深化公共资源交易体制改革的政策构想

李 亢

国家发展和改革委员会法规司司长

深化公共资源交易体制改革的政策构想

李 亢

国家发展和改革委员会法规司司长

公共资源交易是社会主义市场体系中的重要组成部分。工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等公共资源作为国家财富，事关广大人民群众的切身利益，是全社会普遍关注的热点问题。1

2015年10月30日，李克强总理考察安徽合肥公共资源交易中心时指出：政府要对人民资产负责。要让公共资源交易在阳光下操作，提高和优化资源配置效率。2016年3月28日，李克强总理在国务院第四次廉政工作会议上指出：要全程监控土地使用权和矿业权出让、工程项目招投标、政府采购等，年内力争建成电子交易系统，使公共资源交易更加规范透明。

一、公共资源交易改革的紧迫性

打造规范统一的共享共用公共资源交易平台，推动资源交易的“阳光”化运行、市场化配置、合理化定价、在线化操作，是深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，创新事中事后监管、建设现代市场体系的重大举措；对于提高政府管理水平和效率，防止权力寻租和滋生腐败，促进创业创新与公共资源的便捷有效对接，具有重要意义。

近年来，各地积极推进公共资源交易市场建设。截至2014年年底，全国县级以上工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等各类交易平台4000多个，其中，集中统一的平台1200多个。初步匡算，2014年通过各类交易平台实现的公共资源交易金额超过10万亿元。这对于促进和规范公共资源交易活动、加强反腐体制机制建设发挥了积极作用。但由于公共资源交易市场总体上处于发展初期，各地在建设运行和监督管理中也暴露出不少问题，主要是各类交易市场分散设立，重复建设，资源不共享；有些交易市场职能定位不准，运行不规范，公开和透明不够；违法干预交易主体自主权，乱收费和高收费，市场主体负担较重；交易服务、管理和监督职责不清，监管缺位、越位和错位问题不同程度存在。

市场主体反映最集中的问题体现在三个方面：第一，企业应有的合法权利被剥夺。一些地方违法干预交易主体自主权，不准市场化的代理机构和咨询单位参与交易活动；或者将依法应由招标人享有的自主选择招标代理机构、组织勘察现场、收取投标保证金、参与评标等权利一律没收。可以说，这些都是用行政有形的“脚”踩住了市场无形的“手”。第二，企业参与交易被人为设置了许多障碍。一些地方通过违法设置投标许可、资质验证、注册登记、备案管理等手续或者在资信和业绩上加以限制，阻碍甚至排斥其他地区投标人投标或者招标代理机构从事代理活动，有关企业苦不堪言。诸如，要求外地企业必须在当地备案，否则不能进场交易；要求外地企业必须在当地设立分公司，且营业场所必须达到规定面积；要求企业进场参与交易的人员必须取得交易员资格等，使企业无所适从。有的交易平台借推进电子化交易，要求投标人必须购买电子钥匙，由于这些电子钥匙不能互认互用，一些大的公司为了进场需要购买上百个电子钥匙，加剧了市场负担。第三，交易信息不能共享。长期以来，由于条块分割，使得市场交易信息呈现封闭和碎片化状态。市场主体无法了解有关交易主体在全国的交易信息，无法鉴别交易对象的客观能力和诚信等重要指标。监管部门难以全面掌握监管对象的交易信息，以致出现本地区被评定为诚信单位的企业，在其他地区有违法违规行为的尴尬情况。

这些问题严重制约了公共资源交易市场的健康有序发展，加剧了地方保护和市场分割，不利于激发市场活力，亟需通过创新体制机制加以解决。

2015年8月，国务院办公厅印发了《关于整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》（国办发〔2015〕63号），要求整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等各类分散的平台。国务院明确规定了平台整合的两个目标节点：一是2016年6月底前，地方政府要基本完成平台整合工作；二是2017年6月底前，在全国范围内形成公共资源交易平台体系，基本实现公共资源交易全过程电子化。李克强总理多次作出批示指示。2016年，在国务院第四次廉政工作会议上总理明确要求，要尽快实现公共资源交易平台建起来、系统联起来、数据用起来，力争年底前建成国家公共资源电子交易系统。

二、公共资源交易平台整合的进展和问题

各地方、各部门按照国务院部署，扎实开展相关工作，平台整合取得重大进展，主要体现为五个方面：

第一，分散的平台基本得到整合。在平台整合前，各类交易平台分散设立、重复建设、资源不共享，有些交易平台职能定位不准、运行不规范，制约了公共资源交易市场的健康发展。国务院确立了“四统一”的整合思路，即统一制度规则、统一信息共享、统一专家资源、统一服务平台。经过一年的努力，完成了工程建设项目招标投标、国有土地使用权和矿业权出让、政府采购、国有产权交易等四大板块整合，全国各类公共资源交易市场从4103个整合为500多个，交易市场数量减少了85%，实现了公共资源由分散交易向集中交易转变。与此同时，全国80%的省级平台还将药品集中采购纳入交易范围。一些省、市结合本地实际，不断拓展公共资源交易范围，将航班时刻、特许经营权、碳排放权、排污权、海域使用权、林权等公共资源纳入统一平台进行交易。

第二，信息和专家资源实现有效整合。一是打造公共资源交易全国一张网。以往，市场主体要寻找有关交易信息，要到各地区、各行业主管部门的网站上检索；现在，建成国家公共资源交易平台，并实现与全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的信息共享，打通了与信用信息共享平台、投资在线监管平台、12358价格监管平台的数据通道，只需要登录国家平台，就可以做到交易信息一网尽揽、一览无余。二是专家资源实现跨域共享。26个省（区、市）建立了统一的综合评标专家库，实现了专家资源在本行政区域内的互联共享，此前专家库是在各部门、各地区分散建设的，现在通过建立全省统一专家库，解决了分散专家库库容小、专家少因而容易被操控的问题。15个省份开展了远程异地评标评审工作，也就是说，在广东抽取到北京的专家，就不必像以前那样远途奔波，北京的专家可以通过计算机网络远程操控完成评标，既解决了专家资源分布不均的问题，又大大节约了成本。

第三，法治化程度不断提升。国家发改委会同国务院有关部门制定颁布了《公共资源交易平台管理暂行办法》，系统规范了平台运行、服务和管理，这是公共资源交易法制化进程中的一件大事。在地方层面，主要开展了两项工作。一是出台配套制度，18个省（区、市）以政府令或政府文件的形式印发了公共资源交易监督管理办法，加强公共资源交易市场监管，营造公平竞争的市场环境。二是开展文件清理。重点对违法设置审批事项、干预交易主体自主权、实施行业保护和地区封锁等问题进行纠正。各地共清理废止不符合法律法规的公共资源交易制度文件1600多件，修改近1000件。

第四，平台服务能力显著提升。按照公共服务职能定位，各地积极精简交易环节，优化交易流程，规范交易操作，公共资源交易“一窗式、一站式”办理服务得到普遍推行。河北、山西、山东等19个地方免费为市场主体提供平台服务。湖北、四川等地发文进一步降低收费标准。仅湖北一地，按照新标准一年为市场主体节省费用近7000万元，切实减轻了企业负担。同时，为了发挥试点示范带动作用，国家发改委在全国选取了安徽、湖北、宁夏、广东、贵州五个省作为平台整合的“试验田”。在平台整合工作上各有特色：安徽在全省推行平台服务标准化、广东在推动实现平台之外无交易、贵州在运用大数据分析和统一电子CA认证等方面，都有一些鲜活的经验做法。

第五，部门协同水平持续提升。各地各部门坚持条块结合、上下联动、齐抓共管，部门监管的协同性不断增强，可以概括为“三个逐步”。一是工作机制逐步健全。国家层面，经国务院批准，国家发改委会同15个部门成立部际联席会议机制；地方层面，各省（区、市）也均由政府负责同志挂帅，成立管理委员会或领导小组，明确工作分工，狠抓任务落实。二是体制机制逐步理顺。各地各部门按照公共资源交易服务、管理与监督职能相互分离的要求，深化公共资源交易管理体制改革，推动机构、场所、人员有序整合。各牵头部门注重发挥统筹指导和协调作用，相关部门积极给予支持配合，共同加强对公共资源交易平台的协调管理。三是监管成效逐步显现。各地加快建立公共资源交易失信联合惩戒机制和黑名单制度，推进统一的社会信用体系建设，让失信者“一处违规、处处受限”。海南省建立了招标人、投标人等八类交易市场主体信用档案库，制定了111种不良行为清单和相应责任追究目录，将不良行为信息向社会公示，有效规范了市场秩序，使违规投诉举报大幅减少。贵州省探索公共资源交易大数据监管，开展交易各方关联度分析，预警围标串标等违法违规行为，为行政监管部门提供监管线索。

可以说，公共资源交易体制改革取得了显著成效。但也要清醒地认识到，公共资源交易市场总体上仍处于发展初期，与党中央国务院的要求相比，与经济社会发展的需要相比，与人民群众的期待相比，还有很大差距。总体而言，公共资源交易平台整合，正从初级阶段分散平台的物理整合，逐步向统一平台体系的化学融合发展，处于新旧体制模式转换的关键时期。一是平台整合工作进展不平衡。与交易场所建设相比，信息系统建设相对滞后，“重有形，轻无形”的现象还一定程度存在。二是部门分割、市场壁垒没有完全打破。公共资源交易各类信息数据资源还散落在各部门、各地区，信息“碎片化”现象仍然比较突出。三是市场主体对改革的获得感不强。甚至有论者认为管理机制更加不顺、交易环节更加繁琐。究其原因，有以下三点：1.部分平台简政放权成效不彰。一些平台的办事流程没有得到优化、费用没有取消或减少，交易成本没有降低，企业对平台整合的获得感不强。2.部分平台监管通道不畅。有关部门对交易活动依法开展监管的渠道不畅，一些平台甚至排斥行业监管部门进场监管。同时，大数据应用还处在探索初期，运用大数据开展监管还存在意愿不高、能力不足、缺乏制度依据等问题，在很多地方还只是口号和概念，行政监管部门对平台整合的获得感不强。3.部分平台公共服务能力不足。平台整合发布信息的能力比较弱，交易公开透明程度平台服务社会公众的能力没有提升。由上可见，平台整合的改革红利如何转化为市场活力和发展动力，还需要解决“最后一公里”的问题。

三、深化公共资源交易体制改革的基本思路

实现公共资源交易市场健康有序发展，根本上要通过深化改革和体制机制创新，进一步破除传统有形市场交易形成的思维定势、行为惯性和路径依赖。当前最紧迫和最重要的工作就是，以“互联网+公共资源交易”为实施路径，以信息化驱动平台深化整合为主线，以形成全国统一平台体系为目标，加快实现国家、省、市三级公共资源交易平台系统互联互通。为此，需要妥善处理好如下关系：

第一，找准定位，把握好政府和市场的关系。

公共资源交易一头连着市场，一头连着政府和国有资金，要处理好“两只手”的职责界限，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。首先，行政监督部门应定位于制定规则、构筑平台、做好裁判，同时，鼓励通过购买服务的方式，引导市场主体参与平台服务供给。其次，公共资源交易机构的定位应当是公共服务，当好“服务员”，而不是“二政府”。有的公共资源交易机构有演化成“二政府”的苗头，立足于“管”，制约公共资源交易的市场主体。这就容易出问题。最后，要下大力气取消地区封锁、行业垄断，同时，将选择代理机构、收取保证金、组织评标评审的权力交还企业自主决策，更好地释放市场活力。

第二，上下联动，把握好中央和地方的关系。

平台整合工作的责任主体主要是省级人民政府，中央部门要负责统筹指导协调。中央层面，国务院相关部委要立足顶层设计，对地方整合工作进行梳理总结推广，加强督促指导，及时纠正违法违规行为；地方层面，要充分发挥创新精神，只要不违背法律法规规定和国办发63号文件精神，允许地方因地制宜选择整合路径、整合方式，探索新型管理模式。

第三，统分结合，把握好整体性和个性化的关系。原则就是“规定动作”落实到位，“自选动作”作出成效。一方面，对于国务院明确的“4+X”整合范围，以及制度规则、信息共享、专家资源、服务平台“四个统一”，这些规定动作要确保落到实处；另一方面，由于各行业、各领域交易专业性强，法规制度自成体系，在整合过程中要兼顾行业特点，体现专业化和个性化需求，允许有所差异、有所不同。

第四，与时俱进，把握好有形场所和电子化平台的关系。“互联网+”、大数据、云计算等电子信息技术日新月异，推进公共资源交易的电子化是大趋势。要抓住信息化“龙头”，把评价政策落实的重点放在是否借助信息化手段实现了交易公开透明，方便了企业办事，推动了资源共享。同时，积极推进交易场所整合，满足交易评标、评审、验证等现场业务办理需要。

公共资源交易具有涉及面广、专业性强、行业跨度大的特点，监督管理涉及多个职能部门。促进公共资源高效配置，关键是改善和创新政府管理，提高监管效能，使公共资源交易市场活而有序。为此，需要尽快实现“三个转变”：

一是从重视行为管理向强化信用管理转变。

传统的行为监管，更多是通过行政处罚等手段约束市场主体的违法违规行为，但这种方式具有“一事一处罚”的特点，缺乏长期影响，难以对“惯犯企业”形成持久约束。目前，我国正积极推行社会信用体系建设，公共资源交易的监管也要与时俱进，着力向信用管理方向转变，将市场主体信用信息和公共资源交易活动信息作为实施监管的重要依据，健全守信激励和失信惩戒机制，依法奖励诚实守信的市场主体，限制和禁止违法失信主体。通过市场主体的信用记录进行筛选，把诚信企业“请进来”，把“下黑手”“伸绊腿”“乱插队”的企业“踢出去”，净化交易市场环境，营造诚信公平的交易秩序。

二是从现场监管向智能监管转变。传统的现场监管，主要在公共资源交易过程中进行“人盯人”“点对点”的监管，这种监管方式需要耗费大量的人力物力，严重影响公共资源配置的效率。随着信息化时代的到来，现场监督已不适应社会发展需要，监管手段要同步“升级”。推进“智能”监管，积极运用大数据、云计算等信息化手段，探索推行“互联网+监管”模式，可以足不出户实现对公共资源交易活动的实时监督和自动预警，大幅提升监管效率和水平。

三是从单一监督向立体监督转变。目前，全部依靠行政部门对公共资源交易活动进行监督，一方面使得行政监督部门压力过重，效率难以保证；另一方面也导致监督主体单一、过程不透明，腐败案件多发。下一步是，在充分发挥行业组织作用的同时，要强化公共资源交易信息的公开力度，完善投诉处理机制，公布投诉举报电话，逐步形成行业自律监督、社会舆论监督、行政监督三位一体的立体监督模式，保障监督无死角。

四、着力推进的重点任务

深入推进公共资源交易领域的“放、管、服”改革，将各类主体取得获得感作为“试金石”。通过简化交易程序，优化交易环境，降低交易成本，吸引更多的投标人、供应商、竞买人参与市场竞争，充分发挥市场配置资源的决定性作用，从而切实将平台整合的改革红利转化为市场活力和发展动力，不断提升公共服务水平和群众满意度。首先是按照“应进必进、平台之外无交易”原则，拓展平台交易范围，将药品和医疗器械招标、二类疫苗采购、碳排放权、排污权、海域使用权、林权等各类具备条件的公共资源，纳入统一平台进行交易，整合信息资源，推动公共资源交易“应进必进”，逐步实现平台之外无交易。具体来说，有以下四项任务：

一是为市场解绊。自2016年以来，各地按照国务院部署，清理了一批地方保护、分割市场、限制公平竞争的“土政策”，但是一些地区或明或暗地仍然存在一些“潜规则”。要回应市场主体和社会关切，聚焦“痛点”“堵点”，深入推进公共资源交易政策文件的清理，坚决革除不合时宜的陈规旧制。保留的规则要“清出来”，编制成清单；编制好的清单要“晒出来”，接受社会监督。未列入清单的规章和规范性文件，一律不得作为行政监管依据。国务院有关部门不定期开展监督检查，重点检查各地是否还存在乱设行政审批、限制市场竞争、违法实施地区封锁和行业保护、干预市场主体自主权等问题。对清理工作不力的地方，予以约谈、通报。通过这些举措，使企业进入公共资源交易领域更加通畅。

二是为主体减负。多地重复注册、CA证书不互认、乱收费，是市场主体对公共资源交易平台服务反映比较突出的问题。以CA证书为例，CA是企业参与公共资源交易的电子钥匙，俗称“秘钥狗”。全国40多家CA机构，为全国各平台的电子交易系统提供认证服务，一个交易平台一般有四到五家CA机构提供认证服务。由于各类CA之间不兼容、不互认，企业进入不同的交易系统就要购买不同的电子CA钥匙，每把钥匙从200元到1000元不等，一些大的公司为了参与交易需要购买上百个CA钥匙，增加了市场主体交易成本。开展CA证书兼容试点工作，不断扩大CA电子认证互认共享范围，力争用一年左右时间实现全国范围内CA电子证书互认功能，做到“一证通用”。

三是为交易提速。将结合公共资源交易特点，依托已经建立的平台电子系统，为市场主体提供更加快捷的服务，提升交易效率。1.获取信息更快捷。推动实体平台、网上平台、APP、短信、微信、自助终端、服务热线多端融合，共享信息，市场主体可以多种方式随时随地获取交易信息。2.提交交易材料更快捷。依托电子化平台，市场主体可以远程提交投标文件、证明等交易材料，不用再开车拉着大量纸质材料，跑上几十甚至几百公里提交材料。3.交易活动更快捷。全面推进交易全程电子化。未来市场主体打个电话或点下鼠标，足不出户就可以参与招标投标、政府采购、国有土地使用权出让等交易活动。评标专家也不用车马劳顿，异地就能远程评标。进一步发挥国家平台枢纽作用，探索市场主体从任意一个交易系统进入，就可以参与全国范围内的各类公共资源交易活动，进一步降低企业参与市场竞争的门槛和交易成本。

四是为监管助力。行政部门监管到位，是公平竞争市场环境的基本保障。传统“人盯人”的监管模式，监管能力是有限的。当前，国家公共资源交易平台和各地平台系统都建立起来了，信息共享体系也形成了，要依托好这些电子化平台，实现立体化监管。1.交易全程在线监管。推进公共资源交易全程电子化，交易全过程均可在平台上自动留痕，可溯可查。各级行政监督部门可以依托平台系统实现远程、实时、全面监管，有效解决目前执法力量不足的问题。2.交易主体信用联合惩戒。整合各地公共资源交易信用信息，同时与全国信用信息共享平台贯通，这将实现公共资源交易领域相关信用信息的大汇聚。在一个领域、一个地区交易活动的失信行为，将导致在其他领域、其他地区交易的受限。3.探索大数据监测预警。对平台汇聚的跨地区、跨领域、跨时间段的海量数据，开展大数据关联分析和融合利用，为宏观调控和行业管理的科学性、预见性和有效性提供支持。

统一开放、包容共享、兼容互认的公共资源交易平台体系蓝图已经绘就。按照国务院关于公共资源交易平台要尽快建起来、系统联起来、数据用起来的要求，努力将平台系统打造成为深入推进“放管服”改革的新高地，成为贯彻落实“法治政府、廉洁政府、责任政府、服务政府”的新窗口，为加快发展新经济、培育发展新动能作出应有的贡献。