和谐的共生关系，而更多的是一种非理性竞争关系，使得一些社会组织财务透明度低，信用意识不强，从业人员的素质水平不高。

三、中原城市群应急联动机制的优化路径

中原城市群应急联动机制的科学发展，除了依靠国家层面的指导，科学布局、制度建设和政策支持之外，还需要区域之间良性互动机制的健全，要逐步消除各地区共生单元之间的阻隔机制，增加各地区各单元之间的共生利益。

1.优化共生理念：区域科学发展理念的支持。

观念支配行为，行为体现观念。共生理论为政府跨区域“复合行政”提供了一种崭新的发展观念，具体来讲应实现以下转变。第一，区域应急管理必须要牢固树立开放的行政理念，实现由封闭行政向开放行政转变。由过去以行政区划为界限进行行政管理，转变为跨行政区划行政管理，重视区域间资源的统一管理与相互协作。第二，由“单一行政”向“多元共生”转变。发展以共生理论为指导的区域应急要立足地区实际，最大限度地提高公众利益，实现互进互惠、共生共荣的和谐发展。第三，由“无序竞争”向“科学协同”转变。共生视角下的区域应急要鼓励共生单元之间的合作与协同，重视区域竞争有序、统筹规划和整体发展。在区域应急联动过程中，政府不再是事必躬亲的“划桨者”，其角色应转变为城市的规划者、“掌舵者”和服务者。根据公共治理理论，跨域应急管理要求各级地方政府形成与非政府组织之间相互配合、互动合作、共生依赖的伙伴关系，树立社会的应急服务意识，强化服务措施，努力实现区域城市群中公共服务供给的最大化与应急资源分配的最优化，从而提高公民的满意度。

2.优化共生界面：区域发展战略层面的扶持。

区域应急管理要充分进行应急资源的整合，这样有利于打破传统的区域应急管理的价值取向，进而优化共生界面，符合区域协调发展的科学内涵。例如，在城市规划和发展方面，应根据不同区域城市对资源环境的承载能力、经济发展程度和发展潜力，确定城市的功能定位调整和空间开发秩序，形成合理的区域发展格局，避免致灾因子的发生。良好的共生环境能够对区域共生关系和共生模式产生正向激励作用。优化区域共生界面包括：第一，提升区域间的交流平台，促进区域各方达成共生共识。例如，在“一带一路”战略背景下，通过大数据平台搭建起区域信息网络安全保障平台，加快智慧型城市群应急资源整合机制建设，增进区域行政首长联席交流、政府与社会团体之间的理论研讨，使区域各方资源优势的互补达成共识。第二，加强区域内各主体的兼容与整合，为区域良性共存共生创造条件。“对称互惠共生”是共生系统进化的基本方向和根本法则，是“行政区边缘经济”协同发展最理想的行为模式。区域各城市间由于资源禀赋、历史文化、经济发展、行为习惯等方面的不同，可以为区域共同的发展创造互利互补条件，这种互惠共生状态可以达到“帕累托最优”，为城市资源的配置和优化创造有利条件。

3.优化共生单元：建立成本分摊和利益共享机制。

根据共生理论，共生关系的确定与维系关键在于各共生单元在共生环境中能够获得共生效益。如何使区域城市群应急联动的机制保持有效性、可行性和持续性，必须采取相应的利益补偿与激励手段。第一，建立由“行政主导”转向“需求取向”应急资源分配模式。区域内各共生单元按照自身发展情况，自觉融入区域共生系统当中，实现应急资源整合与交换。第二，实现由“依托型”区域应急管理模式向“均衡型”区域应急管理的转变。提升城市群整体应急治理水平，可以设立区域公共危机治理专项基金，根据资源投入与能力高低情况建立区域内的成本分摊和利益分享机制。建立区域补偿与奖励机制，这样才有可能在提升区域整体应急效能的同时，推动区域内各方共同发展、共同繁荣，最终实现区域均衡协调发展［7］。

综上所述，区域应急联动的本质，就是跨区域性公共事务的治理。在地方政府层面上，各共生单元应对微观和中观甚至宏观的制度措施进行相应的调整，以改善各区域单元的共生环境，创造有利于各地区共同发展的正向环境。制度的变革与优化是经济增长的决定性因素。因此，建立城市群共生优化机制，制订有效的区域应急管理制度应注重以下几点：第一，各区域权威主体在公共危机状态下，必须通过危机状态分析，根据相关应急法规和预案，既要有分工协作，又要有适度的博弈，以促进区域间均衡性互惠共生关系的形成。第二，促进区域间均衡性是非常规条件下，跨区域突发事件共生链条中的一个必要环节，是提高应急效能的重要基础。均衡性互惠共生不仅是共生系统进化的基本方向和根本法则，也是最佳资源配置状态。第三，必须明确政府在跨域应急联动中的主导地位，提高公安在跨域应急联动中的重要地位，增强社会在跨域应急联动中的基础地位。

［1］袁纯清.和谐与共生［M］.北京：经济科学出版社，2008.8.

［2］李永亮.“新常态”视阈下府际协同治理雾霾的困境与出路［J］.中国行政管理，2015，（9）.

［3］于丽英，蒋宗彩.城市群公共危机协同治理机制研究［J］.系统科学学报，2014，（4）.

［4］黄建洪.应对重大突发公共事件中的纵向府际协调探析［J］.苏州大学学报，2012，（2）.

［5］ThomasR·Dye.Understanding PublicPolicy，Englewood Cliffs，N.J.Prentice-HallInc.1987.

［6］河南省人民政府网站.河南省突发公共事件总体应急预案［EB/OL］.http：//www.jianzai.gov.cn/ DRpublish/zcfg/0000000000002072.html， 2015-04-28/2017-05-01.

［7］向良云.基于共生理论的区域公共危机治理［J］.四川行政学院学报，2009，（4）.

［责任编辑 王亚伟］

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1671-6701（2017）04-0037-05

2017-06-16

2016年度河南省软科学项目（编号：162400410442）阶段性成果

弓顺芳（1980— ），女，河南郑州人，硕士，中共郑州市委党校公共管理教研部讲师。