欧盟面向创新的规制改革及对中国的启示

程如烟

(中国科学技术信息研究所，北京 100038)

欧盟面向创新的规制改革及对中国的启示

程如烟

(中国科学技术信息研究所，北京 100038)

创新是研发转化为产品和服务从而在市场上实现经济价值的过程，其中规制发挥了重要作用。本文主要分析了欧盟面向创新的规制改革，主要包括：建立有利于创新的规制框架，探索创新约定新的方式，针对新兴技术领域的规制改革提出前瞻性考虑。最后，在分析欧盟改革做法的基础上提出对中国的启示。

规制；创新；欧盟；新兴技术

当前，创新在经济社会发展中的地位日渐重要，已经成为增长、就业以及解决社会挑战问题的关键要素。为促进创新，各国都采取了很多举措，包括制定创新战略、加大资金投入、加强人才培养、完善知识产权制度等。在众多的举措中，完善规制日渐受到各国的重视。

欧盟是创新的跛脚鸭，长期以来在创新方面一直落后于美国和日本。近年来，欧盟在完善规制方面进行了很多改革，包括实行“优化规制议程”，启动“规制适当性及绩效计划”，推出“减负”网站和平台，发布《改善规制指南》等，以更好地促进创新。此外，欧盟还就如何完善新兴技术的规制框架进行了研究，并提出了一些前瞻性考虑。

长期以来，中国一直存在着科技成果向现实生产力转化不力、不顺、不畅的痼疾，创新链条上存在诸多体制机制关卡，创新和转化各个环节衔接不够紧密[1]，其重要的一个原因就在于中国促进创新的规制不完善。欧盟针对创新的规制改革对于中国有一定的启示意义。

1 创新与规制的关系

创新是经济增长的核心动力,然而，由于创新是研发转化为产品和服务在市场上实现经济价值的一个过程，涉及多个环节(研发-产品-市场)和主体(高校、科研机构、企业、政府机构)，任何一个环节出现问题都会阻碍创新的进程。创新进程能否顺利实现取决于多种因素，包括资金、信息、人员、法规、制度、标准、环境等，其中规制发挥着重要作用，因为它会对资金、信息、人员流动等有很大的影响。

近年来，随着创新重要性的日益提升，创新与规制的关系成为学术界研究的热点。波特认为环境规制政策能够产生创新补偿效应，提高产业的国际竞争力[2]；王春法认为政府管制可以对技术创新的方向和规模产生重要影响，在研发领域实施反托拉斯法会阻碍企业之间进行技术交流，导致企业研发资源的重复配置，从而阻碍创新，放开一些不适当的限制性管制则会促进创新[3]。马海良等研究发现长三角经济区域的环境规制对技术创新有正向效应[4]；Jaffe 和Palmer发现以排污费来衡量的环境规制能显著增加产业的研发支出，但对专利申请的影响不显著[5]；Hascic和Popp发现环境规制与专利申请存在正相关关系[6]；Teng等的研究发现，ISO14001国际认证在长期能够促进台湾企业创新水平及经营绩效的提高[7]。J.Pelkmans 和Renda指出,欧盟的规制在从研发到商业化的整个创新过程中都非常重要[8]。Richard Williams指出，随着健康技术的快速进步，原有的一些规制开始阻碍医疗领域的创新[9]。

笔者认为，创新与管制的关系类似于生产力与生产关系的关系，适当的规制能够促进创新，不适当的规制则会阻碍创新，而且，随着技术的快速发展，原有适用的规制可能会变成阻碍创新的要素。

适当的规制能够有效地促进创新。例如，很多国家执行的能效制度通过能效标注、强制性能耗限额等措施，提高了企业发展新能源和高能效技术的意愿，促使企业把资金和人员投向低能耗技术的开发，推动企业与高校和科研机构联合开展技术研发或者从其购买技术，从而有效地促进了能源领域的创新。再如，很多国家执行的碳排放限制规定提高了企业开发低排放技术和碳存储技术的意愿，加大了相关的资金和人员投入，有效促进了清洁、绿色能源以及低排放等领域的创新。

不适当的规制会阻碍创新的步伐。当前，不利于创新的规制障碍主要包括以下几个方面：一是管制过严，规制条文过于刻板，这可能会带来投资方面的不确定性，延搁对解决方案的投资和部署；二是规制预先对于技术进行了限定，从而压制了其他的解决方案和新入场的企业；三是规制过于强调合规性测试，从而促使企业将研发资源从创新转移到合规性测试上。这会挫伤初创企业创新的积极性，因为只有大企业才能负担巨大的成本。这实际上是在维护已有的技术，阻碍创新。四是法规要求不一致，包括：①不同经济部门的规制缺乏互操作性，这会阻碍合作和开放创新；②同一部门不同机构的规制要求不一致(如欧洲目前有大约五十个健康技术评估机构，不同机构的评估流程和要求不尽相同，这对医疗产品进入各个成员国市场提出了不同的要求)，这会增加企业的成本，阻碍创新；③各规制之间彼此矛盾，这会造成法律上的不确定性以及不必要的额外合规成本。五是标准变更过于频繁，这在技术相对较新的情况下会削弱对技术投资的鼓励作用。

随着技术的快速发展，现有的很多规制已经过时，需要及时进行调整和改革，否则将会阻碍新技术的创新。例如，随着自动驾驶技术的不断发展，目前的技术将从“辅助驾驶”发展为“部分自动驾驶”，最终进化为“完全自动驾驶”。而根据欧盟当前的法规，只有在“驾驶员可以指挥或者关闭”自动驾驶系统的情况下才能使用自动驾驶汽车，即自动驾驶汽车必须在有驾驶员的情况下才能上路，并不能真正实现自动驾驶。

需要说明的是，尽管现有的很多规制阻碍了创新，但阻碍创新的不是规制本身，而是规制的内容。减少管制不一定能促进创新，而增加管制也不一定会阻碍创新。

2 欧盟为促进创新而开展的规制改革

在上述背景下，欧盟加大了对规制改革的探索，以适应新技术变革速度以及新的创新形势，推进创新型产品和服务进入市场。欧盟主席容克指出：“只有创建合适的规制环境，营造创业和创造就业岗位的氛围，就业岗位、增长和投资才能重返欧洲。我们绝不能以欧盟和国家层级上过分刻板、过分琐细的规制……和繁琐的‘官僚手续’来扼制创新和竞争能力。”

2.1 近年来欧盟创新规制的演变过程

近年来，欧盟一直在进行规制改革，以通过建立适当的制度，充分发挥欧盟的潜力，提升其经济竞争力。

2007—2012年，欧盟委员会的规制改革主要致力于减轻规制负担，消除中小企业遭遇的主要规制障碍，以保护公众利益、确保增长和增长，并提高经济竞争能力。欧盟出台了“优化规制议程”(Better Regulation Agenda)，通过增加透明度、减少不必要的报告要求、简化现有的法规制度，确保欧盟的各项政策行动灵活且有效。按照优化规制议程，欧盟任何一项法规都要经历计划、实施和评估三个阶段，在计划阶段，欧盟将发布路线图，描述拟议的法规倡议以及该法规可能带来的经济、社会和环境影响；在实施阶段，欧盟通过“规制适当性及绩效计划”来评估该法规的绩效，企业和其他利益主体可以就如何减少规制负担、提高欧盟规制及其实施工作的效率和有效性以及如何简化现有的法规向欧盟提出建议，欧盟将根据各主体的意见和建议对规制的适当性和绩效进行汇总；在评估阶段，欧盟委员会将对出台的法规进行总体评估，就其有效性、效果以及改进措施给出建议。

随着创新在经济社会中的重要性日益提高，建立创新友好的规制环境成为欧盟规制改革的方向。当前，建立有利于创新的法规制度在欧盟高层已经取得共识，欧盟委员会强调在重大战略部署中要进一步完善规制，以促进创新。欧盟在 “单一市场战略”(其目标是打造单一市场，以便通过规模效应提升欧盟经济竞争力)强调，要评估新的政策议案有可能对创新产生的影响，找出现有政策中不利于创新的障碍以及清除这些障碍的可行方式；欧盟在“欧洲投资规划”(其目标是改善欧洲投资环境)第三期中强调，要提高规制可预见性，清除投资障碍，以提高欧洲吸引投资的能力，从而成倍扩大这项规划的影响力。欧盟2016年出台的“开放创新”议程着眼于强化创新的规制框架，从而更有效地调动更多主体参与创新过程，推动更多的企业和地区步入知识型经济。

2.2 建立有利于创新的规制框架

欧盟规制改革的推进和落实主要是通过“优化规制议程”来进行的。在最新的优化规制议程中，欧盟为进一步促进创新提出了几方面的举措：一是要改善现有和将来的规制的设计，使之能够有利于创新；二是规制改革一方面要确保监管环境的可预测性，另一方面要与科技发展的步伐相适应，在两者之间要达到一个最优的平衡；三是一项规制可能会对多种技术、多个领域创新活动造成影响，要对规制的综合效进行评估；四是设法精简规制框架，提高其有效性和统一性；五是探索有利于创新的前瞻性方式。

此外，欧盟还发布了《优化规制指南》[10]，提供专门的“研究与创新工具”,指导如何评估新的立法议案对创新的正负面影响。“研究与创新工具”把规制对创新影响分为三个方面，一是对研究和创新投资的影响，二是对创新资源(人力资源等)的影响，三是对知识创造和扩散的影响，具体见表1。

为广泛收集各方的意见，欧盟设立了“规制适当性及绩效计划”平台，通过这种机制，欧盟委员会、欧盟成员国政府该表以及其他利益相关者可以定期召开会议，讨论不利于创新的法规制度[11]。欧盟委员会还要求平台向企业发布征求意见的通知，让企业评价欧盟和成员国的规制对创新的影响，以帮助确定今后应当从哪些方面来加强工作[12]。此外，欧盟还推出了“减负”网站，企业、科研机构、高校以及研究人员等可以通过网站反映阻碍创新的规制负担、效率低下等问题[13]，包括就地平线2020计划的事后评估和中期评审中哪些规定或程序会阻碍创新等。

2.3 探索创新约定的新方式

除法规制度方面的改革之外，欧盟还在探索“创新约定”的方式来促进创新。

“创新约定”是指公司、民间组织与政府之间签订的协议或契约，其中将明确创新行动和计划(如果可能还会明确定量的指标或产出)以及各参与方的投入。“创新约定”针对的不是“正常”的商业活动，而只是那些具有广泛应用潜力但尚未找到市场的创新活动。这种契约方式既能解决创新的潜在障碍问题，同时也能充分尊重欧盟的法律，不会违背现有的规制框架。

欧盟委员会提出，成员国有关当局在制订政策和采取立法行动时要考虑“创新约定”的结果。倘若某些规制方面的障碍被确认为阻碍了创新活动，那么根据评估结果，欧盟委员会可以考虑提出法规上的修正措施。

欧盟将首先在循环经济区内开展试点，通过利益主体与政府当局签订创新约定，为遭遇规制障碍的创新者提供帮助。倘若成功，“创新约定”的方式将推广到其他地区。

3 针对新兴技术领域的前瞻性考虑

相对传统技术领域的创新，新兴技术的创新将面临更多的规制障碍。2015年12月，欧盟发布报告，针对自动驾驶汽车、健康技术、纳米材料、航空产品以及电动汽车等一些新兴领域面临的规制障碍以及如何改进规制促进创新提出了前瞻性考虑[14]。

3.1 自动驾驶汽车

不利于欧盟自动驾驶汽车发展创新的规制包括两方面，一是欧洲的法律框架不利于采用更高程度的自动驾驶，欧盟关于国际道路交通公约最新修正案只允许汽车在“驾驶员可以指挥或者关闭”自动驾驶系统的情况下使用自动驾驶，欧洲经济委员会UN-R 79法规规定自动驾驶车辆目前仅允许最高10公里/小时的速度；二是欧洲缺少对自动化汽车技术进行大规模测试的一个统一框架。当前，法国、芬兰和荷兰等都提出要在公共道路上对自动驾驶汽车进行测试，这种分散的、以不同方式测试自动驾驶技术的方案将导致各成员国对本国的交通法规进行修订，引起整个欧盟法律体系的不协调。为此，欧盟委员会提出了两点前瞻性考虑：一是在欧洲建立一个统一的、允许更高程度使用自动驾驶技术的监管框架，允许全自动车辆和无人驾驶汽车上路，提高自动驾驶汽车的最高限速；二是与一些成员国的政府和行业利益相关者一起，探索制定一个对自动车辆进行测试的统一框架，建立一个平台，共享各国、欧洲和国际层面上自动驾驶测试的数据。

3.2 健康技术评估

健康产业的特点是高度监管，只有通过健康技术评估机构评估的产品才能进入临床和市场。欧盟当前在健康技术领域存在的规制问题主要是存在50多个健康技术评估机构，这些机构的评估流程和要求不尽相同，这使得医疗产品要想进入不同国家的市场，需要提交多次申请，进行多次评估，这为该行业带来了较高的成本和较长的时间，可能延迟患者获得创新性治疗方法的时间，从而产生负面影响。此外，随着个性化医疗的兴起，需要健康技术评估采用新的方法和手段，以评估针对小范围人群开展针对性治疗的效果。为此，报告提出了三点前瞻性考虑：一是健康技术评估机构专家向欧洲药品管理局提出关于适当的测试和监管的科学建议；二是开发者和健康技术评估机构之间开展早期科学对话；三是各个健康技术评估机构共同合作，开发一个通用的健康技术评估方法。

3.3 纳米材料

尽管纳米材料会带来重大机遇，但也可能产生健康和环境风险。为确保纳米产品的安全性，很多法规对其使用提出了监管要求。欧盟针对纳米材料的立法涉及多个行业，包括化学品、化妆品、农药、婴幼儿食品、特殊医疗用途食品、新型食品等，然而，这些法规对“纳米材料”的定义各不相同。此外，欧盟还缺乏成熟和标准的方法来评估一种材料是否属于纳米材料或者一种产品中是否含有纳米材料。为此，报告提出了两点前瞻性考虑：一是审核和研究纳米材料定义，二是开展相关研究，探测和识别复杂系统中是否含有纳米材料。

3.4 航空产品

对于新的航空产品，运营和服务认证是从研发到上市的必经之路，也是对安全和环境合规的一种强制性保证。认证的成本、时间和不确定性是推出新产品和服务的重要因素，缩短新航空运输产品和服务的上市时间并降低其开发和运营成本非常重要。欧盟当前在航空产品认证领域存在的主要问题是：负责欧洲航空产品认证的欧洲航空安全局不能参与早期的研发活动，使得创新性航空运输产品、运营和服务的及时认证和快速发展存在较大的不确定性。为此，报告建议对相关规定进行修改，允许欧洲航空安全局参与欧盟研究项目，包括开展评估程序，评估资助项目和利用研究和创新项目的成果等。

3.5 电动汽车

欧盟在电动汽车领域存在的规制问题主要包括两方面，一是电动汽车与充电桩的连接器类型较多，兼容性较差；二是充电付费市场碎片化情况严重，当车主在不同国家旅行时，经常发生因为付费市场碎片化而无法充电的现象。为此，报告提出了两点前瞻性考虑：一是建议采用一个标准化的直流快速充电模式，二是采取漫游或按需付款两种方式来方便地接入所有电力网络。

4 对中国的启示

当前，中国正在大力进行创新型国家建设，确定了到“2020年进入创新型国家行列、2030年跻身创新型国家前列”的目标。从科技投入(研发资金、研究基础设施)和科技产出(论文、专利等)来看，中国已经进入世界前列。然而，从创新效果(产品、服务、市场价值等经济效益)来看，中国离创新型国家还有很远的距离，其重要的原因之一就是中国的规制与创新的要求还有很大的差距，影响了中国创新的进程。

4.1 研究中国规制中不利于创新的障碍

相对于其他国家而言，中国的规制很不完善，对创新形成了较大的障碍。按照《全球创新指数2016》报告，在128个国家中，中国的规制质量排名第84位，法律法规排名第80位，开办企业的难易程度排名第103位，纳税的难易程度排名第92位[15]。为此，中国应该启动相关研究，针对经济、商贸、环境等多个与创新密切相关领域的法规进行研究，查找其中阻碍创新的制度障碍。此外，还可以通过设立专门的网站、平台或者依托现有政府部门的网站和论坛来收集企业、科研机构等的意见，从而更广泛地了解法规中不利于创新的问题。

4.2 开展以促进创新为目的的规制改革

当前，中国正在全面深化改革。作为全面深化改革的核心，中国在经济体制改革中取得了很好的进展，如简政放权、完善知识产权等。在未来的经济体制改革中，建议要以创新为核心，突破不利于创新的体制机制障碍，包括对可能影响多种技术、多个领域创新活动的规制进行综合评估，实现管制的稳定性与科技进步的最优平衡，提高规制的有效性和统一性等。

4.3 针对新兴技术领域的规制问题开展前瞻性研究

新兴技术领域如果规制得当，将有望创造巨大的价值并形成未来的主导产业。在新兴技术领域，中国与世界发达国家站在同一起跑线上，如电动汽车、电子商务、移动通信、区块链等。为此，中国应该开展前瞻性研究，分析现有规制中阻碍新兴技术领域创新的障碍，并提出完善规制的措施，可以通过在特定区域进行试点的方式来检验新规制的适用性，如果试点成功，可以考虑把相关措施推广到更多地区进行检验，并最终形成新的法规制度。

[1]白春礼.加速科技成果转化 推动科技供给侧改革[N/OL].学习时报，2017-02-10,http://theory.people.com.cn/n1/2017/0210/c40531-29072428.html.

[2]PORTER M E.America’s green strategy[J].Scientific American，1991(4)：142- 153.

[3]王春法.论政府管制对于技术创新活动的影响[J].世界经济与政治，1999(2)：10-14.

[4]马海良，黄德春，姚惠泽.技术创新、产业绩效与环境规制:基于长三角的实证分析[J].软科学，2012，26(1)：1- 5.

[5]JAFFE A B，PALMER K.Environmental regulation and innovation：a panel data study[J].Review of economics and statistics，1997，79(4)：19-610.

[6]JOHNSTONE N，HASCIC I，POPP D.Renewable energy policies and technological innovation：evidence based on patent counts[J].Environmental and resource economics，2010，45(1)：55-133.

[7]TENG M J，WU S Y，CHOU S J H.Environmental commitment and economic performance short-term pain for long-term gain[J].Environmental policy and governance，2014(24)：16-27.

[8]PELKMANS J,RENDA A.Does EU regulation hinder or stimulate innovation?[R] CEPS special report No.96，November 2014.

[9]WILLIAMS Richard.Unleashing innovation regulations will only hold us back when it comes to the prevention and treatment of disease[EB/OL].https://www.usnews.com/opinion/economic-intelligence/2015/01/26/health-care-innovation-through-less-regulation.

[10]European Commission.Better regulation“toolbox”[EB/OL].http://ec.europa.eu/smart-regulation/index_en.htm.

[11]Refit platform[EB/OL].[2017-02-10].https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/overview-law-making-process/evaluating-and-improving-existing-laws/reducing-burdens-and-simplifying-law/refit-platform_en.

[12]European Commission.Upgrading the single market：more opportunities for people and business[EB/OL].[2015-10-28].http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/14007?locale=en.

[14]European Commission directorate-general for research and innovation.Better regulations for innovation-driven investment at EU level[EB/OL].http://edz.bib.uni-mannheim.de/edz/pdf/swd/2015/swd-2015-0298-en.pdf.

[15]DUTTA Soumitra,LANVIN Bruno.WUNSCH-VINCENT Sacha.Global Innovation Index 2016[EB/OL].https://www.globalinnovationindex.org/gii-2016-report#.

EUInnovation-DrivenRegulationReformandItsEnlightenmentstoChina

Cheng Ruyan

(Institute of Scientific and Technical Information of China，Beijing 100038,China)

Regulation plays an important role in innovation，a process which transfers research and development into products and services so as to realize the economic value in the market.This paper analyzes EU innovation-driven regulation reforms,including establishing an innovation-friendly regulatory framework，exploring innovation deals to stimulate innovation and proposing some forward looking considerations for emerging technologies.In the end，this paper comes up with some enlightenments to China based on EU practices.

Regulation；Innovation；EU；Emerging technology

via“lighten the load”[EB/OL].http://ec.europa.eu/smart-regulation/refit/simplification/consultation/contributions_en.htm.

G321

A

科技创新战略研究专项“主要国家科技创新政策跟踪分析”(ZLY2015091)。

2017-02-20

程如烟(1969-)，女，中国科学技术信息研究所研究员；研究方向：科技政策、科技投入及管理、国际科技合作。

(责任编辑 沈蓉)