法院行政事务管理改革的模式选择和制度设计——基于人员分类管理和人财物省级统管改革背景下的分析

赵 峰 王 磊 陈希国

法院的职责是完成国家赋予它的司法审判职能，在现实中还要履行与审判相关的某些行政管理职能。法院内部存在审判权与行政权二元权力结构,行政权与审判权之间的冲突与整合成为法院内部结构关系最核心的问题。〔1〕梁三利、郭明：《法院管理模式比较——基于对英国、德国、法国的考察》，载《长江师范学院学报》2010年第1期。目前，中国正在进行新一轮的司法体制改革，其中法院行政事务管理权的改革是一个重头戏。本文从司法行政事务管理的界定入手，分析当前法院司法行政事务管理体制的现状、问题及发展趋势，对改革路径提出设想和建议。

一、讨论之前提：法院行政事务管理的范畴界定与历史沿革

（一）法院行政事务管理的基本范畴

关于法院司法行政事务管理的范畴，在学术界有不同的观点。有的认为司法行政事务管理包括对案件的管理、对人的管理、对法院财物的管理以及法院因内外部协调工作而产生的行政事务。〔2〕钱颖萍：《对我国法院司法行政事务管理体制改革的思考》，载《重庆工商大学学报》（社会科学版）2007年第6期。有的认为司法行政事务管理仅包括机关事务、物资装备、财务经费、基本建设以及后勤服务管理等。〔3〕苏泽林：《人民法院司法行政管理体制的困境和改革设想》，载最高人民法院办公厅编：《大法官论审判管理》，法律出版社2011年版，第50页。最高人民法院曾于2005年在“第二个五年改革纲要”中，将司法管理分为审判管理、司法人事管理和司法政务管理。笔者认为，在法院内部，从职能层面看，存在审判活动和为审判活动服务的管理活动。由此，司法行政事务管理是一种广义概念上的法院管理。但近年来，审判管理的概念被总结提出，并逐渐明晰和深化。特别是近年来审判管理得到高度重视并被不断强化。再加上与其他司法行政事务管理相比，审判管理有其特定的内容和运行规律，如：审判管理与审判活动的关系更加紧密，司法色彩更加浓厚，对审判活动的影响也更加直接等。为此，有必要将审判管理与一般的司法行政事务管理区分，作为一项单独的管理范畴。文章所指的司法行政事务管理，是与审判管理并存于法院管理中的一项职能，包括对法院的人员管理、财务装备管理、机关事务与后勤保障管理以及内外部事务协调等政务管理，其与审判管理共同服务或辅助于审判这一核心职能。

（二）法院行政事务管理体制的历史沿革

从历史的角度回顾制度的演进变迁对当下意义重大。法院的司法行政事务管理工作的体制和机制，在特定的政治和历史条件下经历了从“分离+合一”→“合一”〔4〕从另个角度讲，合一实质上是法院行政管理与审判的内部分离。→“分离”→“合一”的变迁。具体而言，第一阶段是新中国成立后至1959年。中央层面，各大行政区设立司法部，统一管理司法行政事务；地方层面，由各个法院管理自身的司法行政事务。1954年，宪法和人民法院组织法由第一次全国代表大会通过后，仍然维持中央层面“分离”和地方层面“合一”的局面。第二阶段是1959-1979年。1959年司法部被撤销，涉及法院的司法行政工作仍由法院管理，审判和司法行政变为“合一”。第三阶段是1979-1982年。1979年，司法部恢复成立，并将法院自行管理的司法行政工作划归其名下管理，法院审判与司法行政再次“分离”。第四阶段是1982年至今。在1982年的国务院机构改革中，将司法部主管的法院司法行政工作交由法院自行管理，并在随后1983年人民法院组织法修改时删除“各级人民法院的司法行政工作由司法行政部门负责”之规定，至此法院审判与司法行政“合一”模式由立法固定，至今未有改变。

二、理性之分析：法院行政事务管理的现状、问题及域外启示

（一）法院司法行政事务管理的配置现状

目前没有统一法律专门规定法院司法行政事务管理事宜〔5〕1979年的《人民法院组织法》有3条涉及人民法院的司法行政工作：一条是“各级人民法院按照需要可以设助理审判员，由司法行政机关任免”另两条是“各级人民法院的司法行政工作有司法行政机关管理”和“各级人民法院的设置、人员编制和办公机构由司法行政机关另行规定”。1983年修改《人民法院组织法》时，把第1条修改为“各级人民法院按照需要可以设助理审判员，由本级人民法院任免”，把后两条删除，但没有补充相应的条款。至2006年再修改《人民法院组织法》时，亦未涉及司法行政事务管理的内容。。具体实践现状如下：

1.主体多样但以法院为主

法院司法行政事务管理权的行使主体较为分散，主要呈现五个向度上的关系：同级组织人事部门负责法院的人员编制、招录等；同级人民代表大会及其常委会负责法官的法律职务任免；同级政府的财政部门负责法院的经费预算、审核、拨付及使用的监督；上级法院对下级法院有人事的协管和部分司法行政事务的管理；除此之外，其他大多数司法行政事务由法院自身管理。

2.事务繁杂且管理任务繁重

由法院自身管理的司法行政事务非常复杂、繁重，主要包括人员管理，政务管理、财物管理及机关事务管理。其中财务管理包括对法院经费预算的执行、物资装备的日常管理与保障等。机关事务管理包括机关的设施建设维护、后勤服务、档案资料管理、车辆交通以及安全保卫等。

3.管理自主但也存层级影响

目前各级政权管理本级的法院，各级法院对本院的司法行政事务自主管理，上下级法院之间在司法行政事务管理上是相互独立的。当然，在某些管理领域，上级法院可以通过某种方式对下级法院施加影响，如对考核、对法院院长的人事协管及信息化建设的统一推进等等。

4.等同行政机关且依附政府

在现行体制下，法院行政事务管理与政府机关内部管理相差不大，基本上等同于国家行政管理的组成部分。各级法院依附于地方各级政府的行政管理。法院人员属于行政编制，其任免和晋升主要由地方决定，法院所需的经费需要接受同级政府财政部门的监督检查和财务审计。

5.审判行政虽有分工但界限不明

法院系统都包括审判和行政管理两套制度体系。两类业务，虽有分工,但整体由一套班子领导。法官、司法辅助人员和行政人员没有明显的界限区分，统一按照公务员进行管理。

（二）法院现行行政事务管理机制的问题呈现

法院现行的司法行政事务管理体制对于保障法院工作正常运转发挥了不可替代的作用，但也存在诸多问题。

1.管理机构分散

一方面，行政事务管理的核心权力，如人财物的决定权，并不由法院掌握。人事管理主要由其他部门决定，法院自身只有小部分从属性的管理权。经费预算、拨付和保障由各级政府分层负责，依赖于地方财政,一定程度上导致审判权的地方化。另一方面，法院系统内部的行政管理实施机制比较分散，机构过多，分工过细，职能交叉，缺乏高效统一的管理指挥系统。最高人民法院、上级法院在多数司法行政领域难以形成对下的统筹管理，影响了司法行政事务管理的统一性、集中性。

2.职能定位模糊

长期以来，由于对法院管理职能研究不多、认识不深，使得法院的审判职能和管理职能未做明确的区分，对审判事务和司法行政事务也未根据其不同的特性做相应的安排。以法院内设机构为例，“法院内部的机构设置基本上按照行政机关的模式，所谓庭、室、处等诸多机构，完全从组织构成理论出发，考虑其级别结构、而不是从审判中心、管理辅助的主从关系配置资源。一个法院内部“同级别”的机构中，管理机构可能比审判机构还要多，这就意味着法官和管理人员的级别待遇没有什么区别。〔6〕蒋惠岭：《论法院的管理职能》，载《法律适用》2004年第8期。司法行政事务管理的服务性、辅助性职能不突出，甚至本末倒置地成为主导性，大大冲击了法院审判职能的中心地位。

3.管理专业化不足

迄今为止，法院司法行政事务管理的专业性并未引起足够的重视。审判权、审判管理权与行政事务管理权各自行使的范围还没有从法律上明确界定，各级法院机构设置缺乏科学规划，职能定位界限模糊。在法院内部，尚未实现严格意义上的人员分类管理，虽然存在法官与行政人员的职责分工，但这种分工是不清晰的。审判人员和行政人员之间的岗位、职位变动比较容易而且经常。实践中很多法官在从事行政工作，削弱了审判资源，分散了审判力量。这种状况反映出法律人才学非所用、审判职务与司法行政职务界限不清及专业性司法行政管理人才欠缺等深层次问题。

4.辐射审判行政化

“当法院的审判与行政管理附着于同一机构,在同一相互交叉的制度空间中运作时,那么这两套制度的逻辑就有可能混淆”。〔7〕苏力:《送法下乡:中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第72页。在法院内部，很大程度上按照行政级别高低来决定审判管理的权力体系。“院长、副院长、庭长、副庭长作为法院内部负责司法行政管理事务的官员, 同时在行使司法裁判权,这就容易造成这些官员依据其行政级别来行使其行政审批权。……院庭长所具有的较高行政级别,既造成他们在司法行政管理上的职务优势,又导致合议制所要求的合议庭成员共同审理、理性评议和平等表决的司法准则难以得到切实的贯彻。”〔8〕陈瑞华：《司法裁判的行政决策模式——对中国法院“司法行政化”现象的重新考察》，载《吉林大学社会科学学报》2004年第4期。

（三）域外法院行政事务管理的考察与启示

域外各国存在不同的法院司法行政事务管理模式。依据不同的标准，可以分为不同的类别。根据管理主体的不同，可分为以下三种模式：

1.行政型模式

此模式以德国、法国、加拿大等国家为代表，司法审判同管理事务完全分离,由作为司法行政机关的司法部负责法院的司法行政事务，法官则专事审判，除与审判直接有关的事务性工作由法官助理或者法官秘书管理外,法院的人、财、物都由司法部管理和保障。德国法院的司法行政事务管理权分由联邦和州司法部行使，联邦司法部负责联邦法院行政管理事务，州行政部门（多为司法部）负责州法院的行政管理工作。〔9〕参见何鸣：《德法两国法院的管理模式及启示》，载《福建法学》2013年第1期。法国司法部是法院司法行政事务最高决策者，统一负责法院系统的行政组织、人事调动和活动经费等方面事务，而法官管理则统一由最高司法管理委员会负责，法院院长极少管理行政事务，其主要工作是审理案件。〔10〕参见同前引〔9〕，何鸣文。加拿大法院的司法行政事务由司法部和各省的司法厅管理,“但是司法厅的许多行政管理权限通过协议、备忘录等授予法官尤其是内部管理的较大权力。”〔11〕梁三利：《法院管理模式研究》，南京理工大学博士论文，第97页。

2.司法委员会型模式

主要有以荷兰为代表的北欧模式和以西班牙、意大利为代表的南欧模式以及拉美模式等。虽然它们的细节设计并不完全相同，但多数均由司法委员会对法院行政事务享有决策权，而该委员会系既不属于立法机关也不属于行政机关的组织机构。不同国家的司法委员会的委员构成、功能发挥、独立性、管理价值目标等有所不同，但司法委员会成员往往以法院系统成员居多，故法官管理法院的权力占主导地位，实质上是赋予法院系统较大的自治管理职责。

3.法院自治型模式

此模式以美国、俄罗斯、日本、韩国等国家为代表。美国法院的司法行政管理权主要来自司法部的权力移交。联邦法院的管理决策机构是联邦司法会议，执行机构是在法院系统内部设立相对独立的司法行政管理局，负责法院司法行政事务的管理，司法行政管理局局长由首席大法官任命，所以美国本质上实行司法审判与法院管理事务的内部分离制度。俄罗斯的法院管理决策机构是法官代表大会，并通过选举出的法官理事会行使经常性管理权力。日本和韩国的法官管理决策机构则是最高法院法官会议，以各法院为基础形成司法管理机构来管理司法行政事务。这种模式下，法院管理一般都是在法院内部设立行政机构来完成法院行政管理的执行工作，属于法院审判和行政管理内部分离的自治型管理。

4.分析与小结

行政部门主导模式符合行政管理基本规律，有利于司法行政管理的专业化和高效率，但是完全交由法院外部的行政部门去主导服务于审判的管理事项，容易造成法官与行政官员之间的部门或者行业冲突；司法委员会主导模式下，因决策机关不设在法院，法官在司法委员会中的话语权就成为行政权是否干扰审判的关键；法院自治型模式中的悖论是“好法官并不一定是好管理者”，容易造成行政管理影响审判独立的局面。虽然以上三种模式各有特点，但基本都遵循着确保审判独立、行政管理与审判相分离、以审判为中心及管理的专业化等共同的规律和原则。

三、理性之设想：法院行政事务管理改革的模式选择和现实进路

目前，按照祛除司法的地方化、行政化的要求，对法院的司法行政事务管理体制进行改革，已达成共识。但是选择何种模式架构，尚存争议。在相关研究中，学术界和实务界提出了许多思路和方案，其中不乏真知灼见。结合以上分析，笔者就法院司法行政事务管理改革提出如下设想和建议。

（一）司法行政事务管理改革的考量因素

1.吻合改革之价值定位

价值目标是模式选择的基础，决定着管理主体、权力结构和运行机制的设计与选择。当前决策层已经对司法体制改革的目标及路线做出了决定。对于司法行政事务管理，提出要“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”，要“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”。可以说，改革的整体思路已经尘埃落定。司法行政事务管理模式的设计，需要围绕这一思路进行。

2.遵循行政之管理规律

司法行政事务管理权与司法审判权、行政权既有联系又有区别，有其内在的本质属性。对司法行政事务管理权进行优化配置，必须按照其内在要求，遵循其运行规律。如司法行政事务管理是辅助、服务于审判的，司法行政事务管理本身需要遵循上命下从、积极主动的原则，司法行政事务管理需要交由相应的专业机构、专业人员等等。

3.符合自身之司法国情

司法行政事务管理模式的选择，要受到经济、政治、文化、社会及历史等因素的影响。司法行政事务管理改革，不能单纯从单一角度出发，而应当结合自身国情予以考察。我国的国情是坚持人民代表大会制度这一根本政治制度，坚持“一府两院”的组织架构。此外要考虑司法行政事务管理权配置的历史传统，各级人大、政府与法院的宪法关系等等。

4.保障法官之合理参与

司法行政事务与审判工作密切相关。司法行政工作服务于审判工作，为审判工作提供辅助与保障。法官最了解审判工作的需求。同时审判功能的实现又对司法行政有一定依赖性。为此，司法行政事务管理应当充分保障法官的参与，使其符合审判需求和法官意愿，以维护审判权的独立行使和高效运行。

（二）法院行政事务管理改革的模式选择

实事求是地说，世界上并不存在一个完美的、理想的“放之四海而皆准”的法院司法行政事务管理模式，各国法院的管理模式形态总是自身司法体制发展与政治力量博弈互动的具体产物。

1.基于模式选择的权衡分析

从我国现实看，本轮司法体制改革的整体思路，目前已经尘埃落定。即推动法院司法行政事务管理权和审判权两权分离。从世界范围看，实现法院司法行政事务管理权与审判权的分离主要有两种模式 ,即外部分离和内部分离。外分模式又可分为司法行政机关主导和司法委员会主导两种模式。以哪种模式实现二者的分离，是司法行政事务管理改革首先要面临的，也是最基础的问题。

一方面，司法行政机关主导的外部分离不具有可行性。有观点认为，应当将法院的司法行政事务全部交给司法行政机关管理。笔者认为该做法是不合适的。其原因在于： 第一，由属于政府部门的司法行政机关来管理法院的司法行政事务，虽然在国际上有先例可循，但目前已不是主流。如美国曾由联邦司法部负责法院的司法行政事务,但1939年设立的联邦法院行政管理局取代了司法部负责全部联邦法院的司法行政管理工作。即便在采用此模式的德国，“还是有人提倡进一步加强法院的自我管理，以减少司法部门对行政部门的依赖。”〔12〕最高人民法院司法改革小组编：《美英德法四国司法制度概况》，人民法院出版社2002年版，第480页。第二，我国权力制衡机制尚未完全建立,在此情况下,由独立于法院的行政部门完全管理法院的司法行政事务管理权，风险较高。第三，1949年之后，我国曾经实行过外部分离体制，即由司法行政机关负责法院的司法行政事务管理。但实践证明该做法是弊大于利的。第四，目前由法院自身管理部分司法行政事务的模式已经运行了30多年，已经长期运行的法院管理模式已经形成制度的惯性，完全放弃原来的制度传统成本太高，并不现实。

另一方面，完全的法院内部分离有利有弊。由法院主导下的相对独立机构来行使完全的司法行政事务管理权，最大可能地减少了外部力量，特别是行政机关对审判进行干预的可能性，更好地保障审判活动的进行。当然这种模式存在“法院自我管理会导致法院权力过大 ,难以实现体制上的制衡”的担忧，也易造成法院内部的行政统治，这在日本法院管理中尤其明显。

2.构建“二元化”模式——基于司法委员会模式的启示

从上世纪末到本世纪初，在新一波司法改革的浪潮中，“已有60%的国家设立了各种形式的司法委员会，98个国家将司法委员会明确写入宪法。”〔13〕何帆：《法官遴选委员会的五个关键词》，载《人民法院报》2014年6月27日。由司法委员会管理司法行政事务，因其具有抵抗不当干预的独立地位，是当前改革的重要借鉴对象。笔者认为，可以借鉴司法委员会型管理模式的优点： 在法院外部设立司法委员会，独立负责重大的法院司法行政事务，在法院内部设立相对独立的司法行政事务管理机构，负责执行司法委员会的决定，对法院司法行政事务进行日常管理等，从而建立“法院外部统管和法院内部自治管理相结合”的司法行政事务管理模式。

在构建这一模式的过程中，需要注意以下几点：

（1）循序渐进。由于“将司法机关的人财物完全由中央统一管理，尚有一定困难”，所以“先将省以下地方人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理”。这里的人财物不能简单理解为只包括人事和财物两项，而应理解为法院司法行政管理事务的总称。也就是说，司法行政事务管理改革的最终是实行司法行政事务国家统管，省级统管是逐步实现全国统管的一个过渡阶段。

（2）将决策和实施两权分离。根据管理学原理，任何管理活动都有两个阶段，即决策阶段和实施阶段。司法行政事务管理也不例外。如果司法行政事务管理的决策权和实施权两权合一，难以形成权力制约，容易造成权利滥用。因此，所有的决策和实施都应当有明确的标准与完整的指标体系，规则要健全，过程要透明，以防止可能发生的权力滥用和腐败。

（3）统管与分权相结合。由于法院司法行政事务的繁杂，所有的司法行政事务都实行省级统管或由一个机构来进行统管显然是不现实的。应当根据各类事务自身的不同性质而采用不同的“统管”形式。另外，我国很多省的人口比较多、地域比较大，因此法院也比较多， 不宜采取“一刀切”，要考虑到管理的便利性，不能为了扁平化而扁平化。因此，即使实行省级统管，也可以允许一些事务的层级分权。

（三）法院行政事务管理模式的制度设计

1.外部设计：各司法委员会的机制运转

（1）机构职能。在国家和省一级分别设立司法委员会，其中国家级的司法委员会先负责最高法院重大司法行政事务的决策权，然后到负责全国法院重大司法行政事务的决策权逐步过渡。按照我国现行的权力结构，司法委员会以依托人民代表大会设立为宜。司法委员会可以下设法官遴选委员会，负责确定和调整法院人员编制、法官员额和法官遴选；设法官惩戒委员会，负责对法官违法违纪行为进行惩戒；设法院预算委员会，负责编制法院经费预算。

（2）人员组成。作为决策主体的司法委员会，在组成人员上应当体现多元化，引入不同部门、不同身份的人员参与决策，如可以有人民代表大会代表、政府部门人员、法院系统人员、律师、法律学者等，以打破司法机关的部门局限，提升司法行政事务决策的透明度和社会公信力。同时也应尊重司法的自身规律，为确保决策的专业性，还要注意合理配备司法系统人员和外系统人员的人数比例。

（3）具体运作。司法委员会应以定期召开会议的方式来运作。决策应遵循少数服从多数的原则。一般问题以简单多数通过，重大问题需全体委员的三分之二以上通过。司法委员会形成的决策，交由法院内设的司法行政事务管理机构来执行。

2.内部设计：决策实施相分离的科层制。

（1）设立司法行政事务管理决策机构。按照管理和决策分离的原则，在法院内部，也应当设立单独的决策机构，负责行使部分司法行政事务的决策权。笔者认为，对于较为重要的司法行政事务，可以成立由各级法院院长、司法行政事务管理机构负责人、推选产生的法官代表等组成的司法会议来行使决策权。对于一般的司法行政事务，由各级法院院长或院长办公会来决策。以上决策的实施，均由设在法院内部的行政事务管理机构来负责。

（2）成立统一的司法行政事务管理实施机构。实践中可以考虑成立一个大的管理机构，如司法行政事务管理局（处）；或者按职能成立若干分支管理机构，如司法人事管理局（处）、司法装备管理局（处）、司法政务管理局（处），作为法院司法行政事务管理决策组织的执行机构，管理辖区内法院及本院的司法行政事务。由于以上设计是基于人财物省级统管背景下的考虑，因此在推进法院内设机构改革时，对各级法院的行政事务管理机构进行精简和整合是必要的，而且越往基层行政事务管理机构理应越为精简，但在省级以上法院则应适度并区别对待，也就是说机构“瘦身”应当以满足省级统管工作需要为前提。

（3）实行人员分类管理。司法行政事务管理机构应当引进专门人才，提高司法行政管理的工作效率。要在司法行政事务管理人员和审判人员之间建立隔离的防火墙。司法行政事务管理人员不得同时从事审判事务。法院的司法行政事务应当鼓励法官积极参与，对于法官转任司法行政人员的，可以保留其法官身份。但无法官身份的司法行政人员要担任法官，则必须履行严格的遴选程序。

（4）实行科层制方式管理。司法行政事务管理权作为本质上的一种行政权，其管理机构应采用科层制的行政管理架构，其运行也应采用行政管理的运行方式。“高效率的行政治理方式最好是一种‘命令与服从’和‘长官负责’的模式，即下级行政机关在从事行政管理活动时应当遵循上级行政机关的指令和要求，行政官员在进行行政管理时应当服从行政主管或长官的命令和指挥。”〔14〕王申：《司法行政化管理与法官独立审判》，载《法学》2010年第6期。同时，大力简化司法行政事务，充分运用标准化、规范化和信息化管理手段，提升法院内部行政事务管理的效率。

结语

任何改革，都并非孤立的存在。任何改革的顺利推进，都需要配套改革制度的支撑。因此，在法院司法行政事务管理改革的推进过程中，需要司法人员分类管理、审判权运行机制的优化等等。而且建立统一的法院司法行政事务管理体制没有先例。管理模式的选择和实现路径是一道开放的选择题，本文的探讨只是其中的一个选项。文中的粗浅分析和建议，期冀对推进和深化司法改革有所裨益。