河长体系下临沂市河库确权划界探讨

王 帅，王建生

（山东省临沂市水利局，276000，临沂）

河长体系下临沂市河库确权划界探讨

王 帅，王建生

（山东省临沂市水利局，276000，临沂）

在对山东省临沂市河库确权划界现状调查的基础上，提出河库确权划界存在非法侵占河库管理范围内土地情况严重、部分河道划界不符合规定、自然资源类不动产登记比例低、确权划界资料缺损严重等5个方面的问题。结合正在推进的河长制要求，提出了进一步全面调查摸底、编制确权划界方案、落实划界和登记工作责任、确定划界标准和方法以及发挥河长体系优势、着力解决确权划界中的难点问题等9条建议。

临沂市；河库；确权划界；河长制

临沂市地处鲁东南沂蒙山区，属淮河流域沂沭泗水系，水系发达，河库资源丰富。河道1 207条，其中流域面积50 km2以上河道136条。水库902座，其中常年水面面积在1 km2以上的32座。四级河长体系的建立实现了对河库及水利工程的全覆盖，使每条河道都有了河长，同时也拉开了河长治理管理河库的序幕。为确保河长治下的河库管护范围明确、权属清晰、责任落实，临沂市水利局联合市河长办公室对河库确权划界进行了积极探讨。

一、确权划界现状

1.河道确权划界情况

全市河道1 207条。依据《山东省实施河道管理条例办法》（以下称《实施办法》）规定，8条河道两岸有堤防段完成了确权划界，领取了国有土地使用证，但多数未划定堤防保护范围。其他1 199条河道未确权划界。

2.水库确权划界情况

全市水库902座，其中大型7座、中型 30 座、小（1）型 152 座、小（2）型713座。依据《山东省实施大坝安全管理条例办法》规定，37座大中型水库的大坝及附属工程管理范围已确权划界，保护范围已划定。沂水县22 座小（1）型、118 座小（2）型水库2016年完成了管理体制改革，同步完成了大坝及附属工程管理范围的确权划界，领取了不动产权证书，划定了保护范围。莒南县、临港区32座小（1）型水库、160 小（2）型水库已划定管理范围，但未确权，保护范围已划定。 其他 98 座小（1）型、435 座小（2）型水库未确权划界。

3.河库管理单位的办公与生活区确权划界情况

①河道管理单位。河道管理单位28个，其中5个河道管理局、12个河道管理所的办公与生产生活用地已确权划界；2个河道管理处（所）的办公场所土地已征用，但未领取国有土地使用证；5个河道管理所、4个河道管理办公室的办公场所为租用或占用。

②水库管理单位。水库管理单位39个，其中37个大中型水库管理处（所）的办公与生活区已确权划界；2个小（1）型水库管理所的办公与生活区已划界，未确权。

二、确权划界存在的问题

1.非法侵占河库管理范围内土地情况严重

①部分河库管理范围内的土地被划成了基本农田。1350处河道管理范围内土地、580处水库管理范围内（消落区）土地被地方国土资源部门划成基本农田，总面积7 230 km2，分配到户多年，回收难度非常大。

②部分已确权土地长期被侵占。虽然已确权划界，范围清晰，界桩醒目，但群众思想不通，侵占已确权土地现象时有发生。1600处河库管理范围内的920 km2确权土地被群众长期占用，清理难度非常大。

③违法建设项目多。河道管理范围内未批建设的跨、穿、临、占河建设项目多达1200个，包括桥梁、管线、码头、渔业设施、旅游设施、休闲娱乐设施等，特别是河道城区段两岸较多，虽经多次执法清理整顿，但收效甚微。

2.部分河段划界不符合规定

沭河莒南县段、临沭县段，将背水坡堤脚外侧2 m划为护堤地，范围太小，不符合省《实施办法》第十四条“5～10 m”规定。沭河郯城县段30.802 km，将两岸堤防护堤地外30m划为保护范围，范围太小，不符合《实施办法》第十五条“50～200 m”的规定。

3.已确权部分自然资源类不动产登记比例低

已确权划界河道中，除新沭河20 km、分沂入沭水道20 km两堤之间范围已被国家征用外，水库水域、其他河道管理范围内的水域、滩地、林木等自然资源类不动产未登记。

4.确权划界资料缺损严重

大中型水库确权划界资料经过20多年存放和因管理不善，存在不同程度纸张老化、损坏、字迹模糊、缺页等问题。其中，2座中型水库资料字迹模糊、缺图件，15座大中型水库登记数据与实际情况不符等。

5.未确权划界工程数量多，工作量大

临沂市还有许多工程未确权划界。

三、规范开展河库确权划界的建议

1.调查摸底

在3次河库基本情况普查和排查基础上，建议进一步开展河库基本情况和确权划界现状调查摸底。分析确权划界存在的问题，研究开展河库确权划界和解决遗留问题的对策，形成专题调研报告，为领导决策提供依据。

2.编制实施方案

建议以市政府文件印发《临沂市河库确权划界实施方案》，体现政府主导河库确权划界工作，落实责任，明确划界范围、标准和确权登记要求。

3.落实责任

①划界责任。依据《河道管理条例》《水库大坝安全管理条例》及其对应的山东省实施办法有关规定，应明确12个县（区）的河库管护范围由县（区）人民政府负责划定；4个开发区的河库管护范围由原划出县 （区）人民政府或由授权的开发区管委会负责划定。依据山东省水利厅等10厅局《关于开展河湖管理范围和保护范围划定工作的意见》（鲁水管字〔2017〕15 号）（下称省划界意见）第三（二）条规定，建议明确划界工作由县（区）水行政主管部门具体实施。流域机构和市管河库的划界由工程所在县（区）水行政主管部门会同流域机构或市属水管单位划定。

②登记责任。依据《不动产登记暂行条例》第二条、第七条规定，《自然资源统一确权登记办法（试行）》第六条规定，应明确9个县的河库管理范围内不动产由县不动产登记机构办理，3个区和4个开发区的河库管理范围内不动产由市不动产登记机构办理，跨县级行政区河库管理范围的不动产由市国土资源局指定办理。

4.明确范围和重点

按照河长制全覆盖要求，《临沂市全面实行河长制实施方案》（办字〔2017〕44号）第三条已明确确权划界范围为“全市所有河库及沿河所建闸坝、泵站、水电站等水利工程，以及有河道功能的灌排渠道”。建议按照省划界意见要求，明确工作重点是流域面积50 km2以上的136条河道和常年蓄水面积在1 km2以上的32座大中型水库。特别是5条省级河长河道、17条市级河长河道，应率先启动和完成确权划界。

5.确定划界标准

（1）河道

依据《河道管理条例》第二十条及《实施办法》第十四条、第十五条规定，参照《堤防工程管理设计规范》（SL 171—96）第 3.1.2、3.2.1 条，结合临沂市河道情况，建议按以下标准划定。

①管理范围。有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地(包括可耕地)、行洪区、两岸堤防及堤脚外侧5～10 m的护堤地；无堤防的河道其管理范围根据历史最高洪水位、设计洪水位或规划洪水位划定。

②保护范围。根据堤防级别和堤基土质条件等，在河道管理范围的相连地域外划定50～200 m堤防安全保护区。河道城区段堤防保护范围，建议在确保安全前提下，在以上范围内适当调整。

（2）水库

依据《山东省实施水库大坝安全管理条例办法》第十一条规定，结合临沂市水库工程情况，建议按以下标准划定。

①大坝管理范围。包括大坝及其附属建筑物、管理房及其他设施，设计兴利水位线以下的库区。大型水库主坝河槽段坡脚外200 m，阶地段上、下游坡脚外50～200 m；中型水库主坝河槽段坡脚外100 m，阶地段上、下游坡脚外50～100 m；大、中型水库副坝坡脚外50 m；小型水库大坝坡脚外30～50 m；大坝坝端以外30～100 m；引水、泄水等各类建筑物边线以外10～50 m；设计兴利水位线以下的库区。

②大坝保护范围。设计兴利水位线至校核洪水位线之间的库区，大型水库主坝管理范围的相连地域外300 m，中型水库主坝管理范围的相连地域外200 m，大、中型水库副坝管理范围的相连地域外150 m，小型水库大坝管理范围的相连地域外70～100 m，引水、泄水等各类建筑物管理范围的相连地域外250 m。

6.划界方法和注意事项

①建议县（区）水行政主管部门成立河库划界工作组，抽调专业技术人员，分组开展工作，或委托专业测绘单位、勘测设计单位承担，并对划界人员进行岗前培训。

②建议划界采取现场踏勘方式，并尽量采用激光测距仪、卫星定位仪、无人机等先进设备，现场标注界址坐标点等矢、标量数据，绘制地籍四至草图。建议将有关数据和“天地山东”电子地图进行校对。

③已确权划界且符合规定的，建议不再重复划界；已划界未确权、划界不符合规定或治理后范围发生变化的应重新划界；应划未划的应补充划界；新建工程应完成划界。

④土地、水域等自然资源类的划界应按单元划定，标注界址坐标点，并注明国家所有权单元号、权利行使代表等。

⑤对河库管理范围内国有土地“被侵占、被划为基本农田”的地域，建议在划界时专门测量登记并形成报告，为领导决策和河长责任下的“清河行动”提供支持。

⑥建议灵活掌握划界标准。在确保安全前提下，本着“尊重历史、考虑现状、节约土地、方便群众”的原则，在标准范围内理性划定河库的实际管护范围，并充分考虑河道城区段城市规划建设需要及沿河建筑物现状。

7.及时确权登记

（1）登记程序

申请—受理—审核（查验或现场查看）—登簿—公示—缮证发证—归档。

（2）申请单位及受理机构

建议水利部门在划界工作结束后，严格按照不动产登记机构要求的资料种类和格式整编划界成果，及时按程序到相应不动产登记机构登记确权。鉴于这次确权划界面广量大、涉及水管单位多等特点，建议9个县由县水行政主管部门汇总申报县不动产登记机构确权登记；3个区、4个开发区由区水行政主管部门和开发区水利工作部门汇总申报市不动产登记机构确权登记。独立事业法人的水管单位可单独申请登记。无管理单位的河库及水利工程，以县区水行政主管部门为管理单位申请登记。

（3）所需资料

①登记申请书。县区水行政主管部门或开发区水利工作部门行文申请。附所属河库及水利工程的划界资料，并区分自然资源类和定着物类不动产登记资料。

②申请单位的法人证书、组织机构代码证、办理人身份证及其复印件，水管单位法人证书、组织机构代码证及复印件，授权委托书。

③已登记部分的国有土地使用证及划界资料。

④首次登记的工程提交立项审批文件、工程设计资料。

⑤不动产坐落、界址、空间界限、面积等划界成果纸质材料 （包括图纸）及电子版。

⑥与其他单位或个人利害关系的说明材料。

⑦其他材料。

（4）审核和缮证发证

不动产登记机构自受理登记起30个工作日内，完成材料审核、查验、现场查看后，并依法向申请人或单位核发不动产权证书或者登记证明。

（5）申请登记注意事项

①管理范围内土地等自然资源类不动产已包含在原国有土地使用证确权范围的，依据《自然资源统一确权登记办法 （试行）》（国土资发〔2016〕92 号）第四条规定，不再单独作为自然资源类不动产重复登记。

②依据《不动产登记条例》第三十三条“原国有土地使用证继续有效”的规定，取得国有土地使用证的，且管理范围未发生变化的，可不登记。

③管理范围内土地所有权和使用权有争议的，纠纷解决前暂时不予登记。

8.发挥河长优势，着力解决难点问题

①针对部分管理范围内土地被划成基本农田的问题，应充分发挥市县党政主要领导兼任同级总河长优势，建议由总河长协调国土资源部门，用村集体预留耕地置换法解决。

②针对部分已确权土地被长期侵占的问题，应发挥市、县、乡党政领导兼任河长和村两委成员兼任村级河长（义务河长）的优势，建议由河长负责，河段长分段负责，村两委成员做好群众工作，纳入“清河行动”彻底清理整顿。对未批涉河建设项目，应进行防洪影响评价，根据影响安全程度，采取拆除或工程措施补救。

③对安全影响不大的可耕地部分，依据《物权法》第一百一十八条、第一百一十九条规定，经河长、河段长同意，建议采取有偿方式继续由群众耕种，但必须签订安全协议。

9.水利部门要积极主动

水利部门要主动协调国土资源部门，扎实做好河库确权划界工作，借助河长制解决河库管理存在的诸多问题，促进全市水生态文明建设再上新台阶。

[1]史仁朋.枣庄市全面推行河长制的探讨[J].中国水利，2016（2）.

[2]刘志峰.山东省全面实行河长制的工作构想[J].中国水利，2016（4）.

[3]石忠伟.烟台推进河长制管理的主要做法及思考[J].中国水利，2016（4）.

Defining of boundaries and ownership of rivers and reservoirs of Linyi City under river chief system

Wang Shuai,Wang Jiansheng

According to investigation on current status of defining boundaries and ownership of rivers and reservoirs in Linyi City of Shandong Province,studies have been made on five aspects such as illegal occupation of land within the administrative boundary of reservoir,failing to comply with standards for defining boundary and ownership,low percentage of registration of resource-type real property and damage or loss of related materials.Thus,nine suggestions are made to overcome these difficulties with definition of right and boundary,e.g.detailed investigation,working out plans,assigning responsibility and accountability,finalizing standard and methods,and taking advantage of river chief system.

Linyi City;river and reservoir;defining boundary and ownership;river chief system

TV879+D923.2

B

1000-1123（2017）20-0016-03

2017-09-08

王帅，工程师。

责任编辑 韦凤年