对水生态文明城市建设试点评估的几点建议

盖永伟，张为玲，龙玉桥，黄昌硕

（1.江苏省水资源服务中心,210029，南京；2.山东省海阳市水利局,265100，海阳；3.南京水利科学研究院，水文水资源与水利工程科学国家重点实验室，210029，南京）

对水生态文明城市建设试点评估的几点建议

盖永伟1，张为玲2，龙玉桥3，黄昌硕3

（1.江苏省水资源服务中心,210029，南京；2.山东省海阳市水利局,265100，海阳；3.南京水利科学研究院，水文水资源与水利工程科学国家重点实验室，210029，南京）

从水生态文明城市试点分布、建设成效以及存在的主要问题入手，梳理了我国两批水生态文明城市试点的建设情况。通过介绍济南市、许昌市的验收工作，简述了现阶段水生态文明城市试点建设验收情况。在此基础上，从突出试点期内建设的成绩与成效、试点期各项指标的实现程度、试点城市的推广模式与经验、避免盲目追求表面改造等4个方面，对水生态文明城市建设试点技术评估提出了建议。

水生态文明城市；试点评估；建议

水生态文明建设作为生态文明建设的重要组成部分，是保障社会经济发展和实现水资源可持续利用的必然选择。为破解区域水资源约束紧缺、水环境污染严重和水生态系统退化等问题，我国逐步推进了水生态文明城市建设试点进程，现在试点期已逐渐进入收尾阶段，试点城市水生态文明建设成效相对显著，但在建设过程中也出现了一些问题与困难，部分问题随着试点建设的推进已得到解决，但仍有部分难题需要在未来水生态文明建设深入过程中探寻解决之路。

一、水生态文明城市试点建设情况

1.试点分布情况

在党的十八大报告提出要“大力推进生态文明建设”后，2013年水利部印发了《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》。同时，分两批选择了一些基础条件较好、代表性和典型性较强的城市，开展了水生态文明城市建设试点工作，着手探索符合我国社会发展需求的水生态文明建设模式。从105个试点城市的分布情况来看，东、中、西部总体呈 4∶3∶2 的比例分布，南北总体呈4∶3的比例分布，且遍布全国31个省（自治区、直辖市）；从经济状况来看，沿海经济发达城市、全国粮食生产先进县、中国优秀旅游城市、国家级贫困县等均包含在内；从自然条件来看，平原河网地区、丘陵山区、沿海地区、高原地区、西北地区等均有涉及。由两批试点城市的选取可以看出，我国正在探索具有不同区域特色的水生态文明城市建设思路，从而为其他相似地区提供经验借鉴。

2.取得的主要成效

在各试点城市建设过程中，生态文明与水生态文明理念逐步深入人心，水生态文明城市建设进程持续推进，主要取得了以下几方面成效：

①最严格水资源管理制度得到有效落实。2015年试点城市水功能区水质达标率统计中，有30个试点城市高于当年全国70.8%的平均水平，11个试点城市高于90%，26个试点城市提升速度高于全国平均水平（全国2015年比2012年提升了7.3%）；2015年万元工业增加值用水量统计中，有38个试点城市优于当年全国78 m3的平均水平。

②饮用水安全问题得到初步解决。几乎全部试点城市集中式饮用水水源地安全保障率达到了100%，Ⅰ～Ⅲ类水河长比例逐年提高，生态系统更加稳定，生活环境改善明显。

③水的控制性要素功能逐步体现。试点城市经济发展方式逐渐转变，城市水生态空间功能定位开始逐步完善，试点城市建设促进了区域产业结构调整，提高了用水效率，逐步实现了以水定城、以水定产，有效降低了城市用水总量。

④水生态文明意识明显增强。在试点城市建设过程中，人民群众参与水生态保护和水环境治理的积极性得到提高，相关专业人员的建设理念也发生了明显变化，河道生态护岸的比例不断提高，水生态文明宣传效果逐渐显现。

⑤水生态文明建设长效机制逐步建立。在试点城市建设过程中，水利投融资机制逐步建立，水利管理体制逐步完善，各部门之间协作逐步加强，如水利多元化投资渠道的发展、河长制的实施以及水权制度的探索研究等。

3.存在的主要问题

①先天的地域差异导致水生态文明城市建设同步推进难度较大。我国幅员辽阔，不同区域试点城市的自然地理条件、水资源禀赋、社会经济发展水平等差异较大，因此水生态文明建设模式也会因地而异，甚至差异巨大，如何共同和协同推进水生态文明建设，同时又能构建具有区域特色的发展模式，需要通过具有代表性的试点进行探索实践。

②建设过程中，多领域、多部门的交叉融合导致水生态文明城市建设统筹协调难度较大。水生态文明城市建设涵盖水安全、水资源、水生态、水环境、水文化、水管理等多个方面，涉及区域内水利、环保、住建、农业、林业等多个部门，既有宏观的地理、资源、环境、景观等内容，又有微观的水质、生物等要素，既包含水利专业知识，又穿插社会学、生态学、管理学等知识，如何统筹协调好相关部门、研究领域、涉及专业等内容，对整个地区的水生态文明城市建设提出了更高要求。

③水生态文明城市建设的区域协调性难度较大。一个城市的水生态文明建设涉及到上下游、左右岸、城市与农村、平原与山区等不同区域的用水需求，在有限的水资源条件下，如何根据区域内各地的社会经济发展和生态环境保护需求，科学处理好人与水之间的和谐关系，需要通过多方面的努力去实现。

④水生态文明城市建设的可持续难度较大。水生态文明城市建设的首要目的是解决现实面临的各种水问题。在此基础上如何保持水资源的可持续利用和维持水生态环境系统的良性循环，让水生态文明建设发挥长期效益，也需要重点解决。

二、水生态文明城市试点建设验收情况

2017年，水利部办公厅印发了《关于做好第一批全国水生态文明城市建设试点验收工作的通知》，提出验收主要依据为《全国水生态文明城市建设试点验收办法》，对试点城市验收申请符合要求的要组织开展技术评估，评估顺利通过后才能进行行政验收。目前，山东省济南市和河南省许昌市已顺利通过当地政府和水利部的联合验收，其他试点城市也正在逐步进入验收申请准备阶段。试点城市的逐步评估验收，能够为其他待评估验收的试点城市提供经验。

经过3年试点期，济南市在2016年建成了全国首个水生态文明城市，基本形成了“河湖连通惠民生，五水统筹润泉城”的水网体系，水生态环境得到有效改善，水资源配置格局不断优化，水安全保障程度显著提升，水生态文明城市指标基本达到预期目标，其中用水总量由2012年的16.8亿m3下降到2015年的15.22亿m3，水功能区水质达标率由2012年的42.6%提升到2015年的78.6%。从建设过程看，济南市立足泉城特色，因地制宜，大胆创新，逐步探索形成了“水网水位并举，多元联创共建”的区域水生态文明建设模式；适时成立了以保护为主的市政府派出机构——南部山区管理委员会，有效建立了以生态保护为主导的部门绩效评价考核体系，重点突出绿色保护和绿色发展，弱化GDP、财政收入等经济指标；探索建立了“一河双人”河流保护制度，即全市192条河道推行河长制，并定期督查河长制落实情况。其中的建设模式、部门设立、考核评价、制度建设等对于北方部分地区的水生态文明建设具有重要的借鉴和推广意义。

经过3年试点期，许昌市在2017年建成了水生态文明城市，基本形成“五湖四海畔三川、两环一水润莲城”的水系格局，最严格水资源管理制度得到有效落实，水资源配置体系基本形成，水资源统一管理体制机制初步建设，水务管理一体化基本实现。水生态文明城市建设的27项考核指标目标基本完成，其中23项指标超额完成，2016年非常规水源利用量占城市总供水量的26%，远超20%的考核目标；建成了50万亩(1亩=1/15hm2)高效节水灌溉示范区，地下水水位有效回升，对于北方部分拥有灌区的市县具有重要的借鉴和推广意义。

三、对水生态文明城市建设试点技术评估的几点建议

水生态文明城市建设试点技术评估是最终验收的一个重要前期环节。根据已通过验收的试点城市评估情况，对试点技术评估提出以下建议。

1.评估要突出试点期内建设的成绩与成效

试点技术评估应重点围绕落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念、“山水林田湖是一个生命共同体”的治水要求，根据试点期的主要建设内容和任务，评估最严格水资源管理制度落实、河湖库水系连通体系构建、水生态系统保护与修复、节水型社会建设、水资源信息管理系统建设、管理体制机制改革创新等建设情况，突出试点期内各项工作为改善区域水生态环境质量、人类生活居住条件等的促进作用，突出试点工作为保障社会安全问题和提高生态文明意识水平等的促进作用，突出试点工作为推动社会经济发展、促进经济收入增长和提升城乡居民生活水平等的促进作用。

2.评估要突出试点期各项指标的实现程度

试点技术评估要紧紧围绕各试点城市实施方案中提出的指标目标来进行，分析指标目标的完成情况，也可参考水利部颁发的《水生态文明城市建设评价导则》（SL/Z738—2016）（以下简称 《评价导则》）中规定的6大类23个通用指标 （其中水安全4个、水生态6个、水环境3个、水节约4个、水监管3个、水文化3个），以及全国6大区（东北、黄淮海、长江中下游、东南沿海、西南、西北）每个区 2个特色指标进行评价。各个试点可按照实施方案中确定的指标目标进行评估，可以直观地判断试点期建设前后水生态文明城市建设进展情况和实现程度。同时，有条件的试点城市也可以根据 《评价导则》进行评估。《评价导则》内的个别指标具有一定的创新性，如长江中下游的水功能区限制纳污控制率，即入河排污量在其纳污能力范围之内的水功能区个数占区域水功能区总数的比例，该指标细化了区域水功能区对限制纳污能力控制的评价，避免出现区域水功能区水质评价结果受上游来水水质变化造成的波动影响。

3.评估要突出试点城市的推广模式与经验

试点技术评估的主要目的是为了评估一个地区的水生态文明建设是否达到预期目标，以及探索符合我国不同区域水资源、水生态、水环境、水管理条件的水生态文明建设模式，从而发挥一个地区的试点带动作用，为我国全面推进水生态文明建设提供经验借鉴。在试点评估报告中，要总结和寻求试点城市具有区域特色的建设模式与发展经验，如济南市形成的“水网水位并举，多元联创共建”的区域水生态文明建设模式，凝练水生态文明城市目标实现的技术和管理经验等。对于总结出的极具区域特色的模式和经验要评估讨论是否符合实际建设需求、是否可借鉴与其他城市、是否值得全国范围的推广等。试点评估还要关注试点城市建设过程中对于管理体制、机制、政策、制度等的创新情况，能够切实反应区域特征的具体做法等，以及对中央新治水理念和方针的及时贯彻落实情况。

4.评估要避免盲目追求试点表面改造

试点技术评估要避免出现片面追求区域水生态环境的表面改造，以及盲目地圈水造景、引水调水、拦河筑坝、过度开采地下水、护岸过度硬化等现象，应根据当地水资源条件和经济发展水平，尊重自然，顺应自然，科学处理好人与自然、人与水、社会发展与水的关系，合理确定水生态空间功能定位和建设布局，留足自然生态空间。针对过度的水景观建设，如大搞人工生态湖、人工水系、人工湿地、大搞形象工程等问题或建设倾向，人为造成水资源浪费、河道断流、水体污染、水生态环境破坏和社会影响恶劣等问题，应责令试点单位进行整改。

四、结 语

面对“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”的严峻形势，我国开展了水生态文明城市建设试点工作。试点建设过程中要树立底线思维和红线意识，树立补短板意识，更要树立责任意识，在生态文明理念及可持续发展治水思路的指引下，加快建设完成具有区域特色的水生态文明城市，共同为子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园贡献智慧和力量。

[1]骆进军.对做好水生态文明建设的几点思考[J].中国水利,2017(2).

[2]水利部.关于加快推进水生态文明建设工作的意见[R].2013.

[3]石秋池,唐克旺.关于水生态文明传承与创新的思考[J].中国水利,2016(3).

[4]张建云,等.我国水生态文明建设中几个问题的再思考[J].中国水利,2016(19).

[5]中华人民共和国水利行业标准.水生态文明城市建设评价导则（SL/Z738—2016）[M].北京:中国水利水电出版社,2016.

[6]胡争上,赵洪涛.深入推进水生态文明城市建设[N].中国水利报,2016-08-05.

Several recommendations on evaluation for pilot city of water ecological civilization

Gai Yongwei,Zhang Weiling,Long Yuqiao,Huang Changshuo

The construction status of two groups of pilot cities of water ecological civilization are reviewed from the viewpoints of city distribution,effectiveness and main challenges.The results of check and acceptance of some pilot cities are briefed,with special introductions on Jinan and Xuchang cities.Recommendations are given to technical evaluation based on the above,from four respects of giving prominence to performance and effectiveness,degree ofrealizing targetsduring the period ofpilotimplementation,extension modes and experiences of pilot cities,and paying attention to not only superficial work but also splendid contents.

city of water ecological civilization;pilot evaluation;recommendation

TV213.4

B

1000-1123（2017）20-0019-03

2017-05-10

盖永伟，工程师，主要研究方向为水资源规划与可持续管理。

水利部公益性行业科研专项经费项目（201501030），国家自然科学基金（51409161、51509157），水利部技术示范项目（SF-201706），江苏省自然科学基金资助项目（BK20140080）。

责任编辑 郑 爽