司法法治视野下优化法院内部职权配置推进司法责任制改革落地的几点思考

刘季幸

习近平总书记指出，司法责任制改革是全面深化司法体制改革的基础，是必须牢牢牵住的“牛鼻子”。2017年是人民法院深化司法体制改革的决战之年，按照中央要求，司法责任制改革要全面落地。司法责任制的关键，就是对司法活动中的各类权力作出合理分配，确保“让审理者裁判，由裁判者负责”。为此，有必要以司法法治为理论工具，对如何优化人民法院内部各职权配置进行研究，为司法改革提供参考。

司法活动的根本职能是实现法治、维护法治，司法活动本身必须首先做到坚守法治、厉行法治，把各项权力纳入法治轨道。〔1〕本文所论司法法治之“司法”，专门针对法院而言。司法实践中，人民法院内部除了审判权之外，还存在审判监督权〔2〕文中主要是指院庭长对正在审理的案件所具有的监督权。、司法政务权〔3〕司法政务权的名称，参见最高人民法院办公厅编的《司法政务管理与指导》一书（人民法院出版社2010年版），可包括审判管理权、司法人事权和司法行政权。其中的司法行政权主要指法院内部财务、物资、装备管理等职权，与司法法治的主题关系不大，故本文的司法政务权主要限定在审判管理权和司法人事权。等重要职权，其中，司法政务权又可以分为审判管理权、司法人事权、司法行政权。这些职权相互影响，密切关联，其配置状况是否符合以及在多大程度上符合司法法治要求，从根本上决定着司法工作的实际成效。

一、司法法治的核心内涵及基本要求

司法法治是指司法活动自身的法治化。司法法治不同于一般意义上的依法办案，正如法治的核心是规范和制约权力一样，司法法治的核心同样是规范和制约司法活动中的各类权力。具体来说，就是要在党的领导下，对审判权、审判监督权、司法政务权等法院内部各职权进行有效的规范和制约，切实把权力关进制度的笼子，实现放权不放任、监督不缺位的理想状态。〔4〕以权力制约权力和以权利监督权力，是法治规制权力的两大基本途径。囿于主题所限，本文主要研究司法活动中各项权力之间的关系，故对诉讼权利相关问题不作过多展开。

（一）审判权：平权制约，相互协作

“司法系个案处置，以亲历、判断为方法”。〔5〕龙宗智、袁坚：《深化改革背景下对司法行政化的遏制》，载胡云腾：《司法改革》，社会科学文献出版社2016年3月版，第257页。这就要求审判权的行使应当是依法独立而不受干预的。就审判组织内部而言，这意味着审判组织各成员之间是一种平权〔6〕这里的“平权”是指权力行使上的平行，彼此不能互相干预，而不必然是指权力大小上的同等。独立的关系。审判长、审判员、陪审员，他们职责分工虽有一定区别，但相互之间权力平等、界限清晰，彼此应尊重各自权力，不应存在任何形式的命令与服从。这种平权独立，有助于防止任何一方的权力滥用，本身就构成了一种内在的权力制约机制。从这个角度看，平权独立还应当包括法官与书记员之间的权力平行，以防止审判权在程序性事项及相关记录上的恣意妄为。平权独立也是良好协作的基础，有助于审判组织成员之间集思广益，所谓“独视不若众视之明也，独听不若众听之聪也”〔7〕《韩诗外传》卷五。，尤其是面对较为复杂的案件时，更需要保证各审判主体的意志平等，畅所欲言，从而更好地集中集体智慧、整合不同见解。

（二）审判监督权：程序正当，监督得力

审判监督权虽然体现了监督与被监督、指导与被指导的关系，但本质上仍然是司法权，其运行应当充分体现出司法权应有的程序正当性，必须防止监督范围过宽过大，不分案情，每案必报，防止监督方式行政化，搞个人说了算、官大的说了算。这次司法责任制改革的一个重要方面，就是推动院庭长“放权”，即通过限制院庭长对案件的监督范围，规范院庭长对案件的监督程序，防止审判权受到不当干预。〔8〕根据《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第24条，院长、副院长、庭长有权要求独任法官或者合议庭对以下案件报告案件进展和评议结果：（1）涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的；（2）疑难、复杂且在社会上有重大影响的；（3）与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的；（4）有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的。院长、副院长、庭长对上述案件的审理过程或者评议结果有异议的，不得直接改变合议庭的意见，但可以决定将案件提交专业法官会议、审判委员会进行讨论。除了强调程序正当以外，最大限度保证监督活动的严密性、及时性，也是审判监督权的内在要求。要通过审判监督权的运用，有效防止监督不到位而影响办案质量、造成被动，当前尤其要防止不愿监督、不敢监督的倾向，以致“引发重大社会负面影响的判决”出了法院，院庭长还浑然不知的情况发生。这就要求审判监督权能够覆盖所有可能产生严重问题的案件，要求审判监督权对所有办案过程中的易燃易爆点都能排查及时、监督得力、应对得当。

（三）司法政务权：规制司法，服务审判

规制性和服务性并存是司法政务权的一个显著特点。无论是对审判质量、效率、流程和绩效的管理权，还是对司法人员的遴选、奖惩等权力，本质上都是对审判人员的一种规制。一切有权力的人都容易滥用权力。审判人员手握裁判大权，如果缺乏必要的规制力度，审判管理只会流于形式，很难矫正审判权运行中的瑕疵偏差甚至恣意妄为；司法人事管理也会为“论资排辈”“好人主义”所左右，难以形成好的选人用人和奖优罚劣导向。除了规制性以外，服务性则是司法政务权的另一个特点。从根本上说，规制是就方式而言，服务是就宗旨而言，司法政务权的全部使命只在于服务审判。其中，对审判管理权来说，应当充分尊重审判权的独立性，防止审判管理干预实体裁判；充分尊重审判权的专业性，防止指标体系、评查方式脱离审判工作实际、背离审判工作规律，对审判工作造成误导。对司法人事权来说，则应当坚持党的领导、公平公正、公开透明，并具备一定的救济途径，防止少数人说了算，防止人事权力成为少数人手中干预司法的“工具”；同时，对司法人员的遴选、监督、奖惩要坚持最严标准，推动司法工作队伍政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬，使办案质量获得切实保障。

二、权力运行偏离司法法治的“三个倾向”

随着司法责任制改革全面推进，审判权运行中的权责关系逐步理顺，但把法院内部职权作为一个整体来观察，距离司法法治的基本要求，还有不少改进、拓展的空间。

（一）审判权独立运行得到较好保障，但机械司法、专横司法的倾向有所抬头

随着院庭长权力的不断规范、审委会改革稳步推进以及法官职业保障的加强，来自独任法官、合议庭之外的不当干预大大减少。应当说，本轮司法改革所追求的“让审理者裁判，由裁判者负责”改革目标基本实现，审判权独立运行得到了较好保障。但是，随之又出现了新的问题，机械司法和专横司法就是其中的突出表现。从司法实践看，机械司法是当前司法审判中必须引起高度重视的问题，近年来引起负面司法舆情危机的往往多是这类案件。机械司法虽然不属于严格意义上的违法办案，但其危害丝毫不亚于违法办案。机械司法顶着依法办案的光环，曲解法律的精神和原则，导致人民群众对法律的公正产生质疑，并为后案的裁判树立错误导向。探究机械司法背后的原因，法官的司法能力问题固然是主因，同时也要看到，随着司法责任制的落实，在错案追责的压力下，机械依照条文判案的风险相对更小，即便是在合议制下，合议庭不同成员有时也不约而同地为规避风险而机械判案。与机械司法相比，专横司法的可能性虽然相对较小，但也不容忽视。在法官拥有独立定案权力的背景下，排除司法腐败的因素，因法官过于自信而又欠缺相应司法能力所导致的专横司法相对增多。一些法官过于自信，听不进院庭长、其他法官和律师的意见，或者为了维护自己的面子，明知别人的观点更有道理，也仍然坚持自己原来的意见。此外，书记员缺乏独立地位也不利于抑制司法专横，很多法院将书记员置于法官的管理之下，〔9〕有的试点法院组建了1名主审法官+1名法官助理+1名书记员的审判团队模式，所有的团队成员包括书记员在内都受制于主审法官。参见胡月：《清浦区人民法院推行主审法官负责制》，载《淮安日报》2014年11月3日，第A4版；茶莹、姜光鑫：《‘1+1+1’团队模式推进主审法官办案责任制》，载《人民法院报》2015年3月17日，第1版。随着庭审实质化改革，庭审笔录将具有越来越重要的证据价值，让担负庭审笔录制作、订立、更正等职责的书记员完全听命于法官，削弱了对法官进行内部制约的力量。

（二）审判监督权行政色彩有所淡化，但不愿监督、难以监督的倾向比较突出

随着司法体制改革的深入推进，院庭长过问案件的范围大大压缩，司法行政化的倾向得到改善；监督程序更加规范，审委会的讨论活动较改革前也更加体现法治精神。总体来看，审判监督权的法治化基本实现，但另一种倾向，即监督缺位的问题也随之而来。一是不愿监督。《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称《若干意见》）对个案监督案件范围进行了明确，为院庭长大胆行使监督权提供了尚方宝剑，而实践中，不排除少数院庭长为避免干预案件嫌疑，或由于自身责任心不强，不愿对案件，包括已经发现有错案或违纪苗头的案件进行监督，导致案件质量存在隐患。当然，也有制度方面的原因，具体来说，《若干意见》对哪些案件属于个案监督案件的范围进行判断和认定的责任在谁，如何保证判断和认定准确，不被遗漏，缺乏制度保证。如果院庭长怠于行使审判监督权造成严重后果的，追责的范围如何界定？这些问题还有待进一步研究。二是难以监督。《若干意见》将个案监督案件限定在四类案件范围之内，逾越这个范围进行监督缺乏充分依据。这使得院庭长对这个范围之外的其他案件很难再进行监督。但从司法实践来看，近几年造成全国范围负面司法舆情的案件，大多不属于这四类案件，甚至是正常办案实践中院庭领导都不会关注的轻微刑事案件和家长里短的民间矛盾纠纷。而这些案件一旦出现问题，其负面影响丝毫不亚于大案要案。如何对这些案件进行监督，防患于未然，需要引起高度重视。

（三）司法政务权总体趋向科学合理，但仍存在规制乏力、干扰审判等问题

司法政务权的规制性、服务性，决定了必须进行科学合理的配置，否则，规制、服务是否异化就会成为问题，从而可能背离司法政务权的职能使命。从实际情况看，这方面的问题已引起人们的关注，也取得了很大进展，但还有一些环节需要加强。规制不当更多的体现在审判管理权方面。虽然考核指标体系得到了瘦身，但目前一定程度上还存在对指标管理、节点控制看得过重等不够科学的地方。当然，指标和节点有一定的合理性，但审判实践中案件常常千差万别，每个案件都有自己的特殊性，个案审判过程本身有许多内容难以用数字和比例完全量化。比如，片面强调调解结案率，但这往往容易导致当事人调解结案后反悔甚至投诉。“某法院调研中在784件信访案件中发现279件系当事人反映法官强制调解，占全部信访案件的35.59%。”〔10〕参见蔡彦敏：《对中国民事司法案件管理机制之冷思考》，载傅郁林、兰姆寇·凡瑞：《中欧民事审判管理比较研究》，法律出版社2015年版，第233页。又如，过于强调审判效率，但有时案件矛盾比较尖锐，实际上需要适当“拖一拖”，以冷却当事人情绪。此外，有些指标设置本身也不够科学或者存在漏洞，在案件质量评查和错案追究方面也有不尽科学合理的地方，这些都从不同方面影响了审判权的正常行使。规制乏力更多的体现在司法人事权方面。法官的遴选标准是否得到了切实严格的执行，有没有为司法工作队伍的质量把好入门关？法官的晋升是否公平公正，有没有产生足够的激励效应？对司法伦理的监督是否实现了全面覆盖，有没有充分发挥监督的“探头”作用？对违纪司法人员的惩戒是否足够严格，有没有产生应有的震慑效应？在这些方面，都还有加强和改进的空间。

三、制约司法法治实现的“三个矛盾”

上述问题的存在，除了思想认识、利益藩篱之外，也存在一些客观上的矛盾。准确发掘出这些矛盾，有助于深化对问题成因的认识，有助于问题的切实解决。

一是“裁判者负责”与“法院负责”的矛盾。司法法治要求“让审理者裁判，由裁判者负责”。但是，院庭长对本院庭包括审判业务在内的各项工作负有领导责任。这样，院庭长实际上扮演着“超级法官”的角色，他们要为出自本院庭的每个具体案件的质效背书，而谁都不能确定哪个案子可能引起社会关注甚至引爆社会热点。这就使理论上的“裁判者负责”演变为现实中的“法院负责”甚至是“院庭长负责”。这种负责机制，使得院庭长客观上需要加强对案件审判的监督、把关。就近几年频出的机械司法案例等司法舆情热点来说，由裁判者负责的案件，最终实际上不得不让所在法院乃至整个中国司法付出相应代价。

二是“依法独立办案”与“确保案件质量”的矛盾。如何防范独立行使的审判权被法官误用、滥用，始终是司法领域的重大课题。司法工作的复杂性，决定了即便秉持谨慎敬业的姿态，法官仍有可能出错；如果法官任性用权，就更加不堪设想。随着案件纠纷类型日益多样，某些新型案件法律关系日益复杂，社会敏感案件日益增多，不少案件对法官的司法良知、职业操守、司法业务能力、政策理论水平乃至化解复杂矛盾的能力都提出了很高的要求，而现实中法官的司法能力并不整齐。除了热点案例之外，有的法院判决书过于“自由发挥”就曾引发广泛争议。这实际上是院庭长“放权”之后导致的问题，从一个侧面说明了对案件进行监督、把关具有一定的客观必要性。

三是“司法个体差异”与“法律适用统一”的矛盾。法律适用要统一是“法律面前人人平等”法治理想的内在要求。它要求一个国家的司法系统要竭力以统一的声音说话，对所有人一碗水端平。院庭长放权于法官，法官的自主判断权和自由裁量权增强，意味着定案主体多元化程度大幅增加。由于我国未实行严格的判例制度，各定案主体对裁判标准把握不一，“类案不同判”的现象更容易产生，影响了公平正义的实现。〔11〕2016年2月29日，最高人民法院举行新闻发布会，司改办主任胡仕浩指出，“司法责任制改革后，法官的自主判断权和自由裁量权将进一步增强，确实有可能产生裁判标准不统一、同案不同判的现象”。见中新网《最高法：司法责任制改革后确有可能出现同案不同判》，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-02/29/c_128762201.ht。在当前社会矛盾复杂多样，信息高度发达的形势下，“类案不同判”现象很容易引起社会争议，成为牵动各级法院敏感神经的问题之一。

以上三对矛盾，都在一定程度上使院庭长对案件的监督甚至不当干预成为“客观需要”，而这也使得院庭长需要牢牢掌握各项司法政务权力，以便能够更加便捷地实施监督。但另一方面，随着司法改革的深入推进，对干预司法的顾忌以及缺乏必要的制度保障，不敢监督、不愿监督、难以监督等情况也在一定程度上存在。这种客观上需要监督，但又不敢监督、不愿监督、不易监督的两难境地，正是司法体制改革过程中必须正视并认真加以解决的重大问题。

四、对优化人民法院内部职权配置的几点建议

实现司法法治，必须紧紧围绕实现“放权不放任、监督不缺位”的目标，科学配置法院各项职权，淡化司法权的行政色彩，健全完善监督制约机制，让各项权力在各自的法治轨道内运行。〔12〕从本文第三部分“三个矛盾”的分析来看，构建科学有效的法律适用统一机制和繁简分流机制也应当是实现司法法治的重要条件，但考虑到本文的主题集中于规范和制约权力，故文中不再就促进法律适用统一和推动繁简分流问题研究提出具体建议。

（一）增强审判监督权运行的可操作性和实效性

除明确的四类案件之外，可以考虑赋予院庭长对其他案件的有限监督建议权，并对相关程序作出严格规范。院庭长对这些案件的监督建议仅供合议庭参考，不具有提起会议讨论等相关程序的强制性。院庭长对四类案件之外的案件行使监督建议权的，不宜一概定性为干预、过问案件。关于对四类案件的监督，建议明确《若干意见》个案监督范围判断和认定的责任归属和认定程序，防止属于个案监督范围的案件被遗漏，增强审判监督权的可操作性；明确院庭长怠于行使审判监督权的追责方式和程序，强化院庭长对未结个案进行监督的主动性、责任感。

（二）合理设定院庭长的监督责任

权责一致，是法律的基本原则。一方面，院庭长不能以行政首长身份贯彻个人意见，也就不应再要求院庭长对所有案件负领导责任。另一方面，对于院庭长负有监管职责的案件，如果因疏于监管而影响案件质量，则应当要求院庭长承担相应责任。这就要求，在案件质量发生问题的时候，对院庭长应负的责任必须区分具体情况。对于完全由独任法官、合议庭独自承办的案件审判质量，以及应当由合议庭主动提交审委会讨论但未提交的案件审判质量，院庭长不负领导责任。对于依程序报经院庭长审查的案件，独任法官、合议庭发生问题而院庭长未能发现的，或者发现问题而未将案件依程序提请专业法官会议、审判委员会讨论的，应当根据过错程度，严肃追究院庭长责任；院庭长发现问题，但被合议庭、审委会否决的，不能追究院庭长的责任。通过合理确定责任，既弱化司法政务权干预审判权的内在冲动，解决院庭长不愿放权的老问题，巩固司法责任制改革成果，同时也督促院庭长高度负责地用好手中的审判监督权，解决改革过程中出现的院庭长不敢监督、不愿监督的新问题。

（三）构建更加科学的审判管理运行机制

要遵循审判规律，建立指标矫正机制。对运行态势过高或过低的考评指标，应当进一步研究指标本身是否科学。研究建立异议反馈和考评甄别机制。探索分类考核统计。提高现有指标设置体系的科学性，根本途径还在于充分尊重审判人员的主体地位，使审判管理指标的设置、质效评查活动的组织、评查结果的认定，均有一定比例的审判人员和法学专家学者的制度化参与。积极探索建立当事人、诉讼代理人、社会公众有序参与司法评价的机制，使之与现有的考评指标相互配合，弱化过度依赖案件统计指标的做法，降低由此带来的片面性，减少各种违背审判规律的现象。

（四）健全规范严格的司法人员遴选晋升制度

坚持用法治方式选人用人，切实打造一支高素质司法队伍，是推进司法法治的治本之策。法官的遴选、晋升，必须在党的领导下，严格按照程序，实施公正考核，广泛听取意见，尊重群众公论，组织研究决定，领导干部不搞个人说了算。要坚持公开透明，努力做到标准公开、程序公开、遴选晋升对象公开、结果公开、原因公开，以公开促公正，最大限度减少人为干预。要严格标准，突出对办案业绩、职业操守的考核，保证司法人员特别是入额法官的政治素养、专业素质、办案能力、职业操守等全面过硬。切实把能力素质过硬的优秀法官选出来、用起来。