社区治理现代化进程中的问题与对策研究——以济南市历下区为例

夏静静 张 语

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略任务，并且首次将推进“城乡社区治理”写入党的纲领性文献，要求统筹城乡社区建设，促进群众在城乡社区治理中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。以济南市历下区为例，借鉴国内外先进社区治理经验，有效地改进和完善社区治理，提升社区居民的幸福感和满意度，实现整个地区乃至社会的长治久安，这是一个重大且紧迫的课题。

一、历下区社区治理现状和存在的问题

近年来，历下区在社区治理的实践中积极探索，逐步形成了甸柳一社区的党建品牌、历山名郡社区的名郡俱乐部模式、长南社区基层非诉讼法律援助等各具特色的成功经验，取得了巨大成绩，基本奠定了党组织领导与整合下的社区多元合作治理新格局。历下区先后被评为“全国和谐社区建设示范城区”、“全国社区治理和服务创新试验区”。但从社区治理现代化前沿和客观需求来看，历下区社区治理过程中仍然存在许多需要进一步完善的问题。

（一）党建工作动力小，党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用有待加强。社区基层党组织作为党在社区基层一线的执政基础，是党和群众联系的重要桥梁和纽带。如何加强基层党组织建设、充分发挥党组织的“主心骨”、“领头雁”作用是社区治理的关键环节。但在调研中发现，某些社区党建工作边缘化，党组织凝聚力退化，党员模范作用弱化。

一是社区党建工作边缘化，党组织的战斗堡垒作用未能充分体现。调研发现，某些社区还存在“业务工作为主，党建工作为辅”的错误思想，对党建工作不重视。比如某些老旧社区经费不足，连社区党组织的办公用地和活动场所也无法解决，社区党建工作开展乏力。某些社区党建工作者业务不熟悉，对社区党建出现的新情况新问题束手无策。这些都削弱了党组织的战斗堡垒作用。

二是社区党员构成复杂化，党员先锋模范作用未能充分体现。随着市场经济和城市化进程的不断加快，社区党员队伍的构成朝着多元化方向发展，包括居民党员、离退休党员、机关企事业单位党员、下岗党员和流动党员等不同类型。他们在年龄、文化程度、职业构成、居住时间等都存在很大差异。党员构成的复杂化，使得社区党员管理教育难度大大增加。在开展党员活动时有些党员联系不上，更谈不上发挥党员的先锋模范作用。以甸柳一社区为例，甸柳一社区是历下区党建引领的典型，三会一课制度坚持得比较好，但是也存在党员活动中人员不齐、积极性不高的现象。

三是社区党建活动缺乏创新和针对性。目前，某些社区党组织开展活动虽然具备条件设立党员远程教育，也有三会一课的制度设计，但是没有找到有效的形式和载体，缺乏创新和针对性，不能适应新形势下城市社区建设和治理的需要。调研发现，一些社区党支部书记把“在党员大会上学习传达上级党组织的文件规定”作为社区党组织活动的主要形式，这样的工作方式很难对党员产生吸引力，社区党组织的领导核心作用也就难以有好的发挥。

（二）行政化倾向加剧，社区居委会分身乏术。社区是居民生活的共同体，实行自我管理、自我教育、自我服务，本质上是一个自治体。但多年来，我国城乡社区建设都是在政府主导下推进的，行政色彩十分强烈，并且政府主导还将在社区治理中长期存在，这是由我国的国情决定的。这就出现了一种现象：街道办事处直接领导和管理居民委员会工作，社区承担了更多的社会事务职责，但社区的管理权力却未得到相应调整。各级政府部门的大量考核，“检查多、考核多、台账多、牌子多、机构多、调查多、会议多、汇报多、任务多，为居民服务的时间少”使得社区工作者忙于应付，只能向政府负责，而不是向居民负责，造成社区居委会工作与人民群众实际的脱离，工作起来顾此失彼，既无法满足居民的需要，又难达到政府的要求。而且目前“行政化”倾向还有加剧趋势，在一定程度上影响社区居委会自治功能的发挥和为民服务工作的落实，使社区居委会变成了政府的延伸机构，而不是自治机构。

（三）社区居民和社会组织在社区治理中参与度不高。社区居民能否主动参与社区生活，社会组织能否有效弥补政府职能短板，这不仅是衡量社区治理水平的重要标尺，也是决定社区活力的关键要素。但在调研中发现，当前居委会依旧是社区治理的主要组织者和参与者，广大社区居民和社会组织对社区治理参与积极性不高、认同感不强，社区治理正能量还未被有效组织和发动起来。

一是社区居民在社区治理中参与度不高。社区的组成因素相当多，但是最重要的是社区居民心理层面的社区意识。之前社区治理由于缺乏相关的认识以及短期利益的驱动，将硬件建设摆在了首要位置，忽略了社区中的情感建设。社区服务多是单纯物质帮扶的福利和救助，对居民物质和精神需要的全面服务关注少，对整个社区人文环境改善的服务少，导致社区凝聚力和向心力不强。

二是社区社会组织培育和扶持力度不够。随着人口需求的多样化以及需求层次的提高，任何一个政府无论其多么强大都不可能提供所有的服务。依托社会组织满足居民的多样化需求是大势所趋。但是调研中发现，目前的社区社会组织大部分由隶属政府职能部门的行政性组织转变而来，或是由政府直接建立，作为政府的附属机构发挥作用，不仅数量有限，还缺乏独立性，组织方式不灵活，服务内容以政府部门安排的为主。而居民大量需要的物管、养老、托幼、保健、娱乐、家政、保洁、绿化、青少年教育等方面的服务还比较欠缺。社会组织在社区发展还面临“筹资困境”、“人力资源困境”、“信任困境”等诸多困境，发育很不充分，力量薄弱，与社区需求有着较大差距。

（四）信息化建设滞后，社区服务的精准化和时效性有待提升。

一是社区信息化水平偏低，未能有效满足社区网格化管理的需要。某些社区，或因为资金原因，或因为人才缺乏，支撑社区网格化管理的信息系统建设严重滞后，某些老旧开放式小区相关信息系统、数据库建设极为薄弱，有关信息收集、资料整理、分类录入、信息反馈、跟踪管理的运行机制没有真正建立，缺乏专业信息系统建设和维护人才。调研发现，甚至某些社区网格员在具体工作中仍采用手记、口传的方法，导致信息更新缓慢、发现问题不及时，与居民沟通不顺畅。

二是社区信息化分散，各自为战，没有形成社区“一盘棋”。信息化建设是一项系统工程，无论是家政服务、孩子教育、老人护理，还是劳动就业、生活保障，各个部门的服务对象都是社区居民。但是在调研中发现，目前很多职能部门均在社区开展相关管理工作，同一批居民的基本情况在不同部门建立的系统中多次出现，但是数据采集的方法和标准差异很大，这样既造成了重复建设也严重增加了社区的工作负担，制约了社区信息化的发展。

二、推进社区治理现代化的对策建议

（一）明确界定多元各主体在社区治理中的功能定位，由单一治理主体向多元协商共治转变。合理界定各类社会资源在社区治理中的定位和责任，坚持社会协同、资源共享理念，围绕“多元参与、协商共治”的思路，以提升社区治理水平为目标，逐步形成以社区党组织为核心、社区自治组织为主导、社区居民为主体，社区社会组织、志愿服务组织和驻区单位等共同参与的社区治理新机制。

首先，坚持社区党组织的核心地位，发挥党员的先锋模范作用。党员置身于社区之中，同人民群众有着最广泛最密切的联系，只有切实发挥党员的模范带头作用，居民们才能心服口服，说话才有人听。比如甸柳一居社区从一个老旧开放式社区成长为全国闻名的和谐社区，依靠的就是“党建引领、党员带头、群众参与”的良好氛围，基层党员结合自身工作职责和特长，按照党组织确定的党建项目和志愿服务项目，有针对性进行选择认领，并作出承诺。从而确保了党员承诺事项具体可行，便于监督评价。即便是离退休在家的老党员，在社区治安巡逻、环境保护等志愿岗位上、在社区歌唱、戏曲等文艺团队活动中、在小区热点难点问题破解上，都发挥着不可替代的先锋骨干作用。

其次，坚持居委会的主导地位，培养新型社区干部。目前，居委会干部队伍中，具备高素质工作能力的干部储备不足。居委会成员年龄结构老化现象严重，缺少年富力强、文化层次高、懂得现代社区管理、熟悉市场经济条件下的基层政权运作与广大居民之间互动规律的人员 。下一步应着手培养新型社区级干部，将年富力强，有能力、有经验、有知识的干部放在基层，壮大基层的组织力量。或面向社会招聘基层公务员，在街道、居委会锻炼，学习新知识，逐渐将这些人培养成为社区干部骨干，形成历下区基层组织干部群体，推动社区治理现代化发展。

第三，明确其他非政府组织的功能定位。社区社会组织是推动社区建设、社会化治理、改进社区服务的重要载体。依托社区社会组织，将政府不该管、管不了也管不好的那些职能，事务剥离和转移交给社会组织，利用社会组织向居民提供公共服务，来实现居民多样化的需求，这是大势所趋。必须充分发挥社会组织、驻区单位等社会资源在社区治理中的重要作用。历山名郡社区已经在这方面做出了可喜的探索：目前，社区发展了如历山书画院、名郡艺术团、少儿读书沙龙、醉摄影、辣妈帮、名郡国学堂、环保基地等18家三大类（兴趣爱好类、社区服务类、志愿公益类）社会组织，不仅为社区提供了服务，满足了各种人群的不同需求，让社区居民享受到了社会发展带来的福利，而且大大增强了辖区单位及社区居民对社区的归属感和认同感。

（二）提高社区自治意识和水平，实现社区自治是完善社区治理的必由之路。从目前国内社区治理的现状来看，在今后的较长时间内还离不开政府主导的作用。但是社区自治终究是社区治理的未来发展方向，因此社区治理必须培养社区居民的自治意识，鼓励、动员、组织社区成员广泛有序参与社区治理，规范和支持其他非政府组织的有效运作，推动社区朝着自治的方向迈进。

一是促进社区减负，打通服务群众的“最后一公里”。去行政化并不是说基层组织可以脱离政府管理，而是要把基层组织从各级政府下派的繁杂行政任务中解放出来，将主要精力放在群众自治、为群众服务上。 要严格落实《历下区区级部门政务服务事项准入社区管理办法》，在已核准下沉事项之外，区级各部门、街道确实需由社区承担的临时性事务，应在按政务事项下沉准入制度审核批准后，提供必要的人、财、物保障。未按准入制度审批及未实行“费随事转”的事项下沉到社区，社区有权拒绝。

二是“我的事情我做主”，培养居民对社区的归属感。社区的各项决策在决策前要广泛听取群众意见。比如建立社区工作联席会议制度，采取召开民情恳谈会、事务协调会、工作听证会等多种形式，引导居民主动参与社区事务管理，使居民对社区工作享有更多的知情权、管理权、决策权和监督权。把社会不同方面的被动介入转化为主动参与，从而促进居民增强责任感和归属感。比如长盛南区，为了广听民意，全方位掌握居民诉求，长南社区任何一项公益性建设项目从立项开始就邀请居民参与。2013年以来，居委会一班人群策群力，陆续解决了居民反映强烈的小区路不平，灯不亮、污水管线老化等问题，对街巷楼院和文体设施进行了改造提升，极大的改善了老旧开放式社区的综合环境水平，提高了宜居宜业指数，受到了居民广泛赞誉，真正实现社区居民“我的事情我做主”，激发、调动了群众参与社区治理的积极性。

三是以社区服务为宗旨，提高居民对社区的认可度。现在许多社区推行的网格化管理成效显著，基本形成了“网中有格、按格定岗、人在格上、事在网中”的工作格局。下一步要通过把服务管理的重心下移到院落，触角延伸到家庭，密切与社区成员的联系，既消除社会治理中的盲区和死角，实现社区管理服务的贴近式、满覆盖、精细化，又提升服务的个性化和精细化水平，真正实现在服务中落实治理，在治理中体现服务。历山名郡社区作为高档小区的代表，与时俱进，社区服务对象以福利性服务的“老、残、孤、困、优抚”社会救助对象为重点，逐步拓展到共享福利性、公益性、社会性多层次服务的全体居民；社区服务项目，由一般性日常服务的理发、餐饮、家电维修等项目，逐步拓展到高层次的法律咨询、就业培训、医疗保健、物业管理等多方位、宽领域的服务。

（三）依托互联网+，打造指尖上的智慧社区。运用新载体、新手段、新方式搭建与居民联系更密切的新平台，促进社区事务的处理和社区服务治理水平的提升，成为社区治理现代化的大趋势。社区信息化是在社区层面上逐步构建一体化的政府公共服务、社会服务、居民自治和互助服务的综合信息服务体系，是政府部门、企业、居民和社会共同参与推进的一项事业，要注重政府引导的机制创新和服务模式创新。历山名郡社区通过健全社区媒体网络，尤其是社区网站，创新信息发布机制，拓宽服务居民群众、凝聚社区各界的有效途径，取得了非常显著的成果。

下一步，社区网站要在说 “社区话”、讲“社区人”，评“社区事”上下功夫，及时、准确、生动反映社区居民、社会组织、社区单位等多方面的动态情况，以及每天居民区建设的新情况、居民中的新风貌、社会组织工作的新进展，使网站成为交流经验、启迪思路、弘扬先进、推动工作的重要平台，成为在职居民与居委会沟通互动的“直通车”和动态实时反映居民生活情况的“新视窗”。还可借鉴重庆市运用“互联网+服务平台”开发的“群工系统”，推动基层党建与基层社会治理创新深度融合。“群工系统”设计了一款APP软件，全市安装此APP的客户端已达65万个，群众只要在手机上轻松一点，就能以文字、语音、图片等形式反映问题，并全程跟踪问题转交到了哪个部门、办得怎么样，事项办结后还可作出满意度评价，大大方便了人民群众，密切了党群、干群关系。

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