领导干部的法治思维论析

■左文君

领导干部的法治思维论析

■左文君

领导干部的法治思维是一种以法治信仰为中心的法治观念体系，具有差异性、明确性、优先性和有限性等特征。领导干部的法治思维与政治思维、政策思维、经济思维、道德思维和人治思维既有区别又有关联，主要由系统性思维、辩证性思维、规则性思维、程序性思维和理清思维构成。

法治思维；领导干部；观念体系；政治思维；规则思维

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。”领导干部的法治思维就是要求领导干部实现工作理念、制度、手段的法治化。如果说党的领导是中国特色社会主义法治体系的基础，那么领导干部的法治思维则是党的领导的关键。

一、领导干部法治思维的意涵

法治思维是要建立一种以法治信仰为中心的法治观念体系，而思维方式是实现法治所不可缺少的手段和工具。法治思维是法治建设的方法论，是从法律规范出发的思维方式，实际上就是要树立法律的权威，尊重法律，运用法律，服从法律，让法律成为评价行为的标杆，让法治成为日常生活的信仰，成为领导干部的主要工作思维。“法治思维不只是法律知识的积累，也不只是价值取向的问题，它更是要在执政实践中体现为一种操作的可能性、技艺性和现实性。”法治思维要求领导干部不能根据常规含义、逻辑演绎和理论命题来理解法律概念、术语、命题和规则的实践性界定，而要根据政治社会力量推进法律制度的实践效果，进行平衡、均衡、界定和选择。各级领导干部是党依法执政的中坚力量，直接决定着党依法执政理念的落实程度，也决定着依法行政和建设法治政府的效果，在一定程度上决定着全面推进依法治国战略的成败。

法治思维对领导干部来说是一种新的国家治理理念、视角和思路，关键在于善于运用法律手段解决社会矛盾和推进工作开展，让法治成为一种领导艺术。理念引导制度的进步，法治思维必须抛弃传统管理“主体—客体”之分，强调主体间的思维观念，增强服务意识，树立法治政府、服务政府和责任政府的理念，由管理型政府走向服务型政府，政府的职能重心由经济转向社会，以社会为本位，最终实现管理型政府向服务型政府的转型。同时，制度推动理念的更新，领导干部要重视制度建设，提高守法意识，没有规则意识就会失信于民，靠人解决问题不如靠制度解决问题，提高公众对政府的信赖。换言之，领导干部的法治思维是以法律的逻辑思考工作中的问题，并尽量将其转换为法律问题，通过法律手段进行解决的思维导向，主要包括法治认识和法治方式。法治思维不仅要成为领导干部的价值导向，更要贯彻按照法治逻辑观察、分析和解决问题的工作方式。具体来说，法治思维具有以下几个方面的特征：

一是差异性。由于各个国家和地区所处的阶段不同，面临的具体问题不相同，法治建设的环境就不相同，所以法治发展程度也有很大不同。因此，法治思维要根据具体情况因地、因时制宜，目前主要是约束和限制权力任意行使的思维。同时，由于每个领导干部的社会背景、知识结构和价值导向不同，法治思维即使都受法律约束，也会出现差异性。领导干部必须做出符合其角色的法治思维，不同的领导干部扮演的角色不一样，法治思维方式也不相同。社会转型时期的事务复杂性与法治建设的历时性存在张力，各地具有巨大差异性和不平衡性，必须以经验和实践理性充分发挥创造力，但要在法律框架内进行并依法进行评估，逐步积累法治的伦理和经验资源，自下而上循序渐进地从个案上逐渐培养民众对法律的信仰。

二是明确性。法治是一种容纳普遍性和特殊性的客观性之治。法治思维是一种规范思维，在处理同类案件时应得出一样的结果。法治思维的核心是理性思维，按照逻辑对相关问题进行全面分析，符合人们的合理性期望。法治思维是基于法律规范出发，法律的优势就在于明确性，可以为人们提供预期，具有明确性。这也是法治思维的核心所在，可以对社会关系的调整产生稳定与和谐。

三是优先性。法治思维崇尚维持法律秩序，保障社会公平。在相关法律没有改变之前，各级领导干部必须在法律框架内进行决策，即使发现法律不符合时宜，也应该先行修改法律。虽然各级领导干部的知识结构和利益立场不一样，但法治思维要求任何决策都要在法治框架下做出，任何改革必须于法有据。在社会转型时期，虽然法律的规定不能紧跟时代的发展，甚至滞后于社会发展，应先从修改法律。

四是有限性。法治思维并不是无所不包，很多社会问题只有转换成法律问题才能够运用法治思维，有些社会问题只能通过政治、政策、社会等手段解决，而有的问题既可以通过政治手段解决，也可以通过法律手段解决。因此，法治思维应坚持公私合作的发展策略，调动所有社会资源，通过多领域、多层次和多形式的合作推动法治的实现，当然参与是开放的、有序的、协商的，应该通过程序如说明理由和双方之间的对话、沟通机制，凝聚共识。

二、领导干部法治思维与其他思维方式的区别

思维是人们思想的反映，按照不同标准可分为不同类型。法治思维是按照内容的划分，还有政治思维、经济思维、道德思维、政策思维、人治思维甚至法律思维，更广泛意义上还有科学思维、艺术思维和宗教思维等。法治思维与其他思维方式要划清界限，还法治思维以本来面目，但各种思维并不是相互排斥的关系，应该融合借鉴，发挥优势，共同推进国家治理现代化。

（一）法治思维与政治思维

政治思维侧重于从政治立场、政治利益、政治视野、政治博弈和政治方式的视角对国家治理的问题进行观察和思考。对于领导干部来说，政治思维非常重要，它是对客观政治现象的能动反映，决定着领导干部的立场、目标、方向和对象等，具有鲜明的倾向性，涉及到为谁服务的问题。只有具有政治思维，领导干部才不至于犯方向性和根本性的错误。在我国，政治思维与法治思维具有统一性，中央政府多次强调法治在国家治理中的地位和作用，遵守法治实质上就是政治立场坚定的表现，各级领导干部必须协调法治思维和政治思维。然而，政治思维和法治思维也有界限，在很多问题上政治思维只是逃脱法治责任的借口。如果领导干部过度从政治思维来考虑法律问题，就不会将其纳入法治方式解决的程序和轨道，最终将引入政治轨道，反而扩大了社会矛盾。

习近平总书记多次强调要以法治凝聚共识，有问题要靠法律来解决。这就要求各级领导干部重视法治，遵守法治，运用法治就是最大的政治，符合党和国家的要求，也顺应了时代的潮流和人民群众的期待。不可否认，政治思维是政治家的重要思维方式，越是层级高的领导干部，越需要从政治思维的高度思考相关问题。政治思维是大众思维，要服从于政治立场、政治利益、政治诉求和政治情势的需要，而法治只不过是政治的附属品。法治思维不同于政治思维，政治思维是大局思维，政治正确和政治需要是政治思维的出发点，法治具有限权功能，是政治的规范方式。因此，政治是抽象的概率，而法治是具体的事实，政治是时时变化的，而法律则是追求稳定的。法治思维不是不讲政治，而是要通过法治方式讲政治。法治方式具有优先性和排他性，尤其是排斥以专断、恣意的方式讲政治。法治的政治意涵说明法治是政治的重要组成部分，法治思维虽然也强调大局意识，考虑社会效果。法治思维强调领导干部在做决策时要排除不文明、不理性的政治决策，提高法治思维水平，避免极端行为的发生。

（二）法治思维与政策思维

政策思维是为实现特定目标而采取一系列的工具和手段的思维方式。政策思维虽然强调稳定性与连续性，但从根本上来说具有机会型、目标性、手段性和协同性，政策尤其是公共政策虽然要考虑客观情况，但领导干部的意志非常重要。有的公共政策思维着眼长远，但很多公共政策目标就是为了实现短期利益。此外，政策思维往往只能选择特定目标而舍弃其他目标，切忌线性思维，如当前我国经济面临严峻的形势，经济政策目标是促增长和保运行，二者之间存在一定的割舍。法治思维虽然也存在价值的冲突，但公平正义永远是法治的核心价值。长期以来，党和国家的权力高度集中统一，实行全面计划经济与意识形态一体化，政策在国家治理中起着无比重要的作用，甚至可以说国家治理是文件治国，即使是司法领域也进行全能主义的政法治理模式，法律只是实施政策的工具。

法治思维不同于政策思维，政策思维具有很强的能动性和目标性，会随着时间的变化而不断变化。在实践中，政策思维往往会凌驾于法治思维，运动式、集中式和规模化出台相关政策来解决问题，这样不仅法律被扭曲，而且问题很难从根本上解决。为了解决相关问题而提出的对策和方法，而法治思维的重心在为社会提供可预期和明确性、一致性的规范，以此匡范政府行为。有的地方政府政策前后不连续，甚至前后矛盾，使人们无所适从。随着社会的发展，我国必须从以政策为中心的管理转向以规则为中心的治理模式，公共政策的制定必须符合法律的规定，具有更加坚实的民意正当性基础。现代国家已经进入行政法治国时代，行政国家和法治国家的形象是相伴而生的，法治思维按照功能主义的路径，对法治与政策的关系进行融合，在立法过程中充分考虑政策，并且法律实施过程中政策可以通过原则和不确定概念等导入。当然，在法律中往往也有很多政策条款，法律的制定和实施也受政策的影响，政策在一定的范围内可以同法律融合互动。所以，法治思维并不完全排斥政策思维，只是必须保持在法治轨道。

（三）法治思维与道德思维

道德思维是调整伦理关系的内我思维，主要从模糊的善恶出发进行认识、分析和评判如何规范自己的思想和行为，以及处理社会复杂的伦理关系的。道德思维是人们基于对人与自然、人与人及人与社会关系的认识进而形成的思维习惯，从知到情、意而行的修养过程中，按照符合社会要求的道德进行思考和评判，选择善恶标准并行动。换句说，道德思维的实质是对基于对道德观念的信仰，运用相应的道德标准来认识、分析和行动。善恶是道德思维的主要内容，具有规范性、内省性和实践性，往往以“应该”或“不应该”进行善恶评价。情理是构成道德思维的两大要素，情理交融是道德思维的基本特征。整个社会有公共道德，各个职业有职业道德，而个人则有不同的价值观，对人评价应根据整体社会的道德观。领导干部应该具有公共道德，按照从政道德准则在党的领导下全心全意为人民服务，增进公共利益。然而，道德思维是对领导干部的修养要求，并没有强行的约束力，如果违反，只能通过社会舆论、内心确信、传统习惯来维持，让其良心不安，并不能对其产生实质利益的损害。法治思维必须认识到法律具有强制力，不能够从道德维度去述说和执行法治思维，不能想当然的转向道德思维的立场，不能动辄将社会问题的解决归咎于个人的品行，不能动辄以职业道德大棒来衡量工作得失。

（四）法治思维与经济思维

经济思维是以理性人为前提，以利益最大化作为目标。经济思维追求更高效、激励、权衡和选择，讲求投资与回报。因此，经济思维是指领导干部以经济理性认识、理解和选择工作方式，强调通过经济手段和方式调节，重视财政政策、货币政策和贸易政策等。领导干部应该能够通过观察经济现象，从而发现问题和规律，并找出解决问题的办法。法治思维则以法律规范为前提，以化解矛盾和实现正义为目标，一旦法律规范确立，法治思维只要求在法律框架下进行利益衡量。法治具有的普遍性、明确性、安定性和可预期性等特点与科学发展具有内在关系。我国经济发展的压力比较大，经济运行过程中存在着不平衡、不协调和不可持续等问题，这在一定程度与经济发展从政策轨道走向法治轨道的过渡时期有关。法治是推动经济社会持续健康发展的制度动力和保障，法律对经济发展起着引领、规范和保障的作用，只有经济发展在法治轨道上进行，用法治方式来推动经济社会发展，不能为了发展经济可以置法律于不顾，甚至违法给予政策来发展。领导干部在工作中应避免处理法律问题时以经济思维取代法治思维，进而以经济手段代替法治方式解决。市场经济本质上就是法治经济，随着我国经济逐渐进入新常态，从高增长转变为中高速增长，经济结构亟需优化升级，从要素和投资驱动逐渐转向创新驱动，这些都需要法治保障，确保市场在资源配置中起决定性作用。邓小平早在1986年就指出：“还是我们过去的想法，搞四个现代化一定要有两手，只有一手是不行的。所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制。” 很多领导干部重视发展、轻视法治，认为法治是发展的手段，甚至认为“发展要上，法律要让”，变通执行或规避法律才能实现跨越式发展。

（五）法治思维与人治思维

法治与人治通常被比较，以规则为中心的法治思维不同于以领导意志为中心的人治思维。法治的优势在与人治的比较中，人治思维强调领导个人的品格和能力，根据领导干部的个人偏好和社会环境，利用权、术、势来处理政治经济社会问题，实现社会发展目标。我国人治思维根深蒂固，有人治的思维定势。很多领导干部还存在着“权大于法”，“有权就有一切”“当官就是管人”等思想，这实际上是权力思维，强调权力对整个社会的主导作用，强调根据情势进行决策，甚至带有蛮横和专断，倾向于对权力和特权的维护，而法治强调理性，重视权利和自由。亚里士多德认为：“法治应当优于一人之治。”

袁曙宏认为：“所谓法治思维，在本质上区别于人治思维与权力思维，其实质是各级领导干部想问题、作决策、办事情，必须时刻牢记人民授权和职权法定，必须严格遵守法律规则和法律程序，必须切实保护人民和尊重保护人权，必须始终坚持法律面前人人平等，必须自觉接受法律的监督和承担法律责任。” 传统意义上的国家管理是指政府依据法律运用公共权威或权力维持秩序，满足公众的需要，主要是运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动。国家与社会之间的关系是一种单向度的关系，但这种模式在现代社会已经缺乏经济基础和社会发展方面的内在必然性，输出机制的强大和输入机制的不畅导致了现代社会管理体制的合法性与合理性危机，诸多深层次的社会矛盾得不到解决，形成各种潜在的不稳定因素。政府为维持其合法性，过分依赖于强制性方法，将社会矛盾压制下来，以不至引发社会危机。因此，人治思维由于理性的有限和利益倾向可能出现管理缺失、权力滥用，社会事务的日益复杂化要求法治思维。然而，迄今大多数领导干部依然没有转变传统“权力本位”的观念，社会问题的解决不是通过法律的手段，而是采取一些人治手法，致公民的权利于不顾。孟德斯鸠有云：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的经验，有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方为止。” 如果在国家治理中不重视法治建设，很容易滥用权力，公权更容易侵占私权、压制私权，法治思维应着眼于公民权利的视角，通过疏通和拓展公民权利保障渠道，降低维权成本。目前我国行政机关依法行政的观念淡漠，对民生等问题的解决采用临时性的措施，民众往往通过非理性的渠道表达诉求，不相信政府和司法，政府的权威和公信力下降，形成“信访不信法”的结果。

三、领导干部法治思维的主要构成

领导干部是法治中国建设的领头羊，必须重视法治思维，树立法律权威，法治思维具有复合性，内容非常丰富，需要认真学习才能掌握运用。

（一）系统性思维

法治思维是系统性思维，应形成完整的体系，以逻辑为指导，产生合理的预期，从而得出确定性的结果。“体系化可以约束法律活动中的恣意妄为，使法不至于沦为赤裸裸的利益争斗的结果，最大限度地保障其具有说服力。” 法治思维不仅要考虑法律规范和法律价值，还涵盖法律制度与法制实践。法治思维既要坚持法治的形式性，也要坚持法治的要义，防止权力以实用主义消解法治方略。从法律规范出发，但法律条文和事实并不是一一对应的，在这个过程中需要运用法律方法涵摄，包括价值衡量、利益均衡、外部证成和实质推理等。法律实践不仅受法律规范和执法人员的影响，还受整体社会环境的影响，受法学理论、法律规范和法律实践的系统性影响。为什么法律规定多如牛毛，但为什么实现权利救济的法律程序和机制不能有效运转，这是因为纠纷解决机制不能有效地支持法律制度的实施。未来健全体制才能彻底将这一“中国问题”彻底解决，否则法律规定再多也只是空头支票和海市蜃楼。

（二）辩证性思维

辩证性思维要求以对立统一和发展变化的视角分析事物，认为事物并不是“非真即假”、“非此即彼”。法治思维是辩证性思维，强调权利和义务的共同性，在法律框架范围内妥协，重视各方利益的妥协和均衡，并不是完全站在一方。法律规定的权利和义务是矛盾的，权利保障需要别人义务履行，甚至权利义务可能同时发生在一个主体身上。同时，权利和义务又是统一的，没有无义务的权利，也没有无权利的义务，二者共同融合协调，实现权利义务均衡。辩证性思维法律规定之间、法律规范和法律实践之间存在着冲突和矛盾，这些也促进了法治的发展完善，通过不断修改法律和完善法律实施机制。因此，法治思维并非认为法律之间不能出现矛盾，而是说要正视矛盾、分析矛盾和解决矛盾，抓住产生矛盾的关键。

法治思维让领导干部对社会矛盾一分为二地看，多个角度思考。很多法律内容包括权利义务并不是泾渭分明，需要运用辩证性思维甄别。法治思维要求形式法治与实质法治的统一。法治思维既要遵守既定的法律制度，严格缜密地运用法律方法进行推理、解释和论证，又要考虑法律的社会效果，否则可能产生偏废。法律知识只是法治思维的基础，并不要求领导干部成为法律专家，法治方式也具有专业性，对领导干部来说形成法治观念才是实现法治思维的核心，只有法治观念才能最终将法治思维作为工作的习惯性思维方式。

（三）规则性思维

法治思维是规范思维，法律规则是法治思维的出发点。法律主要是由规范性法律构成，规范是法律的本质，法治思维是围绕法律进行思维，实质上就是一种规范性思维。法治思维实际是强调领导干部的规则意识，增强对规则的尊重，发挥规则的作用。法律本质上就是行为规范，规范性具有适用对象的一般性、范围的普遍性和时间的连续性。规则性思维要求领导干部重视法律规定，法律规则是领导干部意志的边界与标准，树立法律规则至上的权威。规则性思维主要体现在必须在法律规范的框架下，更多表现为强制性、非人格性和普遍性。尊重和运用规则是领导干部法治思维的内在道德，当前很多政府在利益的驱动下，罔顾法律对职权的规定，权力不断扩大和膨胀，好像政府任何事情都能管，管了很多自己管不了也管不好的事情，高度挤压了社会和市场的空间，抑制了社会其他主体的积极性。各级领导干部目前还缺少规则意识，很多领导干部陷入“会海”和“文山”，通过开会来协调，发文来传达精神，这不仅效率不高，弄得精辟力竭，但却受到人民群众指为庸政、懒政和怠政的批评。政府部门职能划分不清，权限交叉重叠，要从权限、目的、内容、手段和程序等全方位考虑是否符合法律规定。领导干部应该在法律规定的框架内开展工作，坚持法律至上，捍卫法律的尊严，增强法律确信，维护法律权威。

（四）程序性思维

法治强调通过程序进行思考，将情感和情理融入程序。程序正义是实质正义的基础，程序先于权利。法律非常重视程序的运用，程序本身就是容纳社会不满的重要机制。程序正义是社会正义的基石，程序正义肇始于英国的自然正义和美国的正当程序原则，程序正义除了可以保障实体正义的实现外，也具有自身的价值，即具有公正、效率等价值，忽视了程序价值，最终实体价值也无法保障。程序是达至共识的前提，有的实体利益冲突并不能解决，但是可以通过程序的解决方案可以使人接受，同时实体法不能够适应社会的发展，一些法律规范需要通过程序性的条款才能界定，社会的快速发展需要法律应对，这需要多方主体的参与，程序是渠道。加之我国历来具有“重实体，轻程序”的倾向，随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正才能避免法律成为特殊利益集团的工具，使当事主体进入一种程序性的民主协商和交谈，表达各自的意见和利益，并通过程序澄清存有争议的法律规范。程序性思维要求程序的优先性、程序的公正性与程序的终局性，程序的优先性是指必须通过程序解决实体问题，程序是解决实体问题的前提条件。程序的公正性要求程序公开透明，并没有偏私，自己不能当自己的法官，倾听当事人的陈述；程序的终局性是指一旦走完所有程序，任何纠纷必须服从最终裁决，不能无休止地纠葛，更不允许动用法外的手段重新解决。

（五）理性思维

理性思维是一种要求有明确的思维方向，充分的思维依据，逻辑的思维方法进行的思维活动。换言之，理性思维是基于证据和逻辑的思维方式。法治思维是一种基于法律规范的逻辑化思考方式，运用法律精神、原则、逻辑和规范进行分析、综合、判断、推理和论证的思维活动。理性思维是客观把握事物本质和规律的高级思维形式，主要是指人们能够控制自己行为的自觉性、目的性、计划性和可预见性地运用判断、推理和论证，并可以通过情感、意志和选择实现计划。法治要求官员法无授权不可为，领导干部必须受法律约束，而该法律必须是良法。法治思维重视逻辑推理、修辞论辩和解释技术的方式。法治思维追求法律的客观性、商谈性和安定性，这些都是以理性为基础的，区别于主观性、差异性甚至专横性，甚至可能造成政府权威的受损，甚至扭曲法律，实质上是法律工具主义。可以说，法治思维强调理由优于结论，必须在阐释理由过程中重视思考、推理和论证的严谨与缜密，得出审慎和公允的判断。因此，人是有理性的动物，法是社会价值理性的集中体现，法治是理性机制，反映着特定时代的价值理性，法治就是人们法律价值理性最终的追求，正常而良好的法的价值理性将会促使社会将法治引入理性的轨道。

四、结语

领导干部的法治思维是在全面推进依法治国方略层面提出的，也是推进全面深化改革的重要举措。领导干部具有法治思维才能自觉地依照法治的理念来思考问题，进而改变领导模式，提高领导能力。法治思维对领导干部来说是一种新的国家治理理念、视角和思路，关键善于运用法律手段解决社会矛盾和推进工作开展，以法律的逻辑思考工作中的问题，并尽量将其转换为法律问题，通过法治方式解决。

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本文是2016年教育部重大攻关项目“法律制度实施效果评估体系研究”（批准号：16JZD011）的阶段性成果之一。

2017-06-21

左文君，中共武汉市委党校法学教研部讲师，法学博士。（湖北武汉，430051）

D261 文献标识码：A 文章编号：1008-679（2017）04-0046-06

责任编辑 王承云