中国公务员绩效薪酬改革前瞻*

罗旭华

（南昌航空大学 文法学院, 江西 南昌 330063）

中国公务员绩效薪酬改革前瞻*

罗旭华

（南昌航空大学 文法学院, 江西 南昌 330063）

为提高公务员和行政组织的效率，中国有必要实施公务员绩效薪酬改革。实施绩效薪酬符合功绩制的要求，可以有效破除官僚主义、提高行政效率以及革除“官本位”思想观念，但在实施过程中，也面临着绩效考核指标难以准确界定，绩效考核过程和结果难以做到客观公正，不利于团队协作精神的发扬以及损害公务员的内在工作动机和行政机构的公共使命等一系列困难和问题。可以通过准确确定绩效薪酬改革的方向，合理限定绩效薪酬实施的范围，恰当规定绩效薪酬实施的比例与方式等措施，妥善处理和有效克服上述困难和问题。

绩效薪酬；公务员；个人公平；行政效率

前言

当前，中国公务员的薪酬公平问题引起了广泛关注，公务员薪酬公平包括外部公平、内部公平和个人公平。①[1]中国公务员主要实行职级工资制，公务员的薪酬与行政级别与职位挂钩，不仅基本工资与级别职位一一对应，那些补贴、补助以及形形色色的福利也直接与级别职位相联系。由于缺乏有效的监管与激励措施，同一部门、同一级别职位的公务员，不管干多干少与干好干坏，他们所获得的薪酬回报是相同的。这种类似平均主义、较少考虑个人功绩与贡献的薪酬激励方式容易挫伤那些努力工作员工的积极性，从而影响行政组织整体效率的提高。为促进公务员薪酬个人公平和提高政府行政效率，有部分专家学者提出公务员应由固定的职级工资向浮动的绩效薪酬方向改革。但在行政组织和公务员中实施绩效薪酬改革，是否一定能完美解决这种薪酬个人不公平并显著提高行政组织的效率呢？我们很有必要对此问题进行深入研究与分析。

一、国内外学者对公务员实施绩效薪酬改革的研究与反思

公务员绩效薪酬是指与公务员实际工作成绩直接相关的那部分薪酬，它是对公务员工作绩效突出部分的奖励性报酬，其多寡与公务员对组织的贡献程度紧密相连，实施绩效薪酬的目的是打破平均主义，贯彻功绩制精神，激励公务员为组织提供更多的贡献。绩效薪酬原本是私营工商企业开拓应用的管理方式，上世纪70、80年代，在“新公共管理”、“重塑政府”运动的影响下，为降低成本、吸引人才、提高行政效率以及树立良好政府形象，改革者们把它引入到公共部门薪酬管理实践中来，从而打破了公共部门讲究资历的固定刚性的薪酬结构模式。1978年美国文官制度改革拉开了美国公务员绩效薪酬制度改革的序幕，改革首先从美国联邦政府高级官员开始，后来扩展到整个政府部门。改革后的公务员绩效薪酬主要包括绩效加薪和绩效奖励，凡绩效评估结果为良好以上都可获得绩效加薪，绩效奖励为临时性的一次性奖金，与个人基本薪酬无关。1979年英国开始实行的绩效薪酬改革主要采用宽带薪酬和高级职位评价法，从管理人数、责任大小、专业能力、权力范围和影响力等五个方面来考核高级公务员以确定绩效薪酬。[2]从2002年4月起，英国高级公务员薪金制由九级简化为三级，更加突出了绩效因数在薪酬评估中的地位和作用，且高级公务员的薪级不与官位、品位挂钩，而由他所在职位的工作量和能力来决定。[3]欧美在公共部门实施绩效薪酬改革30多年来，不断有学者对其实施效果进行研究和反思。

首先，从总体上看学者们认为公务员绩效薪酬实施效果不理想。虽然实施绩效薪酬符合政府改革“市场主义”的趋势和特点，取得了一定的成绩，但也带来了许多意想不到的弊端，与最初的良好愿望相距甚远。如美国佛罗里达州立大学的公共管理专家詹姆斯·波尔曼教授在众多学者研究文献和新媒体报告以及访谈数据的基础上，深入分析绩效薪酬计划在当代美国联邦政府的实践过程和结果，认为人们过于迷恋绩效薪酬的功能和作用。虽然绩效薪酬在理论上和直观上似乎很有吸引力，但实施起来却面临很多困难和障碍，根本达不到人们最初的设想和目标。[4]澳大利亚新南威尔士大学的迈克尔教授对绩效薪酬在澳大利亚公务员中的实施状况（1992-1996）特别是对澳大利亚联邦高级公务员的影响研究中发现，绩效薪酬的基础——绩效协议并不能充分衡量那些制定政策的高级公务员的绩效，同样绩效协议的考核也不能增加高级公务员和监督管理者之间的绩效反馈；对高级官员的绩效评级过程以及对这些评级的调节，被证明为不可避免地带有主观色彩并大大增强了监督管理者的特权。且把薪酬与个人绩效相联系破坏了团队协作精神，增加了这些享有绩效奖金的高级公务员与那些没有纳入绩效薪酬计划的低级公务员之间的摩擦。[5]

其次，研究反映最突出、最明显的是绩效薪酬对公务员为公共利益服务的工作动机造成严重损害。如伦敦经济学院的戴维·马斯敦和瑞·罗彻德森通过对英国税务局人员的大规模问卷调查来对英国公共部门实施绩效薪酬计划进行案例研究，研究发现，尽管绩效薪酬被公共部门组织人员认为有很多优点，但它不能明显提高员工的积极性，实际上只能达到一种消极的平衡。如果绩效薪酬不能提高员工的工作动机，又怎么能指望它提高员工工作的绩效呢？[6]法国里昂大学的学者Virginie Forest也质疑绩效薪酬与公务员工作动机的相关性，认为它更多地带来了负面影响。通过绩效薪酬在法国公务员实施过程的理论和经验透视，他认为，这些个性化的薪酬实践，从长远来说，破坏了公务员赖以工作的公共服务动机。[7]

再次，为克服绩效薪酬的消极影响以使其得到更好的实施，许多学者分析探讨了绩效薪酬实施的影响因素和条件。如列支敦士登大学的韦伯和苏黎世大学的罗斯特、欧斯特罗等人运用元分析统计方法探讨绩效薪酬的适应条件，发现绩效薪酬在工作任务是单调枯燥时有着明显积极的作用，相反，面临有趣工作任务时会产生消极影响；且绩效薪酬的作用与员工的工作动机也有密切联系，它对员工的内在工作动机有消极影响，对员工的外在工作动机有积极影响，从而不同方向地影响着员工的绩效。他们得出结论，工作动机在绩效薪酬对工作的影响中扮演一个关键因素，绩效薪酬实施的代价一般比较昂贵，因为它总是产生非常多的隐形成本。[8]对绩效薪酬实施的影响因素分析最为全面的是哈佛大学的教授伯纳特和伊顿，她们详细分析了绩效薪酬有效实施的三个关键因素：工作、人和组织。第一，员工完成的是一项明确的任务，工作的成果可以清晰地测量且可以单独地归功于一个人的努力。但实际上这些多重且相互强化的条件很难达到。第二，员工工作的目的主要是为了金钱，他们绝对在意薪酬水平的高低。事实上人们不仅对金钱感兴趣，还在乎工作的满意度和挑战性，特别是对那些公务员来说，他们并不认为他们工作的目的是为了金钱，他们甚至以被直白的金钱激励操纵而感到冒犯和侮辱。第三，体制因素制约绩效薪酬的实施，只有当员工知道做什么和为谁服务时它才运作良好。然而公共组织的目标并不是排列好固定不变的，缺乏清晰明确的目标是多个或不断改变的领导人各自具有不同目的的结果，这种情形在政府中特别明显，公务员得服从许多领导：行政首长、立法议员、政务官、法官等等。[9]欧美学者关于绩效薪酬在各自国家实施效果的研究结果和评价，说明了绩效薪酬并不如想象中那般美好，在实施过程中会遇到许多困难和障碍，会带来许多消极影响，这些都是中国实施公务员绩效薪酬改革时应当考虑和引以为鉴的。

中国目前还没有对公务员真正实行绩效薪酬制度，但从2010年开始，中国已在学校、医院等事业单位推行绩效工资改革，事业单位和政府行政机构同属公共部门，它的改革经验可为公务员推行绩效薪酬改革提供有益的借鉴。中国人民大学的公共部门人力资源管理专家祁光华在《事业单位绩效工资制理性分析》一文中认为，中国事业单位推行绩效工资改革是激励工具的选择，不是组织战略的变革，不能赋予绩效工资所不能承担的职能。他认为中国事业单位推行绩效工资将面临三大挑战：一是行政组织文化带来的挑战。由于多种历史和现实的原因，中国事业单位的组织文化实质上还是一种官僚制组织文化，在这种官僚制文化没有根本转变之前，期待绩效工资能实现最初制度设计的目标恐怕很难。二是人力资源基础制度带来的挑战。绩效工资实施效果依赖绩效评价结果的正确、客观和公正，而这首先取决于绩效评价内容和指标的准确和科学，由于大多数公共部门长期缺乏工作分析，没有岗位规范说明书，使得对员工的绩效评价失去了最基本的依据，这也是绩效考核在我国公共部门实行了很多年却效果不理想的一个重要原因。三是传统管理模式带来的挑战。中国事业单位具有行政强势主导特征，在这种行政强势主导的管理模式下，绩效工资改革由行政人员主导制定规则和推行，在理性人的假设前提下，这样的绩效工资改革就可能有利于行政管理人员而不利于从事具体业务的普通职员，它不仅不利于组织绩效的改善，反而助长了“官本位”的组织文化。[10]学者黄再胜在《转型期公共部门绩效工资改革的合约障碍与路径选择》一文中运用代理理论分析了我国公共部门绩效工资改革所面临的合约障碍，他认为，绩效工资要充分发挥作用必须满足四个基本条件：一是委托人具有明确的目标函数；二是代理人对其绩效表现有充分的可控性；三是代理人绩效指标具有完全性；四是代理人绩效指标具有可合约性。由于公共部门目标的模糊性、多元性和动态性，产出的难以度量性和非市场性，绩效考核指标的空泛、模糊，以及代理任务的共同性和多维性等这些内在因素决定了公共部门难以满足绩效工资制的基本要求进而造成诸多合约障碍。[11]上述两位中国学者的研究也充分说明了中国公共部门的绩效薪酬改革将面临巨大的困难与挑战，有必要对其进一步分析与研究。

二、中国实施公务员绩效薪酬改革的重要性与意义

尽管欧美国家实施公务员绩效薪酬及其效果面临很大争议和批评，但从总体上来说，中国还是有必要开展公务员绩效薪酬改革。

（一）公务员实施绩效薪酬是贯彻功绩制精神的重要体现与要求

功绩制是公务员制度的重要原则与理念，它应内化于公务员管理的各个环节。著名的社会学学者帕森斯认为，现代社会区别于传统社会的一个重要特点就是身份取向被能力业绩取向所代替，平民经过后天努力和学习，一旦拥有业绩和能力，就可以跨越等级的屏障，向社会上层流动。[12]西方现代文官制度的核心就是体现了这种功绩制精神，它打破了身份、等级以及党派的限制，一切以能力与业绩为中心，极大地调动了普通公务员的积极性和创造性，并最终促进政府行政效率的提高。中国要建立完善国家公务员制度，也必须在公务员管理的各个环节中，如公务员薪酬管理中体现这种精神，我们应通过公务员绩效薪酬的实施营造一种功绩制文化，从而推动社会的整体文明与进步。相比在普通中低级公务员中推进绩效薪酬改革而言，笔者认为，在高级公务员和政务官中进行绩效管理更重要。由于历史和现实的原因，中国公务员不作政务官和业务官的区分，现在虽然在普通公务员即业务官中实行了逢进必考的原则，体现了功绩制精神，但我们的那些政府组成人员即相当于西方的政务官，他们的职位和权力还没有真正来自基于他们工作绩效的自下而上的选举委托制，那种实质上自上而下的层层任命制使得那些领导干部的职位、权力、升迁以及随之而来的薪酬待遇实际上由上级控制和掌握，与他们的能力和实际业绩缺乏紧密的联系。这容易使各级领导干部形成一种对上不对下、对人不对事的不良风气，客观上助长了任人唯亲、帮派主义、官僚主义等腐败现象。没有领导干部的功绩制，就没有全体公务员以及整体政府服务的功绩制。因为领导干部这种政务官公务员掌控着行政权力，主导着行政决策和实施的方向，对行政权力的行使和公共管理与服务质量的提高起决定作用。所以针对当前中国公务员的绩效薪酬改革，不仅在普通公务员的薪酬管理中应引入绩效因素，更要在高级领导干部的各项管理中引入绩效因素，要把领导干部的职位、权力、升迁以及名誉、待遇与其执政功绩直接联系起来，去接受人民的选择和委托，从而更好地维护权力的公共属性以及社会的公平与正义。

（二）公务员实施绩效薪酬是破除官僚主义、提高行政效率的有效手段

目前，中国公务员主要实行职级工资制，即公务员的薪酬待遇包括工资、奖金、补助以及其它福利都与公务员担任的职务和级别相关，个人绩效因素不突出，这实质上是一种固定刚性的薪酬制度。在同一职位等级下，公务员的薪酬没有多大区别，干多干少一个样，干好干坏也差不多，这种平均主义、吃大锅饭的状况形成了新的个人不公平，客观上压制了公务员的积极性，助长了办事拖拉的官僚主义作风。绩效薪酬是一种弹性浮动的薪酬激励方式，虽然同处某一职位等级的员工，他们的级别和岗位工资一样，但那些个人绩效优秀突出的员工，会得到更大比例的绩效加薪或得到更多的绩效奖励。一方面，绩效薪酬把公务员的薪酬回报与他的工作成绩直接联系起来，多劳多得，不再是平均主义和吃大锅饭，形成一种新的个人公平，而公平在某种程度上也是一种效率，它能激励员工更多地付出、更积极地奋斗，以获取更大的成绩和更多的薪酬回报；另一方面，员工所获薪酬的多寡也是衡量其能力与业绩的一种尺度，它能对员工施以压力与动力，客观上形成一种竞争和追赶的氛围，有利于调动员工的潜力和干劲，从而更加努力地工作。总之，合理合适的绩效薪酬能激发公务员的积极性、主动性和创造性，从而促进行政组织整体效率的提高。

（三）公务员实施绩效薪酬是树立绩效文化与理念，革除“官本位”思想的重要途径

长期以来，在官场和公共部门“官本位”思想严重，讲究级别、资历和论资排辈的风气比较浓厚。公务员的职位和级别决定了他的地位和身份以及随之而来的薪酬待遇和享受，甚至决定和影响着他的人生价值与尊严以及他人和社会对其的肯定程度，某种程度上与其本人实际能力和业绩脱离了直接联系。在这种薪酬的多少由其所处的级别和担任的职位决定的固定薪酬结构模式下，公务员要想增加薪酬待遇，必须要去谋求职务和级别的提升，而官员的级别和职位数量是固定有限的，层级越高，数量越少，提升的机会越小就越发显得官位的重要，客观上进一步助长了“官本位”思想。实施绩效薪酬，公务员的职级虽没有得到提升和改变，但个人可以凭借自己优异的绩效获得更多更高的薪酬待遇，这就为公务员在职级提升之外开辟了另一发展空间，为公务员展示才智和实现自己的人生价值、获取社会认可和支持以及增进自己的名望与尊严提供了另外一种可能。它一定程度上有利于公务员把发展的重点和中心从谋求官位的提升转移到关注自己业绩的改善上来，有利于在公共部门革除陈旧的“官本位”思想，树立绩效至上的文化与理念，从而有利于维护和实现行政组织的公共服务目标。转型期的中国政府和公务员改革，更加需要破除权力崇拜，以确立这种绩效精神和公共服务理念，这也是实施公务员绩效薪酬改革的宏观意义所在。此外，新时期的公共部门组织结构改革也为公务员实施绩效薪酬提供了条件和可能，扁平化、弹性化、更少层级、更大幅宽的政府结构也倒逼公务员薪酬等级结构和模式的改革，以执行局为代表的承担单一执行职能的机构和部门的兴起，也迫切需要实行以结果和绩效为导向的薪酬管理方式。[13]

三、中国实施公务员绩效薪酬改革所面临的障碍与困难

当前，中国很有必要实施公务员绩效薪酬改革。由于公共部门和公务员工作的特殊性，以及它和欧美国家实施绩效薪酬所处的环境类似，面临的障碍和困难相同，需要我们提前加以认识和预防。

（一）绩效考核指标难以准确界定

实施绩效薪酬的前提和基础是为绩效的评定提供科学合理的考核标准，这个标准应做到明确、客观、具体且有助于组织目标的实现。但行政部门的目标在很多情况下是多元、模糊、抽象甚至相互冲突的，如公平与效率，安全、秩序与正义等，它们很难具体细化以适用于对公务员的绩效考核操作。再加上大多数公务员从事的都是一些管理性、服务性的抽象工作，不像企业管理那样目标明确具体集中，成果可以用单纯的经济性数量指标来衡量，公务员成果难以量化和具体化，这就为确立科学合理的绩效指标带来了困难。此外，公务员面对的服务和评价主体是多元的，既要接受上级行政主管的领导，又要服务于社区民众，同时还要接受社会和媒体的监督，不同主体的利益和要求具有很大差别，对公务员绩效考核的指标更难以统一和被大家广泛接受。特别是对那些高级公务员和政务官而言，衡量其绩效的标准更难以确定，因为他们更要应对来自政治、法律、社会、经济和环境等多方面的挑战与要求。目前，中国政府对公务员的考核主要从徳、能、勤、绩、廉等五个方面来考核，总体来说，这个考核指标体系比较抽象，绩的作用太小而不够突出，不能完全适应新形势下的公务员绩效薪酬改革要求。理想状态下应结合每个具体岗位的职责说明书来制定具体有针对性的绩效考核指标，且实际的工作业绩要占较大比例，只有这样才符合绩效薪酬的精神。

（二）绩效考核过程和结果难以做到客观公正

公务员工作的绩效很多情况下是隐性的，表现为一种管理或服务质量的提高，很难用外在的、具体的数量指标体现出来；它是长期奋斗的结果，短期内难以看到明显成效；且绩效的改善和提高取决于管理和服务对象的一种主观感受，很难得到统一的客观评价；再加上公务员的工作大多是集体协作完成的，成果难以归功到某个具体的个人身上。正是由于公务员绩效这些不够明确具体以及难以量化的特点，才导致了绩效考核过程中主观因素明显，领导意志突出，人情、关系主导，使绩效考核沦为又一幕机关政治的演绎。[14]由于传统原因和体制的不完善，行政机关中领导权力过于集中，民主监督机制缺乏或流于形式，绩效薪酬实施过程中行政领导有可能利用其独特的地位和权力，把持绩效指标的确定和操纵绩效考核过程以及绩效考核结果的运用，使绩效薪酬沦为加强自身权威和控制下属的又一得力工具。与此同时，今天社会利益愈加分化，民众观念和价值愈加多元，社会对高级公务员和政务官的绩效评价有时非常矛盾甚至相互冲突，它是社会利益多元、价值多元的客观反映。从这方面而言，对高级公务员的绩效评价已不仅仅是一个薪酬管理问题，更像是一个政治问题，对他们的绩效考核就更复杂，短期内更难以做到客观公正。

（三）实施绩效薪酬某种程度上容易造成单位人际关系紧张，不利于团队协作精神的发扬

绩效薪酬有时是一把双刃剑，尺度拿捏不准，反而对行政组织自身造成伤害。实施绩效薪酬的初衷原本是为激励每个公务员更加努力工作，创造出更优的绩效，以推动组织整体效率的提高和目标更快更好的实现。但是，有评比就有优劣，有竞争就有高下，绩效薪酬虽在一定程度上提倡竞争、鼓励员工提高个人的绩效，但通过绩效评比在同一职位级别的员工中排出优、良、中、差等级来，容易打破同事之间融洽、平等的和谐关系。有时还人为不恰当地硬性规定不合格的比例，客观上助长了恶性竞争和同事之间相互排挤的氛围。狭隘的公务员甚至觉得别人的成功意味着自己的失败，对别人的成功不是表示祝贺，而是一种“羡慕嫉妒恨”的不良心理。再加上公务员的绩效本来就不易量化和个人化，绩效评定结果也难以做到公正合理，更加深了那些“失败者”的忿恨和不平心理。事实上，尽管每个人都想成为赢家，但绩效薪酬制度通常意味着这是不可能的，结果只能是“银牌综合症”，最失望的是处于第二名的竞争者。一个让大多数人注定沦为失败者的制度决不是一个好的激励工具。[15]公务员的工作大多是集体性、团体性的工作，需要各个同事甚至各个部门齐心协力相互配合完成，强调个人绩效的薪酬管理方式，容易破坏同事之间本就脆弱的团结协作精神，导致每个人更加关注自己的那一亩三分地，极端的甚至置单位整体利益于不顾而相互拆台，最终走向了绩效薪酬的反面。今天欧美国家在绩效薪酬实施过程中为避免这些消极不利的后果，改革了薪酬与绩效关联的方式，趋势是由重视个人的绩效转为对个人绩效与团队绩效并重。

（四）绩效薪酬容易使公务员的内在工作动机和行政机构的公共使命受到损害

绩效薪酬是以金钱来衡量和回报员工的贡献与价值的，是对员工的一种物质激励方式，它会对公务员的内在奉献牺牲精神造成严重冲击，我们不能否认有相当多的公务员是抱着为公众利益服务的使命感和责任情怀而投身到光荣的公务员职业中来的。公务员的工资并不高，绝大多数国家公务员的薪酬是以社会的平均工资水平为参照标准确定的。凭心而论，公务员是一个相对优秀的群体，他们在知识、能力、经验、技术等综合方面要高于社会的平均水平，如果工作目的单纯是为了得到更多的金钱和物质，他们完全可以在其他企业中谋求到更好的待遇，他们之所以从事公务员工作，看重的是它的尊严、价值、名誉和社会地位，以及为社会和公共利益服务的途径或渠道。如果工作的主要目的不是为了金钱而以金钱和物质来对他们进行激励甚至驱使，这是对他们工作目的和意义的否定，是对其人格的侮辱和精神冒犯，将对他们的工作动机和积极性形成巨大的抑制，不利于他们全身心地服务于公共利益，甚至会使一些优秀人才感到沮丧失望以至退出公务员队伍。与此同时，行政组织为公共利益服务，维护社会公平与正义的崇高使命需要无数公务员的奉献与牺牲去实现，但公务员薪酬的个人化以及过于金钱物质化倾向，会导致一些公务员以自我为中心和很多非组织目标行为的产生。在金钱刺激下，他们片面去追求“量”的增加，模糊冲淡了为人民服务“质”的提高；有的甚至刻意去追求虚假的形象工程或政绩工程；更有甚者，会把手中的公共权力转化成市场和金钱交易的手段或工具从而走向贪腐，这无疑会对行政机构的公共使命造成严重损害。

四、中国实施公务员绩效薪酬改革的思路与建议

实施公务员绩效薪酬将会遇到很多障碍和困难，应该从以下几方面进行妥善处理和有效克服。

（一）准确确定改革的方向

绩效薪酬是对绩效优异员工的额外奖励，影响的是将来的绩效加薪或绩效奖励，不是对公务员基本薪酬结构的调整和公务员收入的重新分配，它是公务员薪酬的增量改革，而不是存量改革。由于公务员工作的特殊性，各个国家在确定公务员薪酬时，都以职位层次、所承担的职责义务以及担任该职位所需的知识、能力、经验和技能等为主要依据来制定标准，也就是以静态的职位因数和个人特质来确定公务员的固定薪酬。弹性浮动的绩效薪酬在总体薪酬中所占比例不大，目的是为了促进公务员之间的公平与稳定以及公共目标的顺利实现。当前我们不能以绩效薪酬改革为名，对公务员薪酬结构进行大刀阔斧地调整，以免对广大公务员的积极性和稳定性造成伤害或带来新的不公平、不合理。我国事业单位绩效薪酬改革过程中曾出现一些不合适的做法，有些单位部门不是拿出额外资金来进行绩效奖励，而是把原本应支付给职工的基本工资和岗位工资的一部分、有的甚至超过一半拿出来用于绩效奖励。这就进一步打破了同事之间收入的相对平衡与稳定，淡化了工作的公共目的与意义，加剧了同事之间的矛盾与冲突，同时也扩大了行政领导对下级的影响力与支配力，强化了行政特权，广大普通员工更加处于被控制、被支配的地位，感觉更加没有稳定感、尊严与地位，最终扭曲了实施绩效薪酬的目的与意义。公务员的工作影响广泛、特殊，我们理应吸取事业单位绩效薪酬改革的教训，找准公务员绩效薪酬改革的方向，发挥其正面激励引导作用。

（二）合理限定实施的范围

行政机构工作种类数量繁多，各个部门、各个岗位之间工作内容、工作性质差别很大，实施绩效薪酬不能搞一刀切，要根据实际情况区别对待。笔者认为，各级政府组成人员即相当于西方的政务官不适合实施绩效薪酬。从理论上来说，政务官不像业务官以公务员工作为职业或谋生的手段，他们担任公职主要目的是为实现自己的政治理想与抱负，更好地体现自己奉献社会和公益的人生价值，而不是为了所谓的物质性利益，对他们最合适的激励是对他们施政政绩的肯定和给与他们更好的名誉、声望或者更高的职位和政治地位，如果过于强调经济性激励，则有可能损害政务官职位的公共价值与意义，故对全体政务官而言，都不适宜采取经济性绩效薪酬激励方式。在庞大的业务官群体中，相对而言，层次高、责任大、个人作用突出的高级公务员适合实施绩效薪酬。因为高级公务员的工作更关键，影响更大，绩效可塑性更强，需要更丰富的措施来调动他们的潜力和积极性、创造性，需要一定的刺激性待遇来吸引优秀的人才加盟以及对他们的才华和成绩予以肯定。另外，那些专业技术性和独立性强，业绩成果又能准确衡量的部门和岗位也适宜实施绩效薪酬管理，相反那些侧重公益性、服务性并且成果难以准确量化衡量的部门、岗位不适宜实施严格的绩效薪酬激励。总之，绩效薪酬实施范围要有所选择，那些暂时不适合的部门岗位不要强行推行绩效薪酬改革。

（三）恰当规定实施的比例与方式

绩效薪酬在公务员总体薪酬中所占的比例很重要，比例过小，作用不明显，起不到应有的激励效果；比例过大，对原有薪酬结构的公平与稳定带来冲击，扭曲了公务员工作和绩效薪酬的价值与意义，造成新的矛盾与冲突。一般而言，绩效薪酬所占的比例应与公务员所处岗位的层级呈正比例关系，岗位层级越高，绩效奖励薪酬在总体薪酬中所占的比例就应越大，反之所处岗位层级越低，与绩效考核相联系的奖励在总体薪酬中所占的比例就应越小。[16]绩效薪酬一般表现为绩效加薪或绩效奖励，笔者建议，不管是绩效加薪还是绩效奖励，都应是短期的、限定在绩效考核期内或是一次性的，不应把绩效增加部分转化成固定薪酬的一部分而长期发放，因为固定薪酬是根据岗位职责和员工的个人能力确定的，只要这两者没发生变化，固定薪酬就可以一直延续。而绩效薪酬是对前面短期内绩效的一种认可，绩效是不断变化的，不能以前面临时的绩效来影响或决定后面长期的固定薪酬标准。

此外，在公务员绩效薪酬改革的具体过程中，绩效考核指标的界定、绩效考核过程的开展以及绩效考核结果的运用要想做到科学化、规范化、法制化，应设计一套明确、公正、合理的程序与机制来保证，这需要通过不断改革、不断完善以及进一步深入、具体的研究来实现。

[1] 梅继霞.我国公务员薪酬制度的公平性问题[J].中国人力资源开发，2007(7)：75-80.

[2] 杨伟国，文彦蕊.国外公共部门绩效薪酬改革：背景、模式与效果[J].国家行政学院学报， 2011(1)：123-127.

[3] [13]胡卫，陈立中.基于绩效的公务员薪酬制度改革研究[J].中国行政管理，2008(2).

[4] JAMES S BOWMAN. The success of failure: The paradox of performance pay. [J]. Review of Public Personnel Administration,2010, 30(1): 70-88.

[5] MICHAEL O’DONNELL. Creating a performance culture?Performance based pay in the Australian public service [J].Australian Jamal of Public Administration, 1998, 57(3): 28-40.

[6] DAVID MARSDEN, RAY RICHARDSON. Performing for pay? The effects of merit pay on motivation in a public service[J].British Journal of Industrial Relations,1994, 32(2):243-261.

[7] VIRGINIE FOREST. Performance-related pay and work motivation: theoretical and empirical perspectives for the French civil service. [J].International Review of Administrative Sciences,2008,74(2):325-339.

[8] ANTOINETTE WEIBEL, KATJA ROST amp; MARGIT OSTERLOH. Pay for performance in the public sector—benefits and hidden costs[J]. Journal of Public Administration Research and Theory, JPART,2009, 20:387-412.

[9] BOHNET Iamp; Eaton S. Does performance pay perform?Conditions for success in the public sector [M]// In J DONAHUEamp; J NYE JR. (Eds.). For the people: Can we fi x the public service?Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2003:238-254.

[10] 祁光华.事业单位绩效工资制理性分析[J].中国行政管理，2010(6)：24-27.

[11] 黄再胜.转型期公共部门绩效工资改革的合约障碍与路径选择[J].湖北经济学院学报，2009(6)：83-87.

[12] 孙柏英，祁光华.公共部门人力资源管理[M].北京:中国人民大学出版社，2010：33.

[14] 祁光华.事业单位绩效工资制理性分析[J].中国行政管理，2010(6)：26.

[15] BERMAN E, BOWMAN J, WEST J amp; VAN WART M.Human resource management in public service (3rd Ed.). Thousand Oaks, CA: Sage,2009, 215-217.

[16] 孙琳.对公务员薪酬制度改革的思考[J].学习与探索，2005(6)：66-69.

Research for the Performance Pay Reform of Chinese Civil Servants

LUO Xuhua
( Nanchang Hangkong University, Nanchang 330063, Jiangxi Province, China )

It is necessary for China to implement the reform of civil service performance pay in order to improve the ef fi ciency of civil servants and administrative organizations. The implementation of performance compensation meets the requirements of merit system, can ef f ectively get rid of bureaucracy, improve administrative ef fi ciency and get rid of the "of fi cial standard" concept. But in the implementation process, it also faces some dif fi culties and problems, such as the performance evaluation index is dif fi cult to accurately def i ne, the performance appraisal process and results are dif fi cult to be objective, and it is not conducive to the development of the spirit of teamwork, as well as damage to the internal work motivation of civil servants and public mission of the administrative institutions. We can properly handle and ef f ectively overcome the above dif fi culties and problems by accurately determining the direction of performance pay reform, reasonable limits the scope of performance pay implementation, and appropriate provisions of the implementation scale and measures of performance pay.

pay for performance; civil service; individual equity; administrative ef fi ciency

F272.92

A

1673-2375（2017）06-0088-08

2017-10-08

本研究获江西高校人文社会科学项目《我国公务员薪酬公平导向研究》（项目编号：DB201214311）和江西省社科规划课题《高校教师人力资源柔性化管理机制研究》（项目编号：CC201214079）资助。

罗旭华(1975—)，男，湖北武汉人，南昌航空大学文法学院讲师，研究方向为公共部门人力资源管理。

① 外部公平即外部竞争性，指本组织薪酬水平相对于其它组织薪酬水平的竞争性，它要求在不同组织中，类似等级和性质职位的薪酬应大体相当；内部公平即内部一致性，指组织内不同等级职位之间薪酬的差异应以各个等级职位对组织目标实现的相对价值大小为依据，而不能受所处地区、部门等外部因数的影响；个人公平指组织内相同等级职位员工之间薪酬的公平，强调员工个人特征方面的差异对薪酬的影响，它要求从事相同工作的不同员工的薪酬应根据其能力、资历特别是个人绩效的差异而有所不同。

［责任编辑：文 沂］