从成都实践探析河长制法治保障

唐 越，符沁莹

（四川省成都市水务局，610042，成都）

从成都实践探析河长制法治保障

唐 越，符沁莹

（四川省成都市水务局，610042，成都）

分析四川省成都市实行河长制管理现状、特点，结合具体实践中存在的问题，从完善立法、严格执法以及公众参与三个角度探讨如何将河长制从“人治”转变为“法治”，为全面建立河长制制度提供相应法治保障。

河长制；制度特点；法治保障；成都

四川省成都市位于长江上游，岷江、沱江两大水系穿境而过，全市有大小河流170多条、2 300多km，河网密度高达1.22 km/km2。但随着经济社会快速发展和城镇化进程加快，成都市江河湖库管理保护仍然面临诸多严峻挑战，侵占河道、破坏岸线、违法排污、倾倒垃圾、非法采砂等现象时有发生，严重影响了河湖功能的永续利用和经济社会的可持续发展。为重现“水润天府”盛景，成都历年来积极采取措施，全面开展水环境治理、水生态修复、水景观提升等工作，实施清垃圾、清淤泥、清杂物、清违建等“四清”治理，基本实现全域河渠无垃圾、无淤泥、无杂物、无违建的“四无”目标。

水生态环境保护和治理是一项长期性、系统性工程，尽管成都城乡水环境质量得到一定改善，但与建设全面体现新发展理念的国家中心城市、构建“宜居水岸、活水成都”的水生态系统还存在一定差距。为此，成都市在水利部的指导支持下积极探索河长制管理工作，并于2017年2月24日制定出台了成都市 《关于全面实行河长制管理工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）。

一、成都市实行河长制概况

1.主要特点

成都市实行的河长制管理，是通过建立党委政府主导、相关部门分工负责、社会公众广泛参与的统筹协调、督促指导、检查考核、失职追责工作机制，聚焦水污染防治、水环境治理、水资源保护、防洪能力提升、水网体系建设和行政执法监管等六大重点任务，实现江河湖库科学治污、有效管理、依法保护和合理利用。在具体实施中，构建了覆盖市、区（市）县、乡镇、村的“三级党政领导、四级河长管理”的组织体系，全市各级党委、政府主要负责同志担任本行政区域内总河长，全市四级河长共计10 932人。落实了各级总河长、河长、河长制办公室及其成员单位的工作职责，将河长制管理工作纳入市委、市政府目标管理，完善了多层次的责任体系。编制《成都市全面实行河长制管理工作方案》《金马河、锦江、沱江流域河长制管理“一河一策”工作方案》，明确了河长制管理工作的具体任务。制定了河长制管理工作会议制度、信息通报制度、巡查督办制度、督导检查制度和考核激励办法，建立了河长制管理工作推进机制。

成都河长制管理工作实施意见标准高、要求严、工作细，如提出到2017年年底全市河长制管理工作实现全覆盖，将河长管理体系延伸到村（社区）一级，设立了党政主要负责人共同担任总河长的“双总河长制”。

2.面临问题

一是部门联动性不足。目前，涉水管水的政府部门包括水务、环保、建设、旅游、城管、农业等，在河长制管理过程中，部门之间仍无法有效协调配合，河长制管理与现行治水管理机制还需要进一步有机结合。河长制并非是对现行治水管理机制的重塑，也未改变治水相关部门的职能职责，而是在目前相关部门分工负责、流域管理与行政区域管理相结合等体制与管理制度基础上，由党政领导统筹协调，整合多部门资源，解决以往“九龙治水”存在的职责不清、互相推诿、执法重叠等问题。

二是行政依赖性突出。水环境治理涉及政府、企业、公众等责任主体，治理内容是多方面的，治理手段是多样化的，河长制不是单纯靠政府和相关负责人来治理水环境，而需打破依赖河长的治水思维，建立河长制常态化管理机制，形成生态文明多元化治理思维。河长制的落实除了领导层面的督促协调指导外，更要层层压实部门以及个人责任，建立从上至下常态化管理、监督、考核机制。

三是公众参与性不强。目前，河长制管理主要侧重于各级政府和行政部门承担职责，完成各项工作任务，仅限于“内循环”发挥作用，缺乏向外延扩展发挥更多主体作用，公众参与程度较低，一方面使得河长制管理工作难以得到群众理解、支持和认可；另一方面，公众的节水意识、水环境保护意识仍然不强，水资源浪费、违法排污行为等现象依然存在。这就需要在推进党政主导的行政责任制手段之外，强化法治保障，为保障公众的知情权、参与权、监督权提供坚实的基础和坚强的后盾。

二、建立完善河长制管理法律法规

将河长制从“人治”转变为“法治”，根本之要在于补齐法律短板，完善河长制的相关立法，对河长以及各级党委政府、职能部门的权责从法定授权方面予以解决，把河长制真正纳入规范化、法治化轨道。

1.河长制立法的必要性

在河长制正式出台之前，涉及水资源保护、水污染防治、水环境治理相关内容的法律法规有《中华人民共和国水法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国河道管理条例》等，对地方人民政府、水利、环保、住建等多部门的水污染防治和水环境保护职责予以明确，但对涉及河流管理的不同行政区域和行业，职责划分较为笼统，权责不够明晰。河长制作为强有力的行政手段，虽然能够通过行政命令方式迅速整合部门资源，但现行的法律法规对河长制涉及的内容规定并非完全一致，这就为河长制在具体推行中留下了法律冲突隐患，也可能使行政部门在履行职责时产生困惑。因此，河长制不能单纯依靠行政手段去推行，要按照依法治水的有关要求，将规范河长制的相关内容纳入涉河、涉水法律法规，并在不同法律法规中保持高度一致。

2.河长制立法的可操作性

从国家立法来看，2017年 6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了新修订的《中华人民共和国水污染防治法》，特别将第四条第二款修改为：“地方各级人民政府对本行政区域的水环境质量负责，应当及时采取措施防治水污染”；增加 “省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。”这是河长制作为一项明确的法律职责首次拟写入全国性的法律，为河长制工作提供了法律规范和支撑。

从地方立法来看，《中华人民共和国立法法》第七十三条第三款规定“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”不同地域的河流管理存在差异，具有各自区域的特殊情况，河长制不仅在工作层面要因地制宜，从立法层面也要因地制宜，全国性的法律法规对河长制的规定具有普遍性和指导性，各地还可以根据自身实际，对相关规定再细化、再完善、再补充。

从成都实际来看，在涉水管理方面先后制定了 《成都市水资源管理条例》《成都市节约用水管理条例》《成都市＜中华人民共和国河道管理条例＞实施办法》《成都市城市供水条例》等4部地方性法规以及《成都市地下水管理办法》《成都市城市排水设施管理实施办法》等政府规章、规范性文件，相关立法侧重于水资源保护、管理和节约，水污染防治、水环境治理等方面的规定仍存在缺失。成都在节水工作立法上有过先例，即在缺少国家层面节水法规的情况下，通过制定地方节水条例，也有效推动了节水工作开展，可为探索河长制地方立法提供参考价值。

值得一提的是，2017年3月28日，浙江省十二届人大常委会第三十九次会议审议了《浙江省河长制规定（草案）》，这是国内省级层面首个关于河长制的地方性立法。

三、强化河长制执法监管保障作用

除了将河长制纳入法律体系，还需要为河长制工作提供“动态”的执法保障。河长制提出加强执法监管，是水资源保护、河湖水域岸线管理、水污染防治、水环境治理和水生态修复等内容的重要保障措施，为解决水行政执法面临的困难和问题、提高依法治水管水能力提供了新途径。成都在水行政执法实践中充分借力河长制管理，在《实施意见》中进一步明确了各部门在河长制管理中的执法职责，通过建立多部门联合执法机制、加强行政执法与环境司法衔接等方式，坚决依法打击违法排污、涉水违法行为，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

1.加大行政执法力度

从成都实践来看，水务执法主要涉及水资源、河道、供水、节水、水土保持和排水等6方面。近年，成都全面推进水务综合执法，将执法重心逐渐从单一的河道执法拓展到水土保持执法、水资源管理、供水和节约用水执法等方面，进一步扩大了水务执法的覆盖面。在具体措施上，严格落实执法巡查责任，加大日常执法巡查力度，尤其是前移执法关口，增加对重点河道、易发案河段和新建建筑工地的巡查频次。建立执法联动协作机制，由水务部门组织公安、国土等部门开展专项联合执法行动，并结合河长制工作，依托乡镇派出所探索设立河道总警长和河道警长，打击涉水违法犯罪行为，依法严惩破坏水环境资源的违法犯罪分子。

2.加强执法队伍建设

成都建立了市、县两级水务执法机构，但水务执法队伍普遍存在人手不足、流动性强、执法装备陈旧、业务水平参差不齐等问题。为更好适应河长制管理对水务执法的新要求，成都市积极创新方式方法来提升水务执法队伍能力。首先，鼓励水务部门非执法在编人员考取行政执法资格证，加强多部门和市县两级联动执法，破解执法人员编制不足难题。其次，加大对执法队伍的专项资金投入，充分利用新技术、新手段为执法监管提供支撑，为市级执法人员配置了统一的执法制服、执法记录仪、摄像机等专业设备。第三，加强执法人员法治培训，增强执法人员法治意识，提升业务水平。

3.强化执法和司法衔接

水行政执法多以行政处罚为主，对违法者的威慑力不强，惩戒力度不够，因此加强行政执法与刑事司法衔接很有必要。近年，成都市先后修订完善《“两法衔接”工作管理办法》等制度，建立了“两法衔接”信息共享平台。通过信息平台建设，在全国率先实现共享行政执法信息，畅通信息渠道形成执法闭环，既解决了检察机关缺乏获取行政执法信息渠道难题，也为水行政执法更好分清行政处罚与刑事责任界限提供了便利。实行“两法衔接”以来，成都市水务部门向检察机关移送河道采砂非法采矿案5件，通过刑事处罚，不仅震慑了犯罪分子，也起到了社会教育作用。非法采砂只是众多水务执法事项中的一项，通过非法采砂这一具有代表性的案例，对实施河长制的执法监管有着重要指导意义，相关执法部门与公安、检察院等单位做好“两法”的沟通和衔接，有利于提高水事违法案件的办案质量，严厉打击水环境、水资源等各类犯罪。

四、搭建河长制管理社会监督平台

全面推行河长制还需要引入社会公众参与，加强社会监督，才能实现水环境的“共建、共治、共享”。

1.充分发挥媒体及社会舆论监督作用

政府部门除了采取工作例会、推进会、调研、简报等形式自行监督河长制工作的推进情况外，更要利用传统媒体、新媒体“两微一端”等多种方式和渠道，及时主动向全社会公开河长制推行工作的进展和情况，并对群众反映的问题认真、仔细、高效率地进行答复和解决。成都市将舆论监督作为一项重要措施，除按规定动作规范设置河长公示牌，向社会公示河长名单外，还充分发挥新媒体作用，建设成都市河长制办公室门户网站和江河湖库管护信息平台，开发河长制APP软件，主动如实向社会公开河长制工作情况，并开展“最美河湖”和“最美护河人”评选，设立群众举报奖，让“保护环境，人人有责”理念更加深入人心，让更多的人参与到水环境治理中。

2.积极推进公益诉讼制度建设

一方面，对破坏水环境的违法行为要强化追责力度，有了检察机关的主动介入，为加大水务一线基层执法力度增加了砝码，对以前一些行政处罚执行难度大、环境影响恶劣的案件，可以充分利用公益诉讼制度追究到底，彻底打消一些违法者的侥幸心理。另一方面，对河长制管理者来说，河长以及职能部门如果不履行职责，除了行政考核问责外，检察机关或公众也可要求履行河长制工作责任。在成都实践中，尽管目前尚未在水治理中出现公益诉讼案例，但“探索建立环境法庭，推行环境公益诉讼制度”已经写入河长制工作内容，下一步需要建立河长制职能部门与法院、检察院等司法部门之间联络、沟通、协调机制，为河长制管理保驾护航。

3.引入市场化第三方服务机构

在河长制管理中，引入第三方服务机构对水环境治理效果进行评测，是取得公众信任、争取公众参与、增强政府公共决策合法性和公信力的有效手段。成都市按照“合格一段，销号一段”的原则，对黑臭水体治理实行挂牌督办，并将专业机构水体水质监测和公众调查评议结果作为达标和销号依据。要求每月开展水质监测，水质连续6个月达标的，要求具有工程咨询或环境影响评价乙级以上相关资质的第三方机构开展公众调查评议，由专业调查公司或第三方评估机构系统总结公众调查情况，每个水体的调查问卷有效数量不少于 100份，需90%以上的问卷对黑臭水体工程整治效果答复 “非常满意”或 “满意”，才能认定该水体达到整治目标。事实证明，河长制要想取得好成效，必须要有群众参与，得到群众认可。

[1]常纪文.河长制的法制基础和实践问题[J].水利建设与管理,2017(3).

[2]王勇.法治视域下河长制的浙江实践及其问题与对策[C]//第十二届长三角法学论坛论文集.2015.

[3]胡宝岭.中国行政执法的被动性与功利性——行政执法信任危机根源及化解[J].行政法学研究，2014(2).

Practice of law-based management with river chief system in Chengdu City

Tang Yue,Fu Qinying

On the basis of review of current status with management of river chief system in Chengdu City of Sichuan Province and problem examination,discussions are made on the how to transform from “rule by man” to“rule by law”,from three respectsofperfection oflegislation system,strictlaw execution and public participation,which should lay a solid base for full implementation of river chief system.

river chief system;system features;legal guarantee system;Chengdu

D920.4+TV

B

1000-1123（2017）20-0013-03

2017-07-12

唐越，副主任科员。

责任编辑 安天杭