山东省公路项目水土保持方案实施情况调查

曹斌挺 吴 畏

山东省公路项目水土保持方案实施情况调查

曹斌挺 吴 畏

一、前言

生产建设项目水土保持方案制度是水土保持法明确的重要制度之一。科学地编制和实施水土保持方案是落实水土保持“三同时”制度，有效控制工程建设可能引起的水土流失，改善建设地区生态环境，确保生产建设项目发挥经济、社会和生态效益的重要保证。目前，我国对生产建设项目水土保持方案编制的监管力度不断增大，但在编制及实施中仍存在一定薄弱环节。本文通过对山东省公路项目水土保持方案实施情况的调查，总结出公路行业水土保持方案编制和落实阶段存在的问题并分析其中的原因，提出相应对策和建议，以期为今后生产建设项目的水土保持工作提供参考。

二、调查开展情况

1.调查基本情况

通过资料收集、整理、现场调查和走访调查相结合的方式，对山东省公路项目水土保持方案整体实施情况进行了调查，并在此基础上选取临沂市、潍坊市两个重点区域进行了调查，着重调查了重点区域水土保持方案落实、水土保持监测开展、水土保持监理开展和水土保持设施验收等方面的情况。

2.调查区域基本情况

山东省全省已批复公路项目共445个，其中在建项目119个，已完工项目326个，已验收项目18个，本级监督检查覆盖率约100%；重点调查区域中临沂市已批复公路项目47个，其中在建项目12个，完工项目32个，本级监督检查覆盖率约50%；潍坊市已批复公路项目33个，其中在建项目7个，完工项目15个，本级监督检查覆盖率约100%。

三、水土保持方案实施情况

1.水土保持方案落实情况

（1）山东省全省公路项目水土保持方案编报率约95%，立项前编报比例为100%，方案设计深度处于可行性研究阶段的占80%，处于初步设计阶段的占20%；实际建设中主体地点变更、规模变更较少，水土保持措施变更较少，重大变更履行变更手续情况一般，编报变更方案占变更项目的比例为0；少部分项目开展了水土保持后续设计，后续设计纳入主体设计的占100%，后续设计与方案脱节的较少。

（2）山东省全省公路项目取土场、弃渣场、施工便道实际情况与方案对比大部分一致，较少项目进行了取土场、弃渣场后续设计，部分项目履行取土（料）场变更手续，无项目履行弃渣场变更手续。

（3）山东省全省公路项目弃渣场拦渣、截排水、边坡防护、土地整治等措施落实情况一般，取土（料）场截排水、边坡防护、土地整治等措施落实情况一般，路基边坡防护、截排水等措施落实情况一般，施工生产生活区整治落实情况一般，施工区临时拦挡、临时截排水、临时苫盖，各项植物措施以及表土剥离等措施落实情况一般，取土场、弃渣场恢复植被情况一般，少数项目植物措施进度滞后于主体工程。

（4）山东省全省少部分公路项目足额缴纳了水土保持补偿费，开工前、开工后均有缴纳，地方不存在减免情况。

2.水土保持监测开展情况

山东省全省公路项目开展水土保持监测比例约为5%，监测于开工前介入较少，验收时后补监测资料现象较多，驻点监测落实情况较差，落实水利部〔2009〕187号文件情况较差，监测记录、数据准确、资料齐全、定期报送情况较差，实际中监测对水土保持方案落实发挥的作用较小。

3.水土保持监理开展情况

山东省全省公路项目开展水土保持监理比例约为50%，其中主体监理代为监理的占100%，监理于开工前介入的较多，少数项目对单位工程和分部工程进行了划分了质量评定，监理工作开展总体情况较差，监理记录、资料齐全情况较差，实际中监理对水土保持方案落实发挥的作用一般。

4.水土保持设施验收情况

山东省全省公路项目水土保持设施验收总体情况较差，少数项目进行了单位工程、分部工程验收，少数完工项目建设单位开展了自验，部分项目建设单位委托相关机构于行政验收前开展了技术评估，较多项目存在投入（试）运行未验收现象。

四、水土保持方案实施中存在的问题

1.建设单位水土保持意识有待加强，责任落实不明确，组织管理不完善

建设单位水土保持意识有待加强，在生产建设过程中，更注重工程进度、质量、资金、周边协调等一系列主体工程建设问题，对水土保持工作重视程度不够，极少听取监测、监理单位对水土流失情况、水土保持措施的具体建议，水土保持组织机构未建立或流于形式，在施工文件及合同中未明确施工单位的水土保持责任。

2.水土保持方案编报不及时，设计深度较低

部分地区水土保持方案编报率未达到100%。其中，山东省为95%，临沂市仅为7%，且存在12个未编方案违法建设项目；部分地区方案编报不及时，潍坊市40%的项目开工后编报，临沂市10%的项目开工后编报，5%的项目验收前补编。并且，水土保持方案作为项目立项前置，设计深度基本处于可行性研究阶段，设计深度较低，在建设过程中，部分取（弃）土场位置和临时水土保持措施不符合实际建设需求。

3.水土保持措施落实不到位

各地公路项目路基边坡防护、道路排水、道路两侧植物绿化等影响主体工程稳定性和景观性的水土保持措施落实情况较好，但取土场、弃渣场和临时堆土落实拦挡、苫盖、设置截排水沟、洒水沉降等水土保持措施情况较差，且水土保持措施整体落后于主体工程进度。

4.水土保持监督管理力度不够

各地水行政主管部门对辖区内公路项目水土保持方案编报落实、水土保持监测监理开展、水土保持补偿费缴纳和水土保持设施验收等方面未实现全面覆盖监督管理，监督管理力度不够，对发现的公路水土保持违法违规行为，未及时有效的依法依规进行行政处罚。主要有以下原因：一是地方水行政主管部门业务繁重，人员有限。山东省已批复1200多个项目，临沂市每年有200～300个市级审批项目，水利部门人员有限，注重项目前期审查和方案审批，监督检查更注重部批、省批等大中型项目，监督检查精力有限；二是市县批复公路项目建设单位多为地方政府或地方公路局，水利部门作为地方政府组成单位，接受地方政府管理，不易采取行政处罚等措施。

五、对策与建议

1.加强水土保持宣传，提高全社会水土保持意识

水土保持是生态文明建设的重要内容，是我国必须长期坚持的一项基本国策，应进一步向地方政府领导、地方各职能部门特别是公路主管部门进行宣传，取得各级政府和职能部门的行政支持；对公路项目建设单位，应采取主动上门或召开建设单位参加的座谈会，宣传水土保持方案编报、水土保持监理监测及水土保持设施验收的目的和意义，提高建设单位主动履行水土保持各项义务和法定责任意识，争取建设单位的主动作为。

2.完善监督管理制度，加强监督执法力度

地方水行政主管部门应建立健全公路项目水土保持监督管理制度，通过定期监管、跟踪监管、建档立案等方式实现全面动态监管，同时加强监督执法力度，对拒不停止和纠正违法违规行为、拒不落实整改要求的建设单位，视情节轻重，对投资主体实施限批、通报、新闻媒体曝光和依法实施行政处罚等。

3.加强培训学习，提高从业人员的素质

各级水行政主管部门应通过举办培训班、印发培训手册等方式，对公路项目建设单位水土保持管理人员和施工单位人员进行培训，从水土保持相关法律法规、技术规范、施工过程中的水土流失防治重点和水土保持相关资料归档管理等方面，提高公路水土保持从业人员的素质。

4.提高水土保持方案设计深度，严格变更手续履行

应提高水土保持方案设计深度，与主体工程设计深度更加协调，通过现场考察和调查，充分论证和优化取土场、弃渣场等水土流失重要源地的位置和防治措施，鼓励公路建设单位和施工单位优化方案和典型设计，但应严格要求变更前按照相关规定履行变更手续■

（作者单位：淮河水利委员会233001）

（专栏编辑：江博君）