关于涉河建设项目行政审批制度改革的思考

王显生

（安徽省淮河河道管理局，233000，蚌埠）

关于涉河建设项目行政审批制度改革的思考

王显生

（安徽省淮河河道管理局，233000，蚌埠）

结合安徽省涉河建设项目审批程序，针对存在的行业内交叉管理、多头审批、审查内容不统一、技术报告编制单位能力要求不明确等突出问题，提出了“统一受理、集中审查、统一审批”的原则，探讨制定涉河建设项目统一审查标准、及时修订《河道管理范围内建设项目防洪评价报告编制导则》、适应河道管理体制改革、积极推行河长制、实施河道岸滩综合利用规划等，解决当前存在的突出问题。

涉河建设项目；审批制度；改革；探讨

为深化水行政审批制度改革，进一步简化整合投资项目涉水行政审批事项，创新审批方式，优化审批流程，提高审批效率，水利部制定印发了《简化整合投资项目涉水行政审批实施办法（试行）》，其中将水工程建设规划同意书审核、河道管理范围内建设项目工程建设方案审批、非防洪建设项目洪水影响评价报告审批、国家基本水文测站上下游建设影响水文监测工程的审批归并为 “洪水影响评价类审批”，内容包括：在江河、湖泊上新建、扩建以及改建并调整原有功能的水工程，在河道、湖泊管理范围内的建设项目，在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，在国家基本水文监测站上下游建设影响水文监测的工程。

一、安徽省涉河建设项目审批程序

安徽省水利厅制定了《安徽省河道及水工程管理范围内建设项目管理办法（试行）》，审批程序包括建设方案审查和施工方案审查。

1.建设方案审查

属省管河道及水工程管理范围内的大中型非水利建设项目，在项目可行性研究报告审查前，建设单位应将项目可行性研究报告及有关资料直接报送省级河道及水工程管理单位3份，同时抄送有关市、县（区）水行政主管部门、河道及水工程管理单位。可行性研究报告和初步设计评审时，建设单位应邀请相关水行政主管部门、河道及水工程管理单位派员参加。省级河道及水工程管理单位在接到可行性研究报告后，征求有关市、县水行政主管部门或河道及水工程管理单位意见，20个工作日内提出初审意见，报省水行政主管部门审批或审查。省水行政主管部门在接到初审意见后20个工作日内，按审批管理权限报流域机构审查或将审批意见通知初审单位。

属省管河道及水工程管理范围内的小型非水利建设项目，建设单位应将建设项目的有关资料报省级河道及水工程管理单位审查批准，省级河道及水工程管理单位在审查批准前应征求有关市、县水行政主管部门和河道及水工程管理单位意见。

市、县管理的河道及水工程管理范围内的建设项目，建设单位应将建设项目的有关资料报市、县水行政主管部门审查批准。跨市河道管理范围内的建设项目，建设单位将建设项目直接报省水行政主管部门审批，省水行政主管部门审批前，征求相关市水行政主管部门意见。

2.施工方案审查

河道及水工程管理范围内建设项目的施工方案（包括施工图、施工组织设计等），经水行政主管部门或者经授权的省级河道及水工程管理单位审查同意后，方可开工建设。

省管河道及水工程管理范围内建设项目的施工方案由省级河道及水工程管理单位审查批准；市、县管理的河道及水工程管理范围内的建设项目施工方案由所在市、县水行政主管部门审查批准；跨市河道管理范围内的建设项目施工方案由省水行政主管部门审批，或委托工程所在地市水行政主管部门审批。

二、存在的突出问题

1.行业内交叉管理，多头审批

一个涉河建设项目可能同时涉及水工程的规划建设、河道（湖泊）内工程建设及非防洪工程建设、影响水文监测等内容的审查审批，由于行业内部分工不同，建设单位需要向有关内设部门编制送审不同的技术报告，涉及内容多，手续繁，审查时间长。

2.审查内容不统一

建设方案审查可行性研究报告或初步设计，施工方案审查包括施工图、施工组织设计等，但可行性研究报告或初步设计、施工图、施工组织等技术报告具体包括哪些内容、指标和参数，没有统一要求，审查难度大，同质项目审批要求存在很大差异性。

3.技术报告编制单位能力要求不明确

作为审批单位进行审查的技术支撑材料，技术报告涉及河势演变分析，堤防稳定与渗流计算，水文要素分析计算，甚至水工模型试验等。水利专业技术性要求较强，申请人一般由于专业局限性，提交的技术报告难以满足审批单位要求。因此，技术报告编制单位的能力要求需要明确界定。

4.规范文件修订相对滞后，操作难度大

随着《简化整合投资项目涉水行政审批实施办法（试行）》出台，进一步简化了审批流程，规范了审批形式，整合了受理审批部门。但建设项目防洪评价报告、洪水影响评价报告等规范文件尚未修订，难以适应新形势下的审批要求，尤其对于光伏项目、风能项目、水生态治理项目等，规范文件缺乏相应的指导意见，实际操作非常困难。

5.岸滩资源开发利用无序

受土地资源紧缺等因素影响，很多地方的招商引资项目向河道内拓展空间，河道（湖泊、蓄滞洪区）内码头、货场甚至新能源等项目愈发增多，造成岸滩资源过度开发利用。

6.行业监管无力

水法规明确规定，禁止建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，对河道管理范围内的阻水障碍物实行 “谁设障，谁清障”。但涉河建设项目，尤其国家重点工程都是政府组织建设的，未批先建、不按批准施工等现象时有发生。水管单位履行职责，只能制而不止，甚至受到不公正处理等等。

三、涉河建设项目水行政审批制度改革的思考与建议

一是制定《简化整合投资项目涉水行政审批实施办法（试行）》细则等的实施配套文件，按照“统一受理、集中审查、统一审批”的原则，对申请项目实行“一事一文一卷”管理。

二是制定涉河建设项目统一审查标准。提出具体明确的技术审查标准，给项目建设划上红线，便于申请人掌握项目建设类型、结构和规模。按照涉河建设项目不同类型、规模等，制定统一技术审查标准，作为项目审批单位进行审查的技术支撑。可以直接提出意见和要求，直接体现了公开、公平、公正、便捷的原则，更加有利于社会监督。

三是及时修订《河道管理范围内建设项目防洪评价报告编制导则》等规范性文件，针对行政审批改革新要求，补充完善新内容；针对新产业新项目等新业态，提出指导性意见。明确技术报告编制单位的能力要求。导则既要有宏观指导性，更要有具体参数、指标等切实可行的可操作性。

四是积极推行河长制。适应河道管理体制改革，积极推行河长制，变行业管理为行业监督。河长制是地方政府行政首长负责制，主要领导负总责，分级传递至乡镇长及村主任。实行河长制，可以统筹建设与管理、发展与生态等一系列固有矛盾，有效遏制未批先建、非法侵占、违章搭建等违建现象；利用综合执法优势，大力进行河道清障与保护，可以消除行业监管无力的被动局面；利用社会资源开展河湖治理，建设亲水工程，美化水环境。

五是制定实施河道岸滩综合利用规划。合理划定岸线、项目开发利用区域、水利工程保护区域等，对于确保防洪安全、河势稳定、航道及涉水工程安全，有效抑制岸滩资源无序开发、过度利用，保护岸滩资源以及岸滩资源的合理开发具有重要意义。

六是建立防洪（洪水）影响处理工程保证金制度。对涉河建设项目产生的负面影响，通过切滩、护岸（护坡）等工程措施消除是基本要求。但防洪影响处理工程的实施需要增加总体工程费用，因此经费落实难，工程实施难。建立防洪（洪水）影响处理工程保证金制度，预收防洪（洪水）影响处理工程抵押金，可以保证工程的顺利实施，从而确保防洪安全。 ■

责任编辑 轩 玮

Reform of administrative approval system for river-related construction projects

Wang Xiansheng

In order to deepen reform and implement Specific Implementation Methods on Simplifying and Integration Administrative Examination and Approval of Water-related Investment Project,discussions are made on how to integrate inspection standards for river-related construction projects,so as to optimize project examination and approval and increase efficiency.A principle of integrated acceptance,inspection and approval has been raised considering the problems such as overlapped management institutions to give approval with different inspection contents and has no specific requirements to capacity of organizations preparing the technical reports.The Guidelines to Preparation of Flood Control Evaluation Report for Construction Project Within Water Management Scope was revised in order to fit to the reform of river course management system and implementation of river chief system and integrated planning of river banks and marshlands.

river-relevant construction project;approval system;reform;discussion

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1000-1123（2017）06-0024-02

2017-01-24

王显生，科长。