南京房地产市场法律规制调研报告

摘要：调研发现，南京房地产市场存在一个不可忽视的问题，就是商品房质量令人堪忧。商品房作为市场经济条件下房地产市场的一种特殊商品，其质量关乎百姓生活的幸福指数，不得不引起高度关注。有关政府部门必须加强房地产市场的监管，尽快完善相关法律，依法重拳出击妨害商品房质量的不法行为，依法规制今日南京房地产市场，切实提高商品房质量，确保南京市民的生活水平，为早日建成小康社会打好基础。

关键词：南京房地产，商品房质量，法律规制，调研

中图分类号：D922 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2016）12-0036-41 收稿日期：2016-10-17

1 南京房地产市场商品房质量存在的主要问题

南京房地产行业最近5年发展迅猛，一定程度上带动了本地经济的较快增长。但是，由于缺乏市场基础和管理经验，使得房地产市场出现了诸多棘手的问题。为了搞清楚问题的症结，笔者通过调查进行相关数据分析，查找购房者不满意房屋的原因，进而提出依法规范房地产市场的举措。

商品房作为一种特殊的商品，其质量关乎百姓生活的幸福指数，因此，商品房质量是一个值得关注的民生课题。为此，必须首先界定“商品房质量”。《商品房买卖合同司法解释问答》规定：“商品房质量问题指房屋的地基基础工程、主体结构工程、屋面防水工程、其他土建工程、电气管线、上下水管线的安装工程、供热、供冷系统工程等出现的质量问题。”有学者认为：“界定商品房的质量主要从商品房的实体、功能以及使用环境等方面进行。”也即商品房质量主要指建筑质量，包括户型设计、水电气基础配套设施、网络通信等公共服务设施；也包括小区自然环境、物业服务水平等诸多方面。通过调研，试图寻找现有房地产法律法规的不足，了解房地产执法现状，重新构建适合南京实际情况的城市住房质量立法及执法体系，建立合理、合法的评价方法。

第一，户型设计作为商品房质量的一个检测点，它是购房者对商品房选择的重要考量指标。因为只有选择了形式上合理的户型，才有可能有效地利用房屋空间，实质上就是降低了房屋的价位，提高居住的舒适程度。那么，针对南京商品房的户型设计，67%也即多数受访者比较满意，但也有31%的受访者认为自己家的房子设计不够合理，例如厨房面积过小、主卧过大而次卧又过小。还有人认为房间朝向安排不合理，孩子小需要保护，应将孩子房间朝阳，还有使用频率高的书房也应朝阳，而主卧主要用于晚上睡觉可以朝阴等。对于户型设计问题，褒贬不一，还有少数人对于商品房的户型无所谓。

第二，商品房水电气基础配套设施是商品房质量的核心指标，根据《商品房销售管理办法》，商品房现售应当符合的条件包括供水、供电、供热、燃气、通讯等配套基础设施具备交付使用条件。实际上，如果该配套设施不全，那么住户的日常生活无法维持，商品房的功能也将丧失殆尽。对此，南京市70%的受访者认为自家的住房在水电气基础配套设施方面存在过问题，其中9%认为有严重问题，如电线不合格、水管劣质等。《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》规定，住宅小区竣工综合验收时，住宅及公共配套设施、市政公用基础设施等单项工程应全部验收合格，验收资料齐全。购房者入住后发现水电气基础配套设施仍有问题，应要求开发商与验收机构共同承担责任。

第三，关于商品房有渗漏现象，被称之为商品房质量投诉率最高的问题，本次问卷得以验证，有高达96%的受访者认为自家房子遭到过漏水现象，其中26%有过严重渗漏的经历。据受访者反映，有的小区几乎每栋楼都有渗漏现象，一到梅雨季节，家里房间墙壁有的地方有大片的霉斑，有的渗水从电线上流下来。按照国家规定，民用住房寿命至少70年，但是这样的住房是否能住17年都不一定，令住户担心和不安。

第四，关于商品房网络通信问题以及小区自然环境， 90%以上受访者表示没有出现明显的问题。一般来说，最近5-10年建造的房子都将网络通信线路列入整体规划之中，网络通信的效果好坏，跟住户个人选择的通信公司有关系。关于小区环境，包括绿化、卫生、亮化等方面，南京市的绝大部分小区绿化做的不错，但是有时卫生打扫不及时，尤其夏季垃圾清理不及时，给小区环境造成一定影响。

第五，关于与住户打交道比较多的小区物业服务水平。本次调查，反映南京的小区物业服务水平情况：好的达到1/5（20%），一般的近乎1/2（45%），差的1/3（35%）有余。

问卷调查的统计数据表明：南京市商品房在户型设计、水电气基础配套设施、网络通信等公共服务设施、小区自然环境及物业服务水平等诸多方面均有令人不满意的地方，尤其是渗水漏水的毛病最为严重。随着房地产市场的发展，商品房质量纠纷近些年呈上升趋势，很多购房者选择法律途径解决，进行商品房质量投诉。

对于众多百姓而言，买房是人生中的大事，甚至几代人的积蓄都可能用来购买一套商品房。因此，房屋质量问题，尤其房屋渗漏所引发的墙壁发霉、墙体脱落、门窗关闭困难以及下水道不畅等一系列质量问题，给购房者带来了无尽的忧愁和烦恼。同时，消费者维权艰难，物业拖拉，开发商推诿的现实，导致业主与物业矛盾加深，又给社会的稳定和谐带来了潜在的隐患。

2 南京房地产市场商品房质量缺陷的成因

南京房地产市场商品房质量存在诸多隐患，原因是多方面的。

第一，住房制度改革，商品房供不应求，巨大的需求市场导致开发商快速开发，只求速度，不讲质量。正是在片面追求速度的过程中，开发商们放松了房产质量要求，视法律于不顾，趁机追求高利润。1998年我国结束了福利分房的历史，但是老百姓住房的需求却有增无减。因受传统的“有恒产者有恒心”的住宅所有权观念影响，使得中国老百姓对房产的刚性需求非常明显。加上中国城市化进程的加速，城市拆迁所带来的重新建房需求，中国房地产迅速崛起，很多房子“急急忙忙盖起来，痛痛快快卖出去”。虽然一座座高楼拔地而起，满足了百姓居住条件的需求，然而质量“硬伤”随之产生，令人堪忧。

2013年2月，国务院出台了“国五条”调控楼市，打击抑制投机投资性购房，并提出：“对出售自有住房按规定应征收的个人所得税，通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值的，应依法严格按转让所得的20%计征”，但南京细则并未提及更未实施。反观南京房地产市场销量不减反增，让人感到房地产市场陷入失控的状态。2014年9月，国家住建部启动了“工程质量治理两年行动”，强制推行建筑工程质量问题的监督和治理，江苏省和南京市也出台了相应法规和措施，但调查显示，南京仍有近7成受访者表示在购房后发现商品房出现了质量问题。

第二，政府把关不严，开发商资质不优。在巨大的市场需求背景下，政府对于进入商品房开发市场的主体审核把关未必或者难免不严。根据房地产相关准入制度，开发商在开发初期往往需要经过当地政府相关部门审批，包括向购房者承诺的规划设计也一并需要提交政府部门审批。对于开发商的建房申请，当地政府应该严格审查其资质，并且启用招投标程序。通过合法程序，选择资质好、信誉度高的房地产开发企业承建商品房工程。根据建设部《房地产开发企业资质管理规定》，房地产开发企业按照企业条件分为四个资质等级，最低四级资质也必须同时满足以下七点要求：（一）注册资本不低于100万元；（二）从事房地产开发经营1年以上；（三）已竣工的建筑工程质量合格率达100%；（四）有职称的建筑、结构、财务、房地产及有关经济类的专业管理人员不少于5人，持有资格证书的专职会计人员不少于2人；（五）工程技术负责人具有相应专业中级以上职称，财务负责人具有相应专业初级以上职称，配有专业统计人员；（六）商品住宅销售中实行了住宅质量保证书和住宅使用说明书制度；（七）未发生过重大工程质量事故。南京的房地产行业自然也应执行此项规范要求，遗憾的是，实践中很难对照执行。

为了加强对房地产市场的管理和规范，国务院从2003年开始采取了一系列抑制房地产行业的行政性措施，强调政府对房地产市场的宏观调控功能。但是，在调控的过程中，政策的制定者和执行者过于依赖单纯的行政手段予以干预，而忽视了具有强制力的经济手段和法律手段，因而收效甚微。理论上，南京房地产产业为国民经济发展做出了一定贡献，从改革开放后的基础性产业，逐渐发展为先导性、甚至是支柱性产业，今天的南京房地产已经成了江苏的经济增长点。然而，实践中，由于某些政府部门对房地产行业的过于迁就或者信赖，没有严格监督它们在政策调控和法律法规约束之下，进行严格论证，理性开发房地产，使得南京房地产开发、商品房建设工程中存在着种种不容忽视的严重问题。

第三，建设设计单位未尽职责，施工监理验收单位不作为，导致商品房出现质量风险。房地产开发是一项系统工程，涉及到建设单位地基是否牢固，提供的钢筋、水泥、沙子、砖头等建筑材料是否合格，设计、施工及监理人员的专业技术是否过硬等。可以说，参与建设开发的建设单位、设计单位、监理单位、施工单位是确保商品房质量的关键，如果他们存在问题，将直接产生商品房质量问题。

无论哪一个单位的工作环节出现了问题，都会造成整个商品房系统工程的质量问题。例如，最为头疼的房屋渗漏问题有几种原因：其一，设计原因：（1）采用通用设计或标准设计时，未对高层建筑屋面防水的做法做详细说明；（2）采用的防水方案不合理，不适合当地情况；（3）屋面坡度过小，排水不畅；（4）排水孔过少，导致屋面积水不能尽快排除。其二，施工原因：（1）屋面施工时未注意屋面结构的特点，造成屋面结构施工缝；（2）屋面结构的支撑和模板拆除过早，以致结构产生裂缝；（3）屋面结构未精心养护，使结构产生大量微小裂缝；（4）涂料防水层配料搅拌不均匀，或涂刷不匀。当然，还有验收的原因，监理单位监督不到位、验收不细致、技术不过关等。按照相关规定，房产建设监督单位应对每个工程都实现地基基础、主体结构、建筑材料和工程竣工验收等多个环节的监督，缺少某个环节的监督，或是监督技术力量薄弱，都有可能导致商品房质量问题。

第四，企业自身管理不到位，守法不严格是产生商品房质量问题的根本原因。参与建设开发的建设单位、设计单位、监理单位、施工单位等都是独立的经济法律主体，独立承担民事责任。商品房开发建设不仅事关人民生命财产安全，而且投资大、周期长，商品房建设的每个环节必须实行严格管理，执行相关商品房建设的法律法规。现实中，个别房地产企业赚钱心切，企图用最少的钱干最大的事，赚取最多的钱，因此在建设施工过程中偷工减料，质量意识不强，极易造出问题房产。

第五，政府管理部门执法不严，社会民众法律意识不强，是导致商品房出现质量问题的外部原因。一方面，政府管理部门执法不严。南京市房地产企业的开发、经营商品房活动，作为市场经济的一个组成部分，应由南京市政府下属建委、工商等多家部门去管理。近些年来，从中央到地方，出台了很多房地产建设管理的法律法规，但是，一个最大的问题就是有法不依，执法不严，违规操作，处罚不力，不能引起开发商对商品房质量的重视，商品房建设工程质量难以保证。另一方面，社会普通民众的法律意识淡薄，面对开发商的违法违规行为保持沉默的多，站出来反对的少，拿起法律武器保护自己利益的购房者更是少之又少，无形中助长了房地产企业的恣意违法，使他们弃商品房质量于不顾。

总之，南京市的商品房质量问题源自于多方面的因素，究其根源在于法律意识的淡薄与依法管理的缺失。房地产市场商品房的快速发展是中国经济转型的产物，其管理尚未纳入法律的规范体系和框架下进行。随着近年来经济改革的深入，市场经济的完善，房地产市场商品房质量问题必须得到根本解决。

3 依法规范南京房地产市场质量管理

市场经济就是法治经济，是当下不可违逆的社会发展规律，房地产市场理应遵循这一规律，只有依法规范房地产市场，才能确保商品房质量。针对南京房地产市场商品房质量问题，必须完善相关法律，加重责任主体的法律责任；加大执法力度，对违法者严惩不贷；提高社会公众的法律意识，面对商品房瑕疵，积极维权。

3.1 完善法律制度，加重商品房责任主体的法律责任

自上世纪80年代起，随着房地产市场的兴起，国家相继出台了一系列宏观调控政策和相应的法律法规，这些措施对缓解房地产市场的突出矛盾有所裨益。

有关房地产商品房的法律规范是比较多的，但是对有关商品房质量问题的处罚相对较轻，即使最严厉的我国《刑法》第一百三十七条“工程重大安全事故罪”规定：建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。在民法上针对最为严重的房屋结构质量问题，根据建设部2001年制定的《商品房销售管理办法》规定，“对于房屋主体质量不合格的房屋，购房者有权解除合同，并按照法规及合同规定追究开发商的违约责任”。这些处罚的程度与开发商的获利相比简直就是毛毛雨，所以根本就不值得注意，而房屋质量问题带给消费者的危害却是无尽的，甚至威胁到住房者的生命安全。所以，相关法律对商品房质量问题的处罚规定应该加以修订，加重处罚力度。

3.2 加大执法力度，规制房地产执法部门的行为

住房质量关系到居民的身心健康，影响着社会的安定团结，正如学者呼吁的那样：“房地产行业是一项关乎国计民生的重要产业，是政府扩大投资和拉动内需最有力的手段，并始终处于我国城市化进程中最为重要的地位” 。尽管南京房地产业发展历史悠久，从中央到地方出台了很多法律法规，如《南京市商品房预售方案》，但今天南京仍存在的商品房质量问题，与南京地方房地产管理部门的执法力度不无关联。

“徒法不足以自行”，任何一部法律无论它多么精致完美，如果在实践中得不到真正执行，或者执行不到位，都是徒劳的。在法治中国的背景下，作为执法部门及执法者个人理应具有高度的责任心。

3.3 提高法律意识，促使消费者积极投诉商品房质量问题

法律意识是人们对法律及法律现象的认知、心理、评价等内容的总和。从根本意义上来说，意识是主观的范畴，是人脑的机能，是人脑对外在客观世界的反映。法律意识作为人的头脑对社会法律现象的反映、认识和主观把握。南京商品房质量问题层出不穷与消费者的法律意识薄弱不无关系。反过来说，如果消费者法律意识强，面对商品房买卖及其本身质量有高度的警惕性，开发商就不得不重视房屋的质量。因此，广大消费者都应接受普法教育，不仅是提高国民素质的需要，更是保护自身利益的需要。南京作为历史名城，六朝古都，市民的法律文化素养理应是过硬的，这也是小康社会公民的基础。

综上，南京房地产市场问题不容乐观，特别是商品房质量痼疾难除，除了过热的中国房地产大背景，主要由于相关法律法规的处罚不力，地方政府的执法不严，房地产开发、施工、监理等建设主体的守法不到，购房消费者的法律意识淡薄等。因此，建议完善法律制度，加重商品房责任主体的法律责任；加大执法力度，规制房地产执法部门的行为；提高法律意识，促使消费者积极投诉商品房质量问题。提高南京市民的生活质量，为早日建成小康社会打好基础。

参考文献：

1.林建伟.房地产法基本问题.法律出版社.2006

2.张跃辉.房屋渗漏原因及分析.江西建材.2008.04

作者简介：

谢冬慧，南京审计大学法学院教授，法学博士，研究方向为房地产法律。