新常态下城市社区党建问题研究——以安徽省马鞍山市为例

宣萱

（中共马鞍山市委党校 党史党建教研室，安徽 马鞍山 243011）

新常态下城市社区党建问题研究
——以安徽省马鞍山市为例

宣萱

（中共马鞍山市委党校 党史党建教研室，安徽 马鞍山 243011）

改革开放以来，面对城市基层社会发展过程中的变迁，城市社区党建面临党组织设置不合理、服务资源分散和服务职责不够明确等问题。马鞍山市尝试从优化基层组织体系，组织设置网络化、细分管理服务单元，治理结构网格化、以服务对象需求为导向，构建服务平台等方面进行破解。这些探索给我们带来找准城市社区党组织工作的着力点、创新城市社区党建工作的方法手段、厚植社区党组织服务群众的组织基础等启示与思考。

社区党建；网格化治理；组织基础；服务平台；方法手段

改革开放以来，随着市场化与城市化的推进，城市基层社会开始变迁，安徽省马鞍山市城市社区积极探索，主动适应这一变迁，取得了较大成效，做到党组织“横向到边、纵向到底、全面覆盖”，服务长效机制基本建立，为马鞍山市创新社会管理、构建和谐社会提供了坚强的组织保证。

一、马鞍山市城市社区党建的有益探索

（一）优化基层组织体系，组织设置网络化

1.横向整合。主要是与驻区各类组织的党组织联合，积极推行社区“大工委制”。在组织关系和单位身份不变的前提下，吸纳社区内有一定影响的行政企事业单位、社会组织的党员负责人和社区派出所的主要负责人担任社区党组织的兼职委员等，充分调动社区基层党组织共同参与社区党建工作的积极性，互为补充、资源共享和互惠双赢。

2.建立“网格党支部”，实现党组织纵向到底。以创建全国和谐社区建设示范城市为契机，调整社区规模，细化管理单元，以300户居民为标准，将马鞍山市106个社区统一划分为1297个网格，同步组建党支部，整合社区资源，缩短服务半径。

3.以“楼栋党小组”为单位，实现党组织立体全覆盖。发挥社区兜底功效，以楼栋为单位组建党小组，目前，马鞍山市共建立8137个楼栋党小组，党组织全覆盖，有效整合了社会资源。同时，选优配强楼栋长，延伸社区党建触角，壮大服务力量。

（二）细分管理服务单元，治理结构网格化

1.不断推进智慧社区建设。开发建立了集就业、救助、保障和计生等9个为民服务项目为一体的社区智能管理互联平台，结合日常管理和工作档案，及时收录社区内住户社会关系、就业情况等，适时动态更新。平台运行以来，日均收集事务信息和问题投诉1400多件，结案率达99%，真正实现了问题发现在基层，处置在基层，解决在基层。

2.分类处理各项网格事务。通过网格化平台，满足不同服务对象的需求。突出工作类别，通报审批结果；对于群众反映强烈的难题，及时上报有关部门，争取协调解决。通过网格化治理，社区每栋楼都有人管理，每个居民都有人联系，实现了“联系无缝隙、管理无盲点、服务无遗漏”。

（三）以服务对象需求为导向，构建服务平台

1.统筹各类资源，健全服务体系。引入市场机制，采取与第三方合作的方式，将马鞍山市各类现有服务、咨询和志愿者服务平台进行整合，充实了社区服务群众的组织力量。第一，2015年“五一”，马鞍山市率先在全省开通了“96345”便民服务热线公众号，构建“15分钟生活服务圈”，为群众提供生活服务、配送服务、信息咨询和公共事务四大类上百种服务。第二，深入开展党员特色活动，如“走亲戚”“微心愿”认领等。2013年以来，城市机关党员干部与社区8145名困难群众“结亲戚”，认领“微心愿”5600多个，累计投入社区帮扶资金近千万元。为群众提供政策咨询和卫生清扫等各类服务2万多人次，受到了群众的广泛好评。调查问卷显示，有95.8%的受访者，对在职党员到社区报到为群众服务的总体评价为好。第三，统筹阵地资源。进一步统筹计划生育、就业培训、警务和劳动保障等阵地，推进社区服务平台建设，设立开放式综合服务中心。第四，实施为民服务全程代理制度，为群众提供“一站式”代理服务。据统计，马鞍山市共建立社区服务中心106个，组建社区志愿者队伍196支，开设家政服务、信息中介等服务网点300多个，形成了涉及百姓民生方面的以群众需求为导向的服务体系。

2.关注特殊群体，提供重点帮扶。第一，积极兴办“爱心超市”和“慈善超市”，切实帮助特殊困难家庭，帮助解决就医看病和子女上学等实际困难。第二，通过发布用工信息、组织技能培训和提供小额贷款等办法，鼓励下岗职工自主创业。2015年7月，马鞍山市花山区启动了“微金融”服务进社区活动，全面摸排社区内小微企业的金融需求，为400家微小企业提供微金融融资服务。2011年以来，已有3500多名下岗失业人员和1497名困难党员，通过社区实现了再就业，945人次困难群众得到应急救助，帮助小微企业融资1亿多元。第三，统筹辖区内相关资源。制定《社会组织直接登记办法》，引导社会资源广泛参与社会化服务，组织托老所和敬老院等515个社会组织承接公益服务。重点关注困难户、低保户、留守儿童和外出务工人员等6类特殊群体。2014年，马鞍山市出资3000万元购买居家养老、医疗救助和家政服务等社区服务项目200多个。

3.培育服务品牌，延伸服务内涵。开展党建“十大服务品牌”、服务型社区党组织示范点和“精品、四优”社区创建等活动，推出了“党员说事点”、留守儿童“爱心家园”和双职工家庭子女“快乐四点半”等10个社区党建服务品牌，评选15个服务型社区党组织示范点，建成了59个“精品、四优”社区，打造了一批助困型、文体型和科普型等特色社区。

（四）创新社会工作理念，基层管理民主化

1.完善基层社会治理。全面推行“两推一选”和领导班子“双述双评”等制度，同时，完善各项管理制度，以法治思维推动社区治理，推动社区建设规范化、程序化和合法化。值得一提的是，在马鞍山市社区“两委”换届中，花山区首次尝试网络直播换届过程，有力地促进了换届工作公开化。在居委会选举中，选民登记参选率达到87%，直选率达到100%。

2.充分发扬民主。社区党组织牵头建立居民协商和听证制度，建立社区事务议事会，代表居民讨论社区内事务，按照“大事大议、小事小议、急事快议、无事不议”的原则，将涉及社区公共服务和公共秩序等居民普遍关注的事务，纳入协商范畴。按照“谁受益、谁监督”和“谁执行、监督谁”的原则，组织利益各方对协商结果落实情况进行监督。通过民主协商，年均为居民排忧解难1.3万多件，居民满意率保持在93%以上，做到了矛盾不上交、纠纷能化解、事务广覆盖。［1］

3.完善问题化解路径。构建调解全覆盖的工作体系，建强服务队伍，特别是调解员队伍，提升服务能力。第一，将社区中沟通能力和协调能力强的居民吸纳到调解员队伍中来，以社区业务骨干为基础，组建民间调解员队伍。第二，经常组织各级“两代表一委员”深入基层，倾听群众心声，及时反映社情民意，切实将群众工作的“触角”延伸到群众中去，确保“小矛盾不出社区，大矛盾不出街道”。大调解工作体系建立以来，社区案件调解率连续5年以近10%的幅度逐年提升，成功化解了300余起可能“民转刑”或上访、堵路事件。

二、马鞍山市城市社区党建存在的问题

（一）社区工作任务过重，职责有待强化

工作进社区的准入机制没有得到落实，管理模式和考核模式没有跟上社会管理创新的步伐，使得社区做群众工作的精力不足、职责不明，主要表现为“三多”。第一，硬性任务多。上级部门，包括街道（乡镇）将社区变为各自不可缺少的“腿”和“脚”，应该由自己部门开展的工作变成社区的“作业”，特别是计生工作，已成为社区的沉重负担，占用社区半数以上的时间和人力。问卷调查显示，有100%的受访者认为，社区党组织书记工作中投入时间和精力最多的是计划生育工作。第二，台账资料多。据调研统计，社区常规台账有21项，140多类报表，并且很多内容都是交叉重复的。第三，考核检查多。调研中发现，仅年底社区承担的各门类评比和检查就多达20多项。各类抽查和考核使社区工作更为忙碌，常常为应付检查而耗费大量的时间和精力。

（二）社区专职工作者队伍结构不优，服务群众力量有待加强

1.性别比例失衡。马鞍山市社区专职工作者队伍中，女性多，男性很少，有的社区甚至没有一个男性工作者，性别比例严重失调。问卷调查显示，有92%的受访者认为，性别比例不平衡是社区党组织班子建设最迫切需要解决的问题。

2.后备力量稍显薄弱。由于受发展空间和职业上升通道等因素的影响，社区工作人员流失比较严重。尤其是，一批学历高和年轻的专管员，把到社区工作当成职业发展的初始平台，一有机会就跳槽，导致人才不断流失，缺乏一定的后备力量。如2014年，三城区统一招聘的组织员，就有17人已离开工作岗位，占组织员总数的30.91%。

3.服务力量相对不足。当前，社区服务群众工作主要是依靠社区工作者和社区党员志愿者。马鞍山市1614名社区专职工作者服务居民总数达到92. 42万人，平均每人对应服务573名居民。社区党员中，60岁以上的党员占48.56%，老化现象严重，远远不能满足近百万城市居民的需求。

（三）社区资源整合力度不够，服务群众机制有待健全

由于体制结构上的条块分割等原因，尽管马鞍山市成立了社区区域性协调组织，但社区没有真正发挥好纽带作用。从本质上看，第一，服务群众和沟通协调机制没有完全建立。现实中，各驻区单位在联系服务社区工作上，仍然各自为政，各自所拥有的资源缺乏有效统一的整合规划，如场地和活动等，都各自安排，往往造成反复和浪费。第二，社区没有起到桥梁纽带的作用，为驻区单位搭建好服务群众平台，使社区内各类资源在相互联系和相互配合的过程中，既服务社区居民群众，又实现自身的快速发展，深入推动社区工作。第三，激励评价机制没有完全建立。只有少数社区建立了有效的激励评价机制，对资源主体的贡献及时作出回报。大部分社区没有对社区提供服务援助的单位进行定期考评，评选驻区先进单位和文明集体，没有让他们在参与社区建设过程中“有所得”“有所获”。

三、新时期加强城市社区党建的对策

（一）找准城市社区党组织工作的着力点

1.在服务范围和对象上：要更加关注弱势群体和特殊人群。第一，要自觉树立“大服务”的理念，在服务好和管理好居民群众的同时，积极配合有关部门，重点关注辖区范围内非公有制经济组织和社会组织员工、流动人员，特别是农民工、失业低保人员和待岗大学生等非就业人群、以网络为生的网民、刑释解教及闲散不良青少年等。第二，要运用社区阵地和资源，力所能及地为他们提供个性化服务，帮助解决实际问题和困难，使他们在社区有家的感觉。如开展“农民工夜校”，组织农民工开展学习和培训，同时，将电教设备和娱乐设备免费向工厂及工地上的民工开放，丰富他们的精神生活。针对“网瘾少年”和闲散不良青少年，组织他们到企业车间开展“特殊劳动”锻炼，让他们体会父母工作的辛苦，进行自我教育。

2.在服务内容和领域上：要更加贴近群众需求。群众需要就是服务重点。第一，要按照群众需要什么就提供什么的要求，搞好“兜底式”、全方位和精细化服务。第二，要做到热心肠、嘴巴甜、笑脸多、腿脚勤，把群众反映的事情当成自己的事来办。第三，要针对老龄化问题，加强对老年人的服务，办好“没有围墙的养老院”，重点加强“老年人日间照料服务中心”建设，让高龄、空巢、独居和低收入老年人足不出户，就能享受到生活照料、医疗保健和文化娱乐等服务。同时，逐步建立志愿者公益服务、政府购买服务和市场化有偿服务相结合的居家养老服务体系。第四，要针对上班族子女专门开展“四点半学校”，安排教师志愿者辅导学生们的功课，解除上班族的后顾之忧。

3.在服务途径和方式上：要更加注重探索创新。政党是民众与政府联系的桥梁、将国家机构与公民社会机构联系起来的机制。［2］第一，要将社区空间中各类有效资源调动起来，特别是辖区内的非公经济组织、社会组织和业主委员会等，加强与其长效合作。通过政府购买服务的形式，让居民获取更多的资源与服务，构建立体、协调型社区服务体系。第二，综合发挥行政机制、市场机制、资源共享机制和志愿服务机制的作用，构建服务群众的经常性机制，让群众多得实惠、常得实惠。第三，服务形态上要转型。从过去服务主体间、服务主客体间“分离式”的服务，转变为“相融式”服务。打破原先服务主体不了解服务对象的需求，提供一些不对称、服务对象并不是真正需要的服务，将社区内的党组织融入社区党建，形成服务合力，实现服务均等化和长效化。

（二）创新城市社区党建工作的方法手段

1.要重“情感”：用情感维系群众。“只有我们把群众放在心上，群众才会把我们放在心上；只有我们把群众当亲人，群众才会把我们当亲人。群众在我们心里的分量有多重，我们在群众心里的分量就有多重。”［3］做好群众工作，首要的就是要把群众放在心上，带着感情联系群众。这就要求社区党组织和党员要自觉增强群众观念，站稳群众立场，带着深厚感情做工作。

第一，经常联系。社区“两委”和党员要“走出去”，到群众中，与其交流；驻社区的“两代表一委员”要将群众“请进来”，主动接访。“串百家门、问百家事、知百家情”，通过双向联系，与群众面对面，了解真实情况，掌握真正需求。要通过公布联系电话和发放便民服务卡等形式，畅通群众联系干部的渠道，让群众随时都能找到党员干部。

第二，尊重群众。群众只有觉得受到重视和得到尊重，才可能理解、支持、配合基层党组织的工作。因此，要尊重群众的主体地位和感情，注重平等交流，善当听众，以诚感人，不说大话套话，不强迫命令。在涉及社会保障、征迁拆违、行政审批、民生工程和民主权益等问题时，要善于做群众的利益维护者，能解决的尽量解决，不能解决的要向群众说明，用政策说服群众，不打擦边球。

第三，换位思考。无论遇到什么问题和事情，都要设身处地地为群众着想，不能带着思想上的偏见“先入为主”，片面认为都是群众的错。特别是对一些涉及群众切身利益的具体问题，要多用群众眼光、多从群众角度去思考和处理。只有这样，才可能把工作做好。

2.要讲“规矩”：用依法依规办事赢得信任。第一，争做政策法规“明白人”。学好用好政策法规是社区干部的一项基本功。要带头学习好、领会好、使用好党的各项路线方针政策和法律法规，尤其是对征地拆迁、优抚救助、就业安置、社会保障以及公安、司法、文化、卫生、计划生育等方面的政策法规，应知应会的必须掌握。这样，做起工作才能得心应手，避免执行中的随意性和盲目性。不仅自己带头学，还要组织群众学，引导群众用合理合法的方法和途径表达正当诉求。第二，坚持公开，依法办事。建立健全“两委”议事协调机制、民意互动恳谈会机制，凡涉及居民最基本的生存权益的决策，都要事前通知，事中召开社区党员大会和居民议事会，集体讨论商议，最终拍板。解决群众诉求，要树立底线思维，行为方式方法要以法律法规为底线，党的政策法规为红线，坚持原则，公道处事，依法化解矛盾，不越线不越权。第三，注重公开透明。推进党务公开，居务公开，拓宽群众参与社区事务的渠道，善于组织群众，做群众工作，做到“大家的事大家办”。

3.要善“借力”：注重整合辖区内各种组织资源和力量。要将社区内“涣散”的组织整合起来，通过互联、互扶和互补，激发其协同、自治、自律、他律和互律功能。重点整合四种力量。第一，融合各社区组织和党员的力量。通过组织的桥梁作用，将组织关系在社区外但在辖区内工作和生活的党员力量凝聚起来。第二，整合上级党委政府部门派驻社区的力量。推广社区民警和社区服务站工作人员参与社区选举，担任社区“两委”成员的做法，探索加强社区党组织对派驻社区公安、计生和社会保障等工作的双重管理。第三，整合社会组织和志愿者的力量。协调辖区内社会组织和群团组织等力量，培育宽松的发展环境，充分发挥社会组织服务性、公益性和互助性的作用，延伸服务群众的“手臂”。尤其要注重凝聚社会组织中的精英人士和“群众意见领袖”，发挥其正面引导群众的作用。第四，整合社区“两代表一委员”的力量。在社区设立“两代表一委员”工作室，通过接待约谈、视察调研和民主恳谈等形式，听取社情民意，提出意见建议和提案，帮助居民群众解决实际问题。

4.要出“新招”：探索运用新兴网络媒体平台做好党建工作。第一，运用网络拉近与群众的距离。学会倾听群众的网络呼声，用数字化、智能化的网络服务平台，当好“传话筒”，加强彼此间的沟通互助，及时了解社情民意。

第二，运用网络延伸服务触角。充分运用握信息网络开放性、透明性和宽泛性的特点，畅通群众参与渠道，捕捉网民需求，倾听群众呼声，回应群众关切，帮助解决问题。在社区开通“网上工作室”和博客，在互联网上设置“留言板”，与群众开展QQ访谈，贴近网民服务，积极开展运用网络的具体实践。

第三，运用网络了解掌握舆情。在某些敏感时期和关键时刻，要通过网络阵地，加强适时监测、预警和掌控，快捷地了解居民群众的思想情绪，及时采取应对之策，正确引导群众思想和行为，凝聚群众意志，掌握工作主动权。

第四，运用网络加强对党组织和党员的管理。深入推进智慧党建工作，探索实行社区党员管理积分制，打造“每季申报、半年登记、年终评定”的动态管理平台，从政治素质、服务群众、遵纪守法、道德示范、组织生活和廉洁从政等方面进行考核打分，根据得分情况对党员进行相应奖惩。试行党组织活动纪实制，利用先锋网打造党组织活动平台，对党组织组织学习、开展活动和品牌创建等情况进行纪实和评价，评价结果作为年度党建考核的重要依据。

5.要建“规程”：从源头上建立系列工作制度规范。第一，建立健全民主决策机制，实现决策的科学化。探索推行以党支部会议、党员大会、居民（代表）会议、居委会会议和两委联席会议为主的“四会一联”制度，让广大居民有知情权和表达权，推进决策程序化、制度化、合法化和透明化。但凡涉及集体资产的承包和租赁、公益事业、大额经费的使用、集体经济项目的立项和涉及居民的切身利益的重大事项等，都要在党组织的领导下，实现民主决策和科学决策，建立决策责任追究制度。

第二，建立健全监督约束机制，实现工作的民主化。一要推行乡镇（街道）和社区党组织每年年终向党员（代表）大会进行述职，接受党内监督。二要向居民公开承诺，接受党外评议和监督，将结果作为考核领导班子及其成员的重要指标之一。三要深化居务公开、财务公开，加强居务管理和监督。

第三，建立健全科学管理机制，实现工作的制度化。根据有关法律法规的要求，参照机关事业单位的管理模式，建立健全乡镇（街道）和社区日常工作制度。建立学习培训制度，及时对社区“两委”干部进行培训。建立健全党支部领导下的“两委”成员分工、支部会议、党员大会和“两委”联席会议等工作制度，根据实际情况，逐步规范完善。

（三）厚植社区党组织服务群众的组织基础

1.有人管事方面：突出“三个着重”。探索完善社区干部考评和监管机制，通过业绩考量、考核，做到“能上能下”，切实增强服务群众的责任感和进取心。

第一，着重考评。建立社区干部岗位职责评判机制，在综合考虑社区特点和社区干部岗位职责的基础上，有针对性地提出社区干部分级目标和总目标，把目标考评结果与其奖励报酬、选拔任用等挂钩。建立社区干部任期考核机制，结合实际制定岗位职责，签订任期承诺书，将履职尽责和兑现承诺情况纳入社区干部考核范围，由上级党委和党员群众代表进行考评监督，加大问责力度，对不合格干部进行调整。

第二，注重管理。建立健全社区干部管理规范化制度，实行“厅办合一”、离岗告知、AB岗制、错时上下班、全日值班和节假日轮休等工作制度，进一步规范社区干部的工作行为，推进社区组织为民服务流程化、便捷化，切实为基层群众提供更加优质、贴心和到位的服务。

第三，着重培训。一是加强专题培训。市、县区、街道乡镇要分级分批实施轮训工作，根据社区工作需要和中心任务时间节点，安排村居干部职业化、和谐社区建设、社区干部任职培训和社区党组织书记集中轮训等专题培训。二是加强学历培训。把社区干部学历教育纳入市级干部教育培训总体规划，对社区干部在职期间取得大专以上国家认可学历证书的，给予一次性3000元补助。与省内知名高校建立长效合作计划，成立社区专职工作者培训基地，定期开展培训。三是加强挂职交流。统筹安排社区干部到乡镇部门、重点项目和外地先进社区挂职锻炼或跟班学习，促进他们学习工作经验，转变思想观念，提升工作能力。

2.有钱办事方面：突出“两个健全”。第一，健全“权责对等、费随事转”的工作机制。规范社区工作准入机制，明确相关部门的职责和权力，弱化行政思维，明确权责对等的要求，让社区恢复有序状态。逐步推广各级各部门在委托社区承办事项时，及时拨付相应工作经费，实行政府“购买式”服务等做法，保证社区有一定财力和资源为群众办实事、搞服务。同时，制定出台相关实施细则，确保各级委托事务拨付的经费能够按时足额拨付社区。第二，健全社区工作者激励机制。建立社区干部岗位目标管理机制，在保证基本待遇的基础上，设立月绩效奖和年终考核奖，将社区工作者工作绩效与待遇挂钩。每年组织开展“十佳社区两委主要负责人”“十佳社区网格责任人”、优秀社区工作者和优秀楼栋长等评选活动，对获得表彰的对象，每月给予一定的津贴。

3.有场所议事方面：突出“两个并重”。通过政策引导各地坚持规划建设和管理使用并重。在规划建设方面，按照财政投入为主、社会支持为辅的原则，引导各县区对社区基础设施建设加大投入，新扩建老旧社区活动场所，提前谋划新建社区活动场所，促使社区硬件设施上台阶、软件设施有档次。在监管使用方面，出台配套措施和办法，抓好贯彻落实，提高活动场所使用频率，切实发挥社区活动场所服务、教育和宣传的功能，让党员有归属感，居民有家的感觉。

［1］陈群祥，王春祥.马鞍山市服务型社区党组织建设问题调研［J］.马鞍山市委党校学报，2014（02）.

［2］王长江.现代政党执政规律研究［M］.上海：上海人民出版社，2002：42.

［3］胡锦涛.只有我们把群众当亲人 群众才会把我们当亲人［EB/OL］.人民网，2011-07-01.

责任编辑：马树勋

D 26

A

1671-2994（2017）02-0094-05

2017-01-20

宣萱（1981-），女，浙江诸暨人，中共马鞍山市委党校党史党建教研室讲师。研究方向：党的学说和党的建设。

*本文系2016年度马鞍山市社科联立项课题《新常态下马鞍山市城市社区建设研究》（2016skfz051）的阶段性成果。