著名税法专家蔡昌撰文：个税改革方向与关键性制度设计

蔡昌

目前个税面临的最大的税制问题不是提高免征额，而是制定合理的项目扣除标准。

个税改革是一个全社会关注的焦点问题，牵动着很多人的心。个税改革的方向在于设计公平效率的税制，开创高效的征管体制，构建自然人税收征管体系。

澄清个税的各种“谣言”

谣言并非空穴来风，而是有一定的踪影可察。或出于无知，或被无限放大，但谣言总会止于事实、终结于天地间的风清朗润。个税的各种谣言也是如此，我们不妨对各种广为流传的个税传闻做一下梳理和辨析。

“年收入12万元”=高收入？

“年收入12万元”是最近被热炒的一个概念，原因是把12万元界定为高收入。究竟年收入12万元算不算高收入？

年收入12万元在二十年前应该算是高收入，而如今不能算是高收入了。通货膨胀和高房价已经使得货币的购买力直线下降。年收入12万元当初被认定为自然人自行纳税申报的最低标准，但时过境迁，年收入12万元并不是高收入的底线了，年收入12万元的个人已不属于高收入群体。如果把年收入12万元与高收入划等号，无异于刻舟求剑般可笑又可叹。

个税=工薪税？

个税是工薪税吗？为何出现个税是工薪税的观点，这要从3500元的免征额谈起。2011年11月份修订后的个税免征额定为3500元，而北上广深这些一线城市的最低工薪标准范围为3000-3500元，几乎所有的工薪阶层都需要缴纳或多或少的个税，于是个税就沦为“工薪税”了。但是，目前个税面临的最大的税制问题不是提高免征额，而是制定合理的项目扣除标准。

个税制度“虐待”高收入者吗？

国务院最近印发《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》，特别提出要推进个税改革：“健全包括个人所得税在内的税收体系，逐步建立综合和分类相结合的个人所得税制度，进一步减轻中等以下收入者税收负担，发挥收入调节功能，适当加大对高收入者的税收调节力度。”

面对这一政策精神，社会又起波澜，高收入者为何要多承担税收，这是否意味着政府和社会存有对高收入者的厌恶情绪？我们倒是更倾向于另一种关于个税改革的政策预案——“提低、扩中、调高”，即提高低收入阶层的收入，扩大中等收入群体，调节过高收入群体。个税改革的这一政策设计，非常符合我国的国情和现实需求，即从以下三个方面发挥个税的调节作用：一是提高劳动收入在国民收入中的分配比重，让以劳动所得为主的工薪阶层有获得感；二是让推动消费升级换代的中产阶层不至于“被高收入”；三是让灰色收入广泛存在的高收入阶层无法再轻松逃避税收。

“提低、扩中、调高”的政策核心是扩大中产，促成橄榄型社会的发育，为宏观经济增长提供源泉和动力。笔者认为，个税改革的宗旨和目的不是使高收入者承担不公平的高额税负，而是让高收入者不再有逃避税收的空间，这将引导个人的依法纳税行为，形成个税收入新的增长点。

个税关键性制度设计

个税改革的成功与否，关键取决于个税的制度设计。从公平、效率视角出发，构建综合与分类征收相结合的个税征管制度，是个税改革和制度设计的重要内容。

调整个税征收范围。

目前我国个人所得税的征税范围为11类所得项目，但随着经济的发展，各种新的收入项目层出不穷，譬如各种福利性收入、金融商品转让所得等不断增加。如果不对这些福利性收入和金融商品转让所得征税，不仅会造成大量税收流失，还会破坏社会财富分配的公平性。因此，个税改革必须考虑将福利性收入归入应税收入项目统一征收个税，将金融商品转让所得纳入财产转让所得项目征收个税。

划分综合与分类征收的适用范围。

在确定好个税征收范围之后，建立综合与分类相结合的征管模式的关键，是明确哪些所得项目适用综合计税，哪些所得项目适用分类计税。

目前理论界有以下四种基本主张：一是按收入性质划分，劳动性质的所得适用综合计税，资本性质的所得适用分类计税；二是按所得的连续性与否划分，具有连续性的所得适用综合计税，不具有连续性的所得适用分类计税；三是按所得有无费用扣除标准划分，有扣除标准的适用分类计税，无扣除标准的适用综合计税；四是按照所得的监控难易度划分，监控比较容易的适用综合计税，监控较难的适用分类计税。

若采用第一种划分方法，适用综合计税的收入项目有工资薪金所得、个体工商户生产经营所得、对企事业单位的承包经营承租经营所得、稿酬所得、劳务报酬所得；适用分类计税的收入项目有特许权使用费所得、利息股息红利所得、财产租赁所得、财产转让所得、偶然所得、其他所得。

合理确定费用扣除标准。

合理确定费用扣除标准是个人所得税改革的关键，借鉴国际经验，综合计税的费用扣除可以分为成本费用扣除、生计费用扣除和特殊扣除三个方面：一是扣除的成本费用，必须与取得的收入有直接联系，且是取得该项收入所必需的支出。比如，劳务报酬所得可以享受800元或者20%的扣除。二是扣除的生计费用，包括个人基本扣除和家庭生计扣除两部分。个人基本扣除是指对个人最低生活费用的扣除，家庭生计扣除是指对赡养老人、抚养子女的生活费、房贷利息支出等家庭生计费用扣除。三是扣除的特殊项目，是指纳税人涉及的医疗、教育等支出项目。

分类计税的费用扣除主要适用于资本性质的所得，这部分所得的费用扣除可以分为以下两种情况：一是对几乎不需要付出任何费用就能取得的所得，比如偶然所得、利息股息红利所得，可以规定一个扣除标准或者不做扣除；二是对于需要付出一定成本或费用代价后才能取得的所得，如特许权使用费所得、财产租赁所得、财产转让所得等，可以按照实际发生的费用据实扣除。

科学设计税率。

对于综合计税部分，应当采用超额累进税率，以更好地发挥个税调节收入分配的作用。目前我国工资薪金所得适用3%-45%的七级超额累进税率，与世界典型的国家相比，存在累进级次过多、最高边际税率过高的问题，建议将工资薪金税率级次设计为五级，即制定3%-40%的五级超额累进税率。

对于分类计税部分，从简化税制、便于征管角度考虑，仍宜选择现有的20%比例税率。此外，为促进我国资本市场发展，鼓励中长期投资，可以对财产转让所得等以持有期限为标准制定相应的税收优惠政策。

建立纳税人识别号制度。

借鉴发达国家的个税征管制度，我国必须尽快建立纳税人识别号制度。依托个人身份证件号码，增加一定的数字位数，形成纳税人识别号，为每一位自然人建立完整、准确的纳税人档案，对其收入和相关纳税信息进行归集和整理，并实施动态管理。

在个人收入多元化的今天，依据每个纳税人独一无二的税号，才能将个人纳税信息归集到一起，为综合计税奠定基础。有了纳税人识别号，不仅可以对个人收入进行监管，购房、买车、高档消费以及投资、理财等个人经济行为都与纳税人识别号挂钩，就可从单纯的收入监管变为对收入、消费、支出等的全方位监管，真正实现对自然人的“信息管税”。