调节居民收入差距，个税能否担此重任？

马珺

致力于解决我国居民间收入分配不公的财税政策，应“两条腿走路”！

当前，我国居民收入差距过大的事实已经引起了各方面的重视。研究表明，问题虽然表现在再分配领域，但根源却主要存在于初次分配领域。改革过程中一些未从根本上触及的体制性因素，如国有资源使用和受益制度不规范、行政性垄断广泛存在、户籍分割和城乡二元制度造成的机会不均等 ，等等，是造成这一现状的主因。同时，再分配领域缺乏必要的调控手段，进一步加剧了居民间收入差距过大的程度。

近年来社会舆论对利用个人所得税综合制改革以调节居民收入差距的期待甚高，然而，个人所得税能否担此重任呢？现阶段应采取何种政策措施，才能达到标本兼治的功效？

依靠提高直接税比重，短期内不能有效缓解居民收入分配不公问题。

不可否认，现行以间接税为主体的税制严重缺乏收入再分配功能，1994年以来的我国税制改革关注经济效率有余，而关注社会公正不足，因而当前税制改革过程中要求提高直接税比重、强化税制收入再分配功能的呼声甚高，这是完全可以理解的。

但是，综合考虑各方面的因素，如果政策重心高度集中于提高直接税比重这一点，而忽略了其它重要的政策手段，在短期内不可能有效缓解居民收入分配不公的问题。其原因如下：

其一，导致居民收入分配不公和差距过大的原因众多，再分配机制的缺陷并非主因。

造成当前居民收入差距过大的原因是多方面的，既有初次分配机制上的问题，也有再分配机制上的问题。目前较为普遍的看法认为，根本性的原因存在于初次分配领域。由于行政性因素的介入，破坏了市场分配的逻辑，垄断性收入、非法收入和灰色收入的广泛存在，直接扩大了居民间收入差距。

其次，改革开放30余年以来，老百姓已经认可了市场公平交易的理念。引起老百姓不满的主要不是分配结果本身不平等，而是分配机制的不公平。仅仅通过完善再分配机制，能够在一定程度上缓解收入分配差距“不均”的问题，但不可能从根本解决收入分配“不公”的问题。而且，由于问题的根源没有得到治理，更多新的“不均”问题还会源源不断地产生。

其二，当前我国的再分配性税种尚不完善，对其寄予厚望是“远水不解近渴”。

现行税制下我国的再分配性税种，无论在规模上还是在功能上都极其有限。从规模上看，现行税制下最主要的再分配性税种是个人所得税，2015年个人所得税收入仅占全部税收收入的6.9%。可以想象，如此小的收入规模之下，其所能发挥的再分配作用也是有限的。从功能上看，个人所得税的实际税基过窄、纳税遵从和征管水平较低，导致其再分配功能难以充分发挥。另一个具有再分配潜力的税种，即房地产税，目前对个人自有住房的课征仍处于试点和推进立法的阶段，要使它具备成熟的再分配性税种的特质，尚需假以时日。

在这种情况下，试图仅仅通过提高直接税比重来缓解居民收入差距，无异于“临渴掘井”，纵使随着直接税主体税种地位的确立，从长远来看这一措施将会取得成效，但近期来讲肯定是“远水不解近渴”，难于奏效。

其三，以直接税为主体的税制管理复杂、运行成本高昂，应考虑现阶段我国政府的经济和政治承受能力。

从征管遵从方面看，我国已经建立起适应间接税作为主体税种的征管框架，即使是在直接税的征收上，也是通过机构代扣代缴，以间接截留为主、直接面对居民个人征收为辅（事实上纳税人自行申报只具有形式上的意义）。相对而言，尚未建立起直接面向个人纳税人、针对直接税的税收管理制度，目前仍然普遍存在着大众纳税遵从意识淡薄和征管不力的问题。由于非正规经济的广泛存在，即使实现了税制向以直接税为主体的转化，依现阶段我国作为发展中国家的国情民情和目前的税政管理水平，其实际运行可能成本颇高，很大程度上将会抵消其在收入再分配方面的政策效果。

特别是，一旦整个税制转向以直接针对自然人征收为主，势必诱发和强化纳税人对对等权利的期待，波及对征税合法性的广泛质疑。

应在发挥现行税制最大潜力的基础上，探寻低成本的再分配问题解决思路。

依据上文的分析，解决再分配问题的政策思路，应当以纠正初次分配领域的分配机制非正义为核心，同时在维持现行以间接税为主体的税制框架的基础上，最大限度地发挥现行税收制度的潜力，探寻低成本的再分配问题解决思路。

其一，追根溯源，规范初次分配秩序，恢复市场分配机制的正义性。

完善的市场分配机制，有利于促进社会资源的有效利用，这本身就具有合乎道德的正当性。而建立一个公平正义的初次分配秩序，必然要求收缩行政性垄断领域，并通过减少不适当的行政干预以杜绝因政府干预引致的分配不公正。

目前急需着手进行的工作，至少包含以下三方面：一是放松管制，简政放权，根除寻租根源，治理初次分配上的不公正；二是建立对劳动者权利的立法保障，使劳动者的工资能够反映劳动力的真实成本；三是加强社会组织建设，切实提高劳动者议价能力。

其二，接受现实，逐步提高直接税比重，不走激进变革路线。

从长远看，直接税的比重需要提高，但关键是尊重经济规律，不能走激进变革的路线。其原因，一是考虑征管和遵从约束。税制建设必须考虑到实际的征管能力，超出实际征管水平和纳税遵从程度之上的税制是没有意义的。二是平衡各项改革目标的需要。现阶段我国的个人所得税改革面临复杂的国内国际环境，国内公共政策要求强化其再分配功能的考虑与世界经济全球化进程要求其注重经济效率的考虑，从两个截然相反的方向同时对个人所得税的改革施加了压力，这决定了由现状通往目标的过程注定将会“道阻且长”。三是保持税收政策和税制变革连续性的需要。历史上中国的税制改革很少有激进式的；渐进改革不仅符合常规智慧，也是当前条件下难度最小的选择。

在现行以间接税为主的税收框架内，逐步提高直接税比例的过程，应结合间接税的结构性调减来进行。目前可采取的措施，一是吸收国际经验，建立增值税的必需品免税机制；二是注重利用财政支出手段，从支出方而不仅仅是收入方调节居民收入差距。

现阶段应重视和充分利用公共支出政策工具，以改善居民收入差距持续扩大的局面。

既然当前条件下不可能单纯依靠税收再分配缓解居民收入差距，就应另辟蹊径，重视公共支出政策在改善居民收入差距中的作用，以最大可能地发挥现行制度框架的潜力。

笔者认为，可以在调整财政支出结构上下功夫，使之在平滑居民收入差距上发挥应有的作用。其理由是：第一，高累进性的税收手段，只能保证从高收入人群多收税，而不能区分非市场性的高收入来源以区别对待、对症下药；第二，从高收入人群征集到的高收入，未必得到了合理的、有利于改善收入分配的运用；第三，仅靠收入手段无以保证在缓解低收入人群经济状况的同时，既鼓励其自信的基础，又不过于打压高收入者工作和投资的积极性，不对经济繁荣的长期动力机制造成负面的影响。因此，再分配性税种的改革，不能脱离财政支出考虑来设计。

相比之下，财政支出手段具有如下优点：第一，通过公共支出政策以解决再分配问题的耙向性更强，受益群体的选择更有针对性；第二，能够促进财政收入的合理使用和结构优化，切实做到取之于民，用之于民；第三，避免真正通过诚实劳动和经营致富的群体，在再分配政策下受到不公平对待。

总之，初次分配领域分配机制的不公正，是导致目前居民间收入差距过大的根本原因。在调节此种原因导致的居民收入差距方面，税收再分配所能起到的作用有限。因此，致力于解决我国居民间收入分配不公的财税政策，应“两条腿走路”：一方面，从现实性来看，需摆脱对再分配性税种的倚重，而重视公共支出政策的作用；另一方面，从长远来看，在充分发挥公共支出政策的基础上，仍需积极探索提高直接税在税收收入所占比重、建立完善的再分配性税收体系的可行性。