个税改革不能再走提高起征点的老路

王大树+杨延阳

提高起征点，表面上看是普通打工仔得了实惠，实际上是高管和“打工皇帝”等高薪阶层获益更多。

首先明确两个概念。起征点与扣除额是与税收要素减免相关的两个概念，都是对纳税人的税收优惠，在实际操作中二者经常被混用，但其实并不是一码事。

起征点，顾名思义是对课税对象征税的起点，即开始征税的最低收入数额界限。规定起征点是为了免除低收入纳税人的税收负担，贯彻税收负担合理化的政策。起征点的特点是：课税对象未达到此点时不征税；当课税对象达到起征点时，对课税对象全额征税。

与此相反，扣除额又称“免征额”，是在课税对象中预先确定的免于征税的数额，即在确定计税依据时，允许从全部收入中扣除的费用限额。规定扣除额是为了照顾纳税人生活、工作的最低需要，它的主要特点是：课税对象低于扣除额时不征税；当课税对象高于扣除额时，则从课税对象总额中减去扣除额以后，仅对余额部分征税。

所以，现在热议中的3500元起征点实际应该叫做扣除额，或者更准确一点，应该叫做基本扣除额。但是，起征点这个概念在老百姓口中已经发生了嬗变，几乎可以成了扣除额的代名词。也就是在这个意义上，本文沿用起征点这一说法，当然实际意义上指的还是扣除额。

1980年9月1日，五届人大三次会议通过的《中华人民共和国个人所得税法》是新中国第一部个人所得税法，标志着个税制度的正式建立。最初，起征点全国统一确定为800元。在这以后的20年内，起征点一直固定不变。新世纪以来，一些地方考虑到物价和人民收入水平发生了巨大变化，纷纷自行提高，起征点开始变得五花八门。例如，2003年，上海提征点到1100元；北京、南京和大连分别提到1200元；广州和珠海提到1260元和1400元；深圳的起征点在全国独占鳌头，高达1700元。其实，从税法的角度讲，这些地方已经“违法”了，因为税法规定提高起征点的权利属于全国人大常委会，地方政府是无权自行调整的。

2006年，全国人大常委会决定将各地执行的起征点调整为全国统一的1600元，2008年把起征点调整到2000元，2011年把起征点提高到3500元。

30多年来，特别是近些年，除了提高起征点以外，个税改革几乎没有其它动作，也就是说，税改走上了提高起征点这座“独木桥”，这样做带来一系列的问题：

第一，个税改革几乎形成了提高起征点的路径依赖。

几年提一次，每次调整的幅度很大，对国民经济的震动也大。例如，2011年9月1日那次就比2008年那次提高了375%。纳税人对税改的期待主要体现在对提高起征点的期盼上。2014年，我国首富宗庆后先生主张提高起征点到一万元，有的人甚至要提到两万元、三万元。沿着这样的路径依赖走下去肯定是个死胡同。起征点越来越高，缴税的人越来越少，路越走越窄，最后肯定走不下去。

第二，起征点的数额越来越大。

根据经合组织发布的数据，2008年29个工业化国家最低年平均收入为140，451元人民币，人均GDP平均为311，554元人民币，中央政府个税起征点年平均为56，003元人民币，是人均GDP的17%，是最低收入的40%。从2006年起征点占人均GDP的比重来看，美国是7.47%，大约相当于贫困线的标准；英国更低，7.15%；德国高一点，也只有18.42%。

2010年中国的人均GDP为297，00元，起征点是人均GDP的160%。中国有的省份年最低收入为7560元，起征点是最低收入的635%。有学者计算，中国个税起征点占人均GDP的比重是经合组织国家的9.4倍，占最低收入的比重是经合组织国家的15.9 倍。

不难看出，我们的起征点已大大高出国际水平，缴纳工资薪金所得税的人占全国总人口的2%、劳动人口的4%、工薪收入者的7%，连印度的比例都不如。

第三，起征点的确定和调整缺乏科学依据。

以2011年那次为例，据说国务院原来的意见是提到3000元，全国人大常委会表示很难保证通过，四天以后改为3500元。这3500的计算依据是什么？平均工资？最低工资？最低社会保障？谁也说不清楚。

其实，设立基本扣除额的目的之一是为了保障基本生活需要，包括劳动者本人的基本生活资料和教育培训费用，家庭成员所需生活资料的费用等。我国个税实行收入减去扣除额作为应税所得额的制度，这种方法忽视了纳税人的赡养费用、子女抚养费用、教育费用、医疗费用等因素。在现实生活中，上述费用不同，纳税人的生活必要支出也就不同。所以，起征点标准缺乏科学性，这样的制度不科学，没有考虑到纳税人的实际情况。

第四，穷人并没有从起征点获益。

例如，农民工回家过年时没有工资，3500元的起征点对他们一点好处也没有。再例如两对夫妻。一对是双职工，每人3500元，不缴税，月家庭可支配收入7000元；另一对是单职工，一人工资7500，家庭可支配收入只有7255元，因为要缴个税245元。更荒唐的是实习费。一个学生实习时得到3000元实习费，因为是劳务所得，不算工资、薪金所得，3500元的起征点对他们一点用处也没有，要按一次性劳务报酬收税，税款440元。

其实，提高起征点，表面上看是普通打工仔得了实惠，实际上是高管和“打工皇帝”等高薪阶层获益更多。比如，月薪6000元的人税负只减了100多元，而月薪几万元的税负一下子就减掉好几千元。财政部的实证研究也认为如果大幅度提高起征点，受惠多的是高收入者，中低收入者获益并不多。

第五，挤压税改空间。

现在起征点名义上是3500元，考虑到“三险一金”免税等因素，实际上月薪4000元以上才有缴税资格，换算以后，岁入50，000元左右才缴税。根据国家统计局调查的数据， 2015年全国城镇平均工资为53，615元，其中非私营单位平均工资为62，029元，私营单位就业人员平均工资为39，589元，在全国绝大多数城镇，起征点已经高于当地的平均工资。从平均水平来看，即使按年征税，在现行起征点的格局下，已经没有考虑按家庭成员计算生计宽免和按工作消耗计算费用扣除等因素的空间了。况且，福利具有只能上不能下的刚性，福利享受的时间越长刚性越强。如果把起征点降低，纳税人肯定有意见。所以，不应该再朝提征点这条死胡同走下去了。

2012年9月1日，在新个税法实施一周年的时候，财政部测算，工薪收入者的纳税面由28%下降到7.7%，缴纳个税的人数由约8400万人减至约2400万人，纳税人减少了6000万人。全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长贾康在2015年“两会”时透露，目前只有2800万人缴纳个税，不到全国人口的2%，个税已经成了小众税。

起征点越来越高，缴个税的人越来越少。如果起征点再提高下去，在中国缴纳个税就可能只是高收入者的“特权”了，这不利于纳税人意识、公民意识、主人翁意识的培养与提升。虽然中国税负很重，但纳税人的“税感”却比较轻，主要是由于我国是一个以间接税为主的国家， 间接税一直在税收总额的70%以上。而且主体税种——增值税又是价内税，一般在发票上都未加列明，消费者往往没有意识到在购买商品和劳务的同时也缴了税，所以“税感”不强。与此相反，个税是直接税，工资单上清清楚楚地列明缴税若干，“税感”比较强，纳税人能感觉到是自己缴税养活了政府。有了纳税人意识他们就对政府活动，特别是政府的开支行为更为关心。

实际上，以直接税为主是现代税制的普遍现象。在现代社会里，所得税（特别是个税）是主体税种，一般在税收中都占有很大的比重（例如，美国个税占税收总额的一半左右）。这样的税收格局通过超额累进税率的制度安排能对国民经济起着一种自动稳定的功能：当经济繁荣的时候，收入的提高把纳税人推进比较高的纳税档次，很大一部分收入被税务局拿走了，可支配收入并没有增长多少；经济萧条时正好相反，可支配收入下降了，税务局收的税也减少了。我国个税在各个税种之中一直是个小税，近年来一直波动在总税收的6%，占GDP的1%左右，这样的小税难以起到“自动稳定器”的大作用。

富兰克林说过，在这个不确定的世界上，只有两件事是确定的：一是缴税，二是死亡。在西方，纳税人和公民这两个词可以说是同义词。每年，美国总劳动年龄人口90%的人都要申报个人所得税，总数量超过1亿份，几乎是人人缴税，个个都有监督政府如何花纳税人钱的主人翁意识。纳税人的概念，内涵着公民与政府之间的关系，既规定了公民不可推卸的义务，也标示了国家公共财政的来源以及公民权利据以产生的出处。

所以，我国个税改革应该参照成熟的市场经济国家的经验。我们认为，个税改革不应该总是沿着提高起征点一条路上走到黑，而应当改弦易辙，另辟蹊径，对个税制度设计的缺陷进行大刀阔斧的改革。