农民工城市住房问题及其解决对策——基于中国八大城市的调查与分析

王永志

（天津城建大学马克思主义学院，天津300384）

【社会建设】

农民工城市住房问题及其解决对策
——基于中国八大城市的调查与分析

王永志

（天津城建大学马克思主义学院，天津300384）

在城市，农民工普遍以租房居住为主，住房满意度较低，居住条件较差，居住地变换频繁且距市区较远，在城乡结合部聚集居住的情况比较明显。现有的城乡二元结构以及与之相关的城市住房、社会保障等各种制度的限制和约束，是造成这一问题的深层次原因。解决农民工城市住房问题，需要多措并举，坚持市场化方向，不断深化城市住房制度改革，突破城乡二元结构的限制，完善城市住房保障体系，增强农民工收入。

农民工；城镇化；住房问题；对策

农民工是指户籍在农村，身在城市或异地从事非农业生产的劳动者。我国现有农民工总量约2.77亿人[1]，这是一个庞大的、在中国经济体制转型和社会体制变革时期形成的特殊群体。他们完全或者不完全放弃了农业生产劳动，从农村进入城市，大部分从事制造业、建筑业和服务业。虽然参与城市劳动分工，但是他们很难完全融入城市生活，处于“城市边缘”的尴尬境地。加快提高户籍人口城镇化率，是党的十八届五中全会确立的全面建成小康社会新的目标要求。而农民工市民化是困扰当前城镇化的难题，其中的居住问题又尤为突出。“安居”才能“乐业”。农民工居住环境恶劣，严重阻碍了他们对城市的认同。不能“安居”构成了农民工向城市迁移的反推力，尤其是在购房和租房成本高企的大城市，农民工的居住问题更加突出。

一、农民工的城市住房状况

农民工普遍文化程度较低，一项调查数据显示，截至2015年，我国高中以下学历农民工占77.4%，高中及以上学历农民工占22.6%，大专及以上学历农民工仅占6%[1]。受教育程度较低、学历层次不高导致农民工只能从事技术含量低、劳动条件差，劳动报酬低的工作。另外一项调查表明，2013年在上海、天津、广州、武汉、成都、兰州、哈尔滨、三亚八大城市工作的农民工，有57.6%的人没有取得相应的专业技术资格或证书，52.6%的人主要从事制造业和建筑业。在工资收入方面，2015年农民工平均工资为3072元，比2014年增加了208元，增长7.2%[1]。需要指出的是，在现有住房体系下，收入水平直接决定着农民工在城市的居住状况。

（一）个人租房居住为主，保障住房覆盖率低

农民工完全或不完全放弃农业生产经营活动，到城镇务工，工作地点虽然在城镇，却很少能够在城镇定居。据《2015年农民工监测调查报告》显示，农民工在单位宿舍居住的占28.7%，在工地工棚居住的占11.1%，在生产经营场所居住的占4.8%，与他人合租的占18.1%，独立租赁居住的占18.9%，在务工地自购住房的农民工比例为1.3%[1]。另外，从雇主或单位得到免费住宿的农民工所占比重为46.1%，从雇主或单位得到住房补贴的农民工所占比重仅为7.9%，不提供住宿也没有住房补贴的比重达到46%[1]。这些情况表明，在外租房或在单位宿舍居住是农民工解决住房问题的主要方式。对农民工而言，依靠自购房或自建房解决住房问题并不现实。虽然近年来城市保障房政策的覆盖面持续扩大，然而申请条件较为严格，上述情况并未得到根本改观。

（二）住房满意度较低，居住条件比较差

对于以个人租房和员工宿舍为主的居住形式，农民工的满意度并不是很高。既有住房条件较差、设施不完备等原因，也有住房面积狭小，居住拥挤，离工作地较远等原因。相关数据显示，2016年我国城镇人均住房面积达到33平方米，农村人均住房面积达到37平方米[2]。与之相比，农民工人均住房面积要小不少，大多数在10-12平方米左右。笔者在实地调查中发现，在私人出租屋内，设置隔间、上下铺、多人合租的情况较为普遍；在员工宿舍内，“一人一铺”的情况比较常见。另外，农民工一般居住在简易房、普通平房或老式楼房里，其中很多住房基础配套设施不齐全或年久失修。

（三）居住地变换频繁，工作变动是首因

农民工工作不稳定，具有较大流动性。调查发现，农民工从事临时性工作的比例较大，大多无编制，散工、短工、零工较为普遍。一般来说，随着劳动任务的结束，居住地也将发生改变。相关数据表明，与2014年相比，2015年我国签订劳动合同的农民工比重下降为36.2%，下降了1.8%[1]。这不仅从一个侧面反映了农民工所从事工作的临时性，也反映了农民工工作变动的幅度。除此之外，为了上班方便、家人随迁、结婚或同居、买房、子女上学、原住处拆迁等也是农民工居住地变换的重要原因。当然，农民工也会出于多种考虑选择变换居住地，而工作变动依然是他们考虑变换居住地的首要原因。

（四）农民工聚居明显，易形成“贫困文化”

“贫困文化”是由美国人类学家奥斯卡·刘易斯在1959年首次提出来的，这一理论认为，在社会中，穷人独特的居住方式促进了穷人间的集体互动，使其相对隔离于整个社会生活，这样就产生出了一种脱离社会主流文化的贫困亚文化。在这种环境中成长的下一代会自然而然地习得贫困文化，进而导致贫困文化发生代际传递。相关调查显示，农民工聚居特征明显，在城中村、城乡结合部等区域聚集着大量的农民工群体，一方面农民工大量流入，另一方面本地人持续流出，在这一特定的“圈内”，农民工有着自己独特的文化认知、交往方式和生活习惯，并通过自己的“圈内”交往，不断强化着身份认知，进而将文化价值观念传递给下一代。

二、农民工城市住房问题的成因

通过对农民工城市住房状况的分析，我们知道大多数农民工不满意目前的居住状况，但是却又无力进行改善。表面上，这缘于农民工收入低，经济支付能力差，而更深层次的原因在于现有的住房政策、社会保障、二元户籍等各种制度的限制和约束。

（一）城乡二元结构的限制

我国城乡分治的二元社会结构与城乡二元户籍制度是对应的。我国现行的户籍制度起源于20世纪50年代的计划经济时代，其本意是要承担社会治安和人口统计的社会功能。但是，随着计划经济的发展，现行户籍制度逐渐有了身份、福利、待遇等附加属性，即区分城乡居民身份，并赋予其不同的权利和义务，强化城乡人口在社会福利、待遇及所享受公共服务方面的差异。同时，户籍制度可以延及后代，形成具有鲜明世袭等级色彩的身份制度。没有城市户口的城市农民工，不能与“市民”平等共享城市里的各种社会资源，包括住房资源。中国城乡二元结构体现在住房问题上就是城乡住房二元结构。这是制约农民工城市住房的一项基本制度“瓶颈”。

（二）住房保障制度的限制

中国城乡二元结构造成了城乡住房保障制度及其相关制度的二元格局，直接影响着农民工城市住房问题的解决。自20世纪90年代以来，随着我国城镇住房制度改革的推进，城镇住房保障体系不断建立和完善，对城市居民解决住房问题发挥了积极作用。然而，外来农民工却无法享受相关待遇，基本被排斥在城镇住房保障体系之外。

一方面，住房公积金制度设计有局限性。2006年3月，国务院发布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，规定“有条件的地方，城镇单位聘用农民工，用人单位和个人可缴存住房公积金，用于农民工购买或租赁自住住房”[3]。但是从目前的情况来看，这一规定并没有真正执行和落实，对解决农民工城市住房问题成效并不明显。对于农民工而言，住房公积金是一种奢侈品，是一种“陌生的”或“遥不可及”的“市民”福利。

另一方面，保障性住房政策有局限性。2005年以前，在国家层面上，农民工城市住房问题并未引起足够的重视。然而，随着农民工群体数量的日益激增，其居住形态和住房方式也在发生变化，“常住化”“家庭化”等趋势也日渐明显，政府开始逐渐调整对农民工的城市住房政策。2006年至今，为推进农民工市民化，政府相应出台了《关于解决农民工问题的若干意见》《关于改善农民工居住条件的指导意见》、《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》等相关文件。但是，由于“城市有限的公共资源(空间资源、财政资源等)、政策建构主体的权威、强势利益主体的态度、政策落实的差异、弱势利益主体的表达渠道等”[4]现实因素相互作用、相互渗透，在很大程度上抑制着农民工被纳入城市住房保障体系的可能性。实际上，在大多数城市，保障性住房政策对农民工的限制性和排他性是较为明显的。

（三）工资收入的限制

通过对相关数据的分析，我们发现农民工的学历层次普遍偏低，业务技能不高，知识水平有限，这直接决定了他们所能从事的行业。一般来说，劳动密集型的体力劳动行业是农民工的首选。例如，建筑业、制造业、交通运输业、零售业等。这些行业通常入职门槛较低，技能要求不高，工资收入高于各行业平均水平，一直以来吸引着大量的农民工就业群体。但是，与城镇单位就业人员工资收入相比，他们的收入水平并不高，差距还是较为明显的。面对城市房价和房租的不断上涨，农民工颇为无奈，只能“望房兴叹”。在这种情况下，选择合租，栖身城中村，或者到地理位置偏僻的城乡结合部租房居住就成为优先选择。

三、解决农民工城市住房的政策建议

解决农民工城市住房问题，需要多措并举，坚持市场化方向，不断深化城市住房制度改革，以满足农民工市民化对城市住房的需求。在这一过程中，政府要负责，强化住房制度顶层设计；社会要协同，提供优质高效的社会服务；农民工要积极参与，增强自身经济实力。实现住有所居，构建和谐社会，离不开三者的共同努力。只有三者真正做到了不缺位、不错位、不越位，农民工城市住房问题才能得到有效解决。

（一）突破城乡二元结构限制，建立以居住地为中心的人口管理模式

我国城镇化进程的加快，城市农村户籍人口的增加，在改变原有城市人口结构的同时，对基于户籍制度的人口管理模式和住房政策提出了挑战。解决农民工城市住房问题，必须适应农民工市民化的客观要求，突破城乡二元体制，加快城乡一体化建设，改变歧视性政策，营造包容性的城市氛围，加快城市社区融合，从思想上接纳农民工，按贡献大小给予其市民待遇，实现公共服务均等化。

要借鉴发达国家普遍采用的以居住地为中心的人口管理模式，建立以人为本的现代人口管理制度，统一城乡户籍制度，突出户籍制度的人口管理和登记功能，以合法固定住所、相对稳定职业或合法生活来源为依据，确定城市人口服务和管理范围，调整完善城市人口服务和管理政策。凡是符合上述条件的农民工都有权利进行户口登记，纳入城市人口管理范围，实行平等的国民待遇，以最终打破农业户口与非农业户口的身份限制，逐步消除区域性制度障碍。

（二）突破住房保障限制，建立租购并举的住房保障体系

进一步完善住房公积金制度，将公积金覆盖范围扩大到农民工群体，明确农民工公积金缴存比例，依据农民工所从事的行业、收入水平和地域特点，制定相应的公积金管理办法和使用细则。政府管理部门要依法依规履行公积金监管职能，鼓励用人单位为农民工足额足月缴纳公积金，对一些用人单位应缴而拒缴公积金的，给予以严厉查处，限期整改。坚持公积金专款专用原则，严禁任何组织或个人套取、挪用或占用公积金，充分发挥公积金的积极作用。

各级地方政府要将农民工纳入统一的城市住房保障体系，取消城乡户籍限制，改革和完善现有的住房保障体系，面向农民工新建、改建或扩建一批公租房、廉租房，以政府指导价承租给农民工居住。同时，对定居型的农民工群体，逐步放开经济适用房或限价商品房申请限制，满足其购房需求，使其能够安居乐业；对流动型农民工群体，加快公积金异地互认和转移接续工作进度，推进住房保障体系联网建设，鼓励其以租赁方式解决住房问题。

（三）突破农民工收入限制，多渠道提高农民工收入

解决农民工城市住房问题，除了需要政府补足政策短板，积极向农民工“输血”，解决其后顾之忧之外，还需要农民工接受文化教育，提高自身素质，参加职业技能培训，学习专业技能，从事具有一定技术含量的工作，以不断增加收入，增强承租或购买城市住房的能力。同时，要转变将农民工等同低收入者的狭隘观念，尊重农民工劳动，按劳分配，多劳多得，定期上调最低工资标准，完善农民工工资水平增长机制。

政府要落实鼓励农民工就业的政策措施，引导农民工有序外出就业、就近转移就业，从自身实际情况出发合理选择就业岗位，大力支持创业，提高就业水平。鼓励各级各类有资质的职业院校、培训机构等依法开展职业技能培训，以市场为导向，建立健全针对农民工的专业化、规范化、系统化的职业培训体系，通过职业技能培训，掌握实用技术，提高劳动的技术含量。全面贯彻实施劳动法，规范农民工劳动合同，明确其各项权利，健全长效机制解决工资被拖欠问题，完善社会保障制度，解决农民工在医疗、养老、失业等方面的顾虑。

[1]国家统计局.2015年农民工监测调查报告[DB/OL]. http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201604/t2016042 8_1349713.html.

[2]住建部.中国城镇人均住房建筑面积已超33平米[DB/OL].http://www.chinaasc.org/news/114862. html.

[3]国务院.国务院关于解决农民工问题的若干意见[DB/OL].http://www.gov.cn/zhuanti/2015-06/13/ content_2878968.htm.

[4]赵晔琴.整合财政资源与城市空间资源解决农民工住房问题[N].中国社会科学报，2015-05-08(8).

责任编辑：孙静

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1009-0169（2017）05-0034-04

本文为教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“流动人口管理和服务对策研究”（12JZD022）；教育部人文社会科学研究一般项目“市场经济视域下的中国政治价值转型与建构研究”（13YJC710052）的阶段性成果。

王永志（1978-），男，河南汝南人，天津城建大学马克思主义学院讲师、博士，主要从事政治学理论、社会治理研究。