对加强水利工程前期工作质量的思考

王应武，罗建富

（1.云南省水利水电勘测设计研究院，650021，昆明；2.云南省临沧市水务局，677000，临沧）

对加强水利工程前期工作质量的思考

王应武1，罗建富2

（1.云南省水利水电勘测设计研究院，650021，昆明；2.云南省临沧市水务局，677000，临沧）

通过对云南省各地水务部门、设计单位、咨询评审机构等98家单位的调研，并结合国家和省级有关部门近几年在稽查与检查中发现的问题，对当前水利前期工作存在主要问题的原因进行分析梳理，提出了下一步改进措施和建议。

水利工程；前期工作；审查审批；云南

云南省“十二五”时期累计水利投资完成1 466亿元，是“十一五”时期的3.5倍，新开工建设骨干水源工程216件，新增水库总库容21.7亿m3，新增供水能力26亿m3。“十三五”期间，云南省将投入2 000亿元以上，力争开工200件以上重点水源工程。为加强水利工程前期工作成果质量管理，进一步规范审查审批、优化服务、提高效率，加快推进水利工程建设，在收集、分析云南省各地州（市）县水务局、设计单位、咨询评审机构等98家单位调研资料的基础上，结合国家和省级有关部门近几年稽查与检查中发现的问题，对当前水利前期工作存在主要问题的原因进行分析梳理，提出了下一步改进措施和建议。

一、存在的主要问题

近年，云南省水利工程前期工作进度不断加快，设计质量不断提高，取得了良好的成效，但仍存在部分项目前期工作基础薄弱、深度不够，质量管理不到位，审查审批把关不严等问题。从2014年到2016年6月建设项目的稽查情况看，有近40%的项目存在设计深度不足和设计质量问题，可分为以下几类。

1.水资源配置的论证不充分

云南规划建设的大中型水库，区域内大部分水资源配置复杂，存在多水源联合供水的情况，部分业主对前期规划的重要性认识不足，认为项目已列入国家或省级规划，没有必要花费太多的时间、精力、费用做前期规划论证工作，规划区域内相关的城市发展、农业发展及社会经济发展等基础支撑资料短缺。业主在开展规划工作之前，对项目功能、规模先入为主，使规划工作具有倾向性，造成项目区域内水资源配置不科学合理，影响项目的必要性论证。

2.工程勘察深度不够

勘察设计单位基础资料收集不全、勘察工作量不足，勘测工作深度不足，少数项目注重主体勘察，轻视料场、渠道等配套工程及附属建筑物勘察，主要表现为：①部分项目对坝址区边坡勘探不足，勘探手段不可靠或缺失，对边坡变形机制评价不准确；②少数项目对天然建筑材料勘察研究不到位，料场勘探工作量不够，导致开工实施时勘察储量、剥离量误差较大或料场变更；③渠道（管道）选线不结合周边环境，考虑征占地问题不够，勘察深度较粗，施工变更较多。

3.技术方案比选不足

主要表现为：对设计方案的深入研究不充分，主要设计人员从未到过现场，闭门造车；工程选址、坝型比选、工程布置等往往缺乏全方位同精度综合优化比较，对重要结构参数缺乏必要的计算和模型试验，甚至还存在为比较而比选，或是具有可比条件不比选等情况。

4.专项论证深度不足

表现为：移民补偿实物指标调查不细、安置方案脱离实际、移民诉求未得到充分回应，导致实物指标不同阶段差异过大；支撑办理用地手续的有关调查不充分，用地手续未及时办理、影响建设现象突出。

5.征地移民安置规划成果质量不高

主要表现为：①建设征地范围不明确。水库淹没处理回水成果计算未按规程规范要求进行，尤其是回水末端位置的确定计算错误较多。②实物指标调查不精准。调查成果中相关地类划分不够规范合理。③移民安置方案不周密。由于耕地习惯亩和地方统计资料的换算，人均耕地指标计算不准确，影响生产安置人口的测算；移民安置环境容量分析较粗浅，相关数据及定量分析内容欠缺。④规划报告附件不完善。停建令、县级政府对实物调查成果、移民安置方案的确认文件等缺漏，导致审批时间延迟。

6.新技术应用及生态设计滞后

技术突破少，新技术采用少，不注重也不善于学习借鉴，部分设计单位采取“一种坝型打天下”。对生态保护、水生态文明的设计理念淡薄，设计方案未充分考虑对周围生态环境造成的影响问题，特别是在文山壮族苗族自治州等石漠化治理区，不顾客观条件推荐黏土料防渗坝型，进一步加重了对石漠化片区生态环境的影响。

7.审查审批效率有待进一步提高

咨询评审机存在中型水库审查周期长，评审环节不同的专家对设计产品的质量把握尺度偏差较大，个别专家所提问题系统性不强，同一问题分几次提、反复修改、多次补充，从而拉长了审查审批的时间等问题；州市对小（1）型水库审查把关不严问题突出，未能科学合理、按照规程规范要求把好技术关口。

二、原因分析

1.前期工作经费不足

云南省贫困地区较多，市县级财政困难，项目前期经费主要由县市自筹解决，县市财力就已批准实施的项目配套资金都难以保证，项目前期经费投入更是不足，加之近年水利项目任务重，设计单位长期垫支勘测费用较为普遍。

2.前期工作周期偏紧

由于勘测设计工作量大、时间紧、任务重等原因，勘测设计人员疲于应付，未充分论证就提交成果。有些项目由于业主未及时落实设计单位，导致前期松松垮垮、后期匆匆忙忙。

3.地方政府、业主主观干预影响，设计单位质量管理制度不落实

部分行政主管部门、项目法人等未充分结合当地经济社会发展与现行的产业政策、国家资金支持政策的要求，不同程度地干预前期工作，部分勘测设计单位被动地按主管部门和业主意图进行设计，分析和论证缺乏必要的科学性、合理性。部分设计单位未有效执行质量保证体系、质量责任制度和严格的审查审批机制，致使前期工作成果不能满足建设要求。

4.勘察设计市场不规范

勘察设计招投标不完善，部分项目未通过公开招标确定勘测设计单位。勘察设计资质管理不规范，部分设计单位越等级承接任务，借用具备资质的设计单位的图签提交设计成果。

5.勘测设计理念较陈旧

勘测设计单位对五大发展理念和新时期水利工作方针认识不够，规划理念落后，仅重视单纯的技术设计，对水资源和生态环境保护等方面深入研究不够，提出的工程任务、规模与设计方案同当地经济社会发展和生态保护不相协调。

6.审查评估力量严重不足

云南省具有水利工程咨询评估甲级资质的咨询单位只有3家。省水利水电评审中心只有水利工程咨询评估乙级资质，不能审查大型工程；随着国家的审批权限下放，省内咨询单位数量难以满足项目审查需要。多数州市审批项目无审查咨询单位，自己组织专家组审查，造成审查责任主体不明确，还存在部分评审专家的专业技术水平不高等问题。2015年以来，按照清理中介机构的要求，项目咨询评估费用只能由审批部门纳入财政预算支付，目前州市均未将费用纳入财政预算，而省级2017年纳入预算仅30万元，远不能满足项目审查需求。

7.审查审批程序繁琐

从中型水库审查审批情况来看，中型水库项目建议书、可行性研究报告的审查分两个阶段，先由省水利厅进行技术审查，省发改委收到省水利厅报送的审查意见后再委托评审机构进行评估，导致每一阶段审查评估周期往往长达6个月以上，还多次出现两家审查机构对重大方案有两个方案、两种意见的情况，增加了协调工作和设计单位的工作量。从小（1）型水源工程审查审批情况看，重点小（1）型水源工程按照《云南省发展和改革委员会 云南省水利厅关于改进新建重点小（1）型水源工程前期工作审核办法的通知》的要求，新建重点小（1）型水源工程可行性研究报告由州市按规定程序自主审批，州市在审批初步设计报告前需报省发改委、省水利厅进行审核并取得初步设计报告审核意见后再批复，延缓了小型水库初步设计审批。

三、改进加强前期工作的措施和建议

1.全面落实水利前期工作质量责任制

建议主管部门或项目法人对前期工作质量负总责，勘测设计单位对设计提交的成果质量负责，技术审查单位对出具的审查意见质量负责；省级水行政主管部门对前期工作加强指导和监督检查，依法依规对水利建设项目的水资源论证、水工程规划同意书、洪水影响评价和水土保持方案等前期工作进行督导，把好审核审查关；进一步完善《云南省水利工程前期工作责任追究暂行办法》，建立前期工作质量终身负责制。

2.改进和规范前期工作审查审批程序

①构建前期工作协调机制。建议与发改、财政、国土、环保等部门建立沟通协调机制，形成合力。②建议简化中型工程审批程序。根据《关于精简重大水利建设项目审批程序的通知》（发改农经〔2015〕1860号）的文件精神，自2016年以来，广东省、安徽省、湖南省已取消项目建议书审批并下放审批程序。结合云南省的实际情况，建议凡列入国务院或国家发展改革委批准的水利发展建设规划的中型水库，省发展改革委不再审批项目建议书，直接审批可行性研究报告 （代项目建议书）。③建议省发展改革委、省水利厅对可行性研究报告实行联合审查。目前四川省、贵州省、新疆维吾尔自治区为省（自治区）发改委、水利厅对可行性研究报告实行联合技术审查，山东省发展改革委不再进行技术审查。结合云南省情况，建议对水利工程可行性研究报告按省发改委为主、省水利厅配合的方式进行联合审查审批。④建议省级取消重点小型水源工程初步设计报告审核。强化州市主体责任，由州市水利或发改等相关部门委托具有相应咨询资质的中介机构进行技术审查后自行审批。改进省级投资补助项目的确定方式，参照其他类型工程，制订竞争立项办法，通过竞争立项方式确定纳入省级投资补助计划项目。

3.保证前期经费和工作周期

①切实加大对水利前期工作的投入。建议各地水行政主管部门要向政府汇报，力争一定额度的前期经费以满足前期工作和勘测设计工作的需要。②保证必要的规划设计工作周期。合理的设计周期能够有充足的时间收集资料和进行充分的方案论证。

4.加强前期工作过程质量控制

①探索研究勘察设计监理。开展勘察设计监理试点工作，委托第三方对勘察设计工作进度和成果质量进行控制，提高设计质量。②建立健全勘测设计单位设计质量保证体系。勘测设计单位要建立有效的内部质量管理机制，完善设计成果的校核、审查制度；建立内部质量奖惩机制，强化质量责任，把设计质量与职称晋升、工资增减、奖金高低挂钩。③全面提高勘测设计人员素质，特别是加强有关新规定、新规范、新技术、生态保护等方面学习培训和强制性标准的宣贯培训。④加快推进设计单位体制改革。

5.加强科学论证及深化方案比选

①强化规划约束，严守红线控制。要以已批复的流域综合规划、水资源综合规划等相关规划为依据，深入论证工程建设必要性，合理确定工程规模并明确工程在水资源配置体系中的定位和作用。根据水资源水环境承载能力，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，实行水资源消耗总量和强度双控行动，立足于节水治污，解决水资源短缺问题。②强化工程关键技术论证。做好工程选址，加强关键技术的咨询，保证工程安全。③深化移民安置和社会影响论证。充分听取地方和群众的意见，依法依规、深入细致地做好移民征地安置工作，积极探索新的征地移民安置方式。加强社会稳定风险评估，对涉及民族地区的工程，要妥善处理好民族、宗教等问题。

6.切实把好前期工作审查关

各级水行政主管部门要落实咨询审查费用，通过政府购买服务加强技术审查力量，积极选择或引进省外高水平咨询机构参与技术审查工作。审查单位要加强现场查勘和成果复核，公平公正地独立审查，重点对前期工作成果中经济社会、重大技术、工程方案、生态环境影响和投资估（概）算，对涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容严格把关。

7.切实加强前期工作质量的监管

①开展水利工程前期工作成果质量评价工作。根据《水利工程前期工作成果质量评价管理办法 （试行）》要求，对前期工作质量评价为不合格的，给予勘测设计单位通报批评；出现严重质量问题的追究相关责任，并向有关部门提出服务范围限制期或降低资质等级的建议。②加强勘测设计市场监管。对不符合勘察设计资质要求单位完成的编制报告不予受理。对违规借用其他单位资质或出借资质的单位进行曝光并进行相应的处罚。加强勘测设计单位从业人员备案管理，有效减少借牌、挂靠承揽工程设计。落实前期工作招投标制，通过公开招标择优选择勘测设计单位编制。③探索工作责任保险。李克强总理在2014年7月9日国务院常务会议上指出，要“以与公众利益密切相关的环境污染、食品安全、医疗责任等为重点，开展强制责任保险试点”，积极探索水利工程开展工作责任保险试点，对探索降低风险、鼓励技术创新和引入社会监管都是很好的发展方向。

[1]中华人民共和国水利部.水利水电工程可行性研究报告编制规程（SL 618—2013）[S].2013.

[2]左其亭,陈曦．面向可持续发展的水资源规划与管理[M]．北京：中国水利水电出版社，2003.

[3]中华人民共和国水利部.水利规划管理办法（试行）[R].2010．

[4]中华人民共和国水利部.关于贯彻落实2011年中央一号文件和中央水利工作会议精神进一步加强水利建设与管理工作的指导意见 （水规计〔2011〕251 号）[R].2011．

[5]云南省人民政府.关于加快推进项目前期工作的若干意见 （云政发〔2016〕31 号）[R].2016．

Improvement of quality for early-stage work of water project

Wang Yingwu,Luo Jianfu

Studies has been conducted to 98 organizations in Yunnan Province,including water authorities,design institutes,consulting and appraisal organizations.Considering the problems found during the check and audit in recent years by departments at national and provincial level,main challenges and causes of problems in the early-stage or preparation phase of projects have been examined,together with proposal of concrete measures and suggestions for further improvements.

water project;early-stage work;inspection and approval;Yunnan

TV51

B

1000-1123（2017）20-0041-03

2017-05-12

王应武，工程师。

责任编辑 安天杭