淮河流域最严格水资源管理制度实施进展及探讨

王启猛 张文杰

淮河流域最严格水资源管理制度实施进展及探讨

王启猛 张文杰

“十二五”期间，淮河流域河南、安徽、江苏、山东省按照实行最严格水资源管理制度的总体要求，以“三条红线”控制目标为约束，改革创新体制机制，全面加强制度建设，着力提升管理能力，2015年四省全面完成了国家下达的用水总量、用水效率、水功能区限制纳污控制指标目标任务，实现了最严格水资源管理阶段性目标。2016年11月《关于发布“十二五”期末实行最严格水资源管理制度考核结果的公告》，四省“十二五”期末考核等级均为合格以上，其中山东、江苏省考核等级为优秀。

一、用水总量控制制度落实情况

1.严格控制区域取用水总量

各省将用水总量控制指标逐级分解，建立了覆盖省、市、县三级的控制指标体系，严把用水总量控制红线，对取用水总量达到或超过年度控制指标的地区实行限批、禁批建设项目新增取水的政策。推动规划水资源论证工作，河南、安徽、山东均专门印发《关于做好规划水资源论证工作的通知（意见）》。江苏推进各类规划水资源论证试点，组织开展常熟经济技术开发区等10余项不同类型的规划水资源论证。探索建立水权交易制度，安徽省探索建立水权交易制度作为生态文明制度建设和全省水利改革的重要内容，山东加快推进水权水市场制度建设，选择部分市、县作为试点，组建了省、市、县三级水权交易服务平台。

2.严格水资源有偿使用

河南、安徽、山东省加快水资源费征收标准调整工作，征收标准达到了国家规定的要求。山东省2016年上半年全省17市完成了水资源费征收标准调整工作。江苏省出台了《江苏省水资源费征收使用管理实施办法》，调整完善水资源费征收政策，建立差别化的水资源费征收体系和超计划累进加价制度。

3.严格地下水管理和保护

四省均公布了全省地下水禁采区和限采区范围，并制定了地下水超采区综合治理规划（治理方案），对加强地下水保护、超采区综合治理等提出了明确要求。河南省印发了《河南省地下水管理暂行办法》，开展了南水北调中线受水区地下水超采区治理，2015年共压采地下水6485万m3，封停自备井525眼。安徽省对未经批准和在公共供水管网覆盖范围内的自备水井进行摸查，并拟定封井压采工作方案，2015年共封闭自备井61眼，压采地下水150.26万m3。江苏省建立地下水用水总量和水位“双控”制度，严格地下水取水审批，完善地下水动态监测体系。《山东省南水北调条例》明确提出严格控制开采地下水，组织开展地下水压采和超采区综合整治，对城市公共供水管网覆盖范围内自备水井依法关停，查处私自打井等违法水行为。

二、用水效率控制制度落实情况

1.全面加强节约用水管理

推进水价制度改革。四省设区的省辖市均全面推行了城镇居民用水阶梯价格政策和工业、服务业等非居民用水超计划、超定额累进加价制度。加强高耗水行业管理，河南、江苏、山东均公布了高耗水工艺和设备淘汰和限制发展目录，要求加快淘汰高耗水工艺、设备和产品，建设节水型企业。安徽省开展“百家企业节水行动”，以火电、钢铁等高耗水或重污染行业为重点，将190家企业纳入行动名录。江苏省对八大高耗水行业实行差别水价，对获得省级以上节水型载体称号的单位按规定标准的80%征收水资源费。

2.强化用水定额管理

开展用水定额制定/修订工作。江苏省修订了《江苏省工业、城市生活和服务用水定额》，制定了《江苏省农业灌溉用水定额》。山东省修订了《山东省重点工业产品用水定额第1部分：烟煤和无烟煤开采洗选等57类重点工业产品》等。严格执行计划用水管理，依据用水定额科学核定取用水户年度用水计划，对工业和服务业取用水户落实“年计划、月调度、季考核”的要求。

3.加快推进节水技术改造

加快城市供水管网改造。河南2015年全省公共供水管网漏损率为23.38%，较2014年降低6%。江苏全省改造供水管网1700多千米，城市供水管网平均漏损率降至11.9%。山东2015年全省城市（县城）公共供水管网漏损率14.1%，比2014年降低了0.6%。加快实施灌区续建配套与节水改造，安徽新增节水灌溉面积120万亩。山东先后实施了50处大型灌区续建配套与节水改造，全省各类节水灌溉面积达到5600万亩。

4.推进节水型单位建设

推进公共机构节水型单位和重点行业节水型企业创建。河南、安徽、江苏省直机关分别有60个、61个、59个建成节水型单位，均超过总数的50%。河南、江苏省钢铁、纺织染整、造纸、石油炼制行业4个重点行业规模以上企业节水型企业建成率分别达到80%、100%。山东省共有12批800多家企业（单位）被命名为省级节水型企业（单位）。大力发展再生水利用，安徽省中水回用暂不征收水资源费，采矿疏干排水再利用的从低征收。江苏全省城市（含县城）污水处理厂尾水再生利用率提高到12%。山东省优先配置使用非常规水，充分利用海水资源，鼓励大型电厂、钢铁厂等趋海布局。

三、水功能区限制纳污制度落实情况

1.严格水功能区监督管理

完善水功能区监管制度，河南省编制了《河南重要江河湖泊水功能区纳污能力核定和分阶段限排总量控制方案》，安徽省印发了《安徽省水功能区监测与评价暂行办法》等，江苏省印发了《江苏省水功能区纳污能力和限制排污总量意见》，山东省出台了《关于进一步加强水功能区监督管理工作的意见》等规范性文件。加强水功能区监测，四省均实现了对国家、省级水功能区实现全覆盖监测。推进污水处理及回用设施建设，河南、江苏、山东全省设区城市污水集中处理率分别达到91.6%、93%。95.5%，河南、江苏县城污水集中处理率分别达到84.3%、82%，安徽省城市和县城污水处理率达到91%以上。规范入河排污口管理和监测，河南省建立完善的入河排污口设置审批程序，审批进入水行政服务大厅。安徽省印发《关于进一步加强入河排污口监督管理工作的意见》，规范入河湖排污口设置同意和审批。江苏省把建设人工湿地等尾水深度处理设施作为审批入河排污口的必要条件。山东完成了全省入河排污口核查与监测报告。

2.加强饮用水水源地保护

加强饮用水水源地达标建设和管理。四省全面完成了国家重要水源地安全保障达标建设，公布了省级重要饮用水水源地名录，并划定了饮用水水源地保护区。江苏省基本完成县级以上城市饮用水水源地达标建设任务。山东省开展了农村饮用水水源地基础环境状况调查并分类划定了保护区或保护范围。完善水源地突发事件应急机制。河南18个省辖市全部有饮用水源地突发事件应急预案，13个全国重要饮用水源地都有突发事件应急预案，安徽省县级以上重要饮用水水源地均制定突发事件应急预案，山东省11处全国重要饮用水水源地全部编制了应急预案。推进城镇备用水源建设，河南省2个单水源供水的市级以上城市均有备用水源，安徽省16个设区的市中有11个建有备用水源，六安等5个无备用水源的市于2016年底建成备用水源，江苏省地级以上城市全部实现“双源”供水或建设城市应急备用水源地。

3.推进水生态系统保护与修复

推进水生态文明试点建设。四省有26个市（县）纳入国家级水生态文明建设试点，其中济南、苏州、许昌市已通过了水利部组织的验收，同时有61个市（县、区）纳入省级水生态文明建设试点。开展河流健康评估。河南启动了南湾水库河湖健康评估试点工作。安徽对派河等7条(个）河湖开展健康评估，发布巢湖健康状况报告。江苏连续6年开展重要河湖健康评估工作，涉及河道18条、湖泊11个。山东完成了南四湖健康评估，探索水生态补偿机制建设。安徽实施了新安江流域新一轮上下游横向生态补偿和大别山区水环境生态补偿试点。江苏将水源地等15类生态红线区域纳入补偿范围。

四、其他制度措施落实情况

1.建立水资源管理责任和考核制度

各省、市、县均出台了最严格水资源管理制度实施意见及考核办法，全面建立覆盖省、市、县三级的考核体系。从2014年起，各省开始实施最严格水资源管理制度情况考核工作，考核结果作为对各市、县人民政府主要负责人和领导班子综合考核的评价依据。江苏将万元GDP用水量、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数等指标列入省政府年度重点工作考核。山东省将实行最严格水资源管理制度考核作为全省保留的26个考核事项之一继续实行，在省委对17市科学发展综合考核中，水资源开发利用率作为唯一涉水指标，在总分1000分中占30分。

2.健全水资源监控体系

各省均完成了国家水资源监控能力项目一期建设任务，并通过了水利部组织的技术评估，省级平台逐步投入使用。开展了国家级、省级、地市级重点监控用水单位名录核定，分级建立了重点取用水户监控名录，并对重点取用水户实行远程实时在线监控。河南、江苏、山东第一批重点监控用水单位用水量占全省用水量（不含农业和生态用水）的44.3%、25.3%、22%。安徽省将年取地表水100万m3以上、地下水30万m3以上的取水监测点纳入省级监控范围，全省非农业用水量监控率达87.9%。

3.完善水资源管理体制和投入机制

各省全面落实省、市、县三级水行政主管部门的水资源管理职能，河南、江苏、山东省辖市均设有节约用水办公室。安徽省超过50%的设区市成立了节水管理机构，其他地区实行节水与水资源管理机构合并办公。健全水资源管理长效投入机制，河南坚持财政资金固定投入，并引导社会资金积极参与，规定水资源费用于水资源节约保护和管理的支出不少于支出总额的90%。安徽明确各级征收的水资源费必须保障水资源管理和节约用水工作需求，不足部分由同级财政另行安排。山东健全完善水资源管理长效稳定投入机制，明确了省级水资源管理经费来源。

4.健全政策法规体系

各省基本建立起较为完善的水资源管理等方面的政策法规体系。2012年以来，河南先后出台了《河南省用水总量控制预警管理办法》《河南省地下水管理暂行办法》等20余件法规或规范性文件。安徽省颁布了《安徽省节约用水条例》《关于规范全省取水许可审批管理的通知》等法规或规范性文件。江苏出台了《江苏省水资源管理条例》《江苏省节约用水条例》等地方性法规。山东出台了《山东省用水总量控制管理办法》等1部地方性法规、3部政府规章及若干规范性文件。

五、存在问题

1.水资源管理法规尚待加强

水资源管理有些工作及制度创新因缺乏上位法支持，推行难度较大，迫切需要国家对现有法律法规进一步修订完善。

2.水资源管理能力仍需强化

各地水资源管理能力存在着技术保障不足、监控能力比较薄弱等问题。水资源管理信息系统虽已建成，但推广应用亟需加强。

3.水资源管理区域不平衡

部分市、县还存在差距，基层水资源管理工作的指导力度有待加大，管理队伍素质和水平也需提高。

4.水资源管理方式存在差距

对照国家简政放杈、加强事中事后监管的要求，需要进一步对取水许可、入河排污口等行政审批事项精简合并，加强行政审批事项事后监管。

六、下一步工作建议

1.进一步完善水资源管理制度

在已有法规制度基础上，进一步完善节约用水、取水许可、入河排污口监管、水源地保护等政策法规体系，逐步形成了较为完善的最严格水资源管理制度体系。

2.推进节水型社会和水生态文明建设

实施全民节水行动计划，深化节水型社会示范区和节水型载体建设，推进“水效领跑者行动”。加强国家级、省级水生态文明城市试点建设，重点推进河湖水系连通工程建设。

3.提升水资源管理能力

继续加强国家水资源监控能力建设，加快推进二期项目建设，进一步提升水资源监测、预警能力。加强基层水资源管理队伍建设，强化人员技术培训，提升队伍业务素质和水平。

4.加强水资源管理监督检查

强化取水许可、入河排污口审批等事中事后监管，开展水资源管理专项监督检查，严肃查处各类水事违法行为。

5.完善落实水资源考核机制

优化最严格水资源管理考核工作方案和组织方式，增强考核的针对性和可操作性。通过强化严格考核、责任通报、问题整改，确保最严格水资源管理制度各项政策措施落地■

（作者单位：淮河水利委员会233001）