黑龙江省湿地保护管理的对策建议

邹春燕，樊鸿禄，黄 清，郑德胜

（1.哈尔滨国际经济贸易研究所，哈尔滨150001；2.东北林业大学经济管理学院，哈尔滨150040）

·改革实践·

黑龙江省湿地保护管理的对策建议

邹春燕1，樊鸿禄1，黄 清2，郑德胜2

（1.哈尔滨国际经济贸易研究所，哈尔滨150001；2.东北林业大学经济管理学院，哈尔滨150040）

湿地保护管理是生态文明建设的重要内容和组成部分。当前，加强黑龙江省湿地保护管理的对策建议主要包括牢固树立保护优先的理念，理顺保护管理的组织体制，构建科学严谨的保护及监督机制，建立健全湿地生态补偿机制，拓展国际合作及跨界保护，加大科技投入力度，加强湿地文化的挖掘与宣传等。

黑龙江省湿地;保护管理;对策建议

黑龙江省作为湿地大省，拥有丰富的湿地资源。据第二次全国湿地资源调查数据显示（2014年），黑龙江省拥有自然湿地556万hm2，占全国自然湿地的1/8，占全省国土面积的11.8%。有河流湿地、湖泊湿地、沼泽湿地和人工湿地等主要类型，其中沼泽湿地427万hm2，在全国占的面积最大，被视为中国乃至世界生物物种重要基因库。近年来，黑龙江省高度重视湿地问题，将湿地保护管理作为建设生态文明和推进可持续发展、全面振兴黑龙江省经济社会发展的重大举措，从制度建设、管理体系、保护形式、保护机制等多方面强化湿地保护管理工作。湿地保护管理从未有像今天这样得到全社会的认可和支持，它给人们的生产、生活带来无限的生机和活力。习近平总书记“一定要保护好湿地”、“绿水青山是金山银山”、“冰天雪地也是金山银山”的理念和论断更加深入人心，并形成人们的强烈意识，在湿地保护管理上取得了令人瞩目的成绩。

湿地作为处于水陆交汇之处，随水位变化所形成的区间及周边受水位显著影响区域的生命部分和非生命部分组成的生态系统，是人类赖以生存和持续发展绝不可缺少的重要基础资源。湿地的巨大作用和深远意义要求我们要像保护眼睛一样保护湿地，像爱护生命一样爱护湿地。但长期以来，由于多种原因，它的重要性很晚才被社会所认识，湿地保护管理没有得到人们的充分重视，更是缺乏全面、系统、深入的科学研究。当前湿地保护管理面临着巨大挑战，存在大量未解决和待解决的理论和实践问题，亟待我们认真去研究、解决。

“山水林田湖是一个生命共同体”，湿地的保护管理，是生态文明建设的重要组成部分，是绿色发展的重要内容，是努力走向社会主义生态文明新时代的一个重要标志。湿地作为黑龙江省整体性生态化优势的主要支撑之一，必将成为工业化中后期发展的极宝贵资源。黑龙江省要实现社会经济全面振兴、全面发展，补齐全面小康的环境短板，必须不失时机地更加重视湿地的保护管理问题，这应当得到全省各级政府和社会各界的充分关注和着力行动。

1 牢固树立保护优先的理念

习近平总书记提出“既要绿水青山，也要金山银山。绿水青山就是金山银山”。从深层次上揭示了经济发展和环境保护的辩证关系,在实践中应该形成生态文明建设的强烈意识。曾经走过的老路，付出了沉重的代价,决不能再重走，一定要牢固树立保护优先的发展理念，以保护为前提，在保护中发展，在发展中保护。对于保护，要坚持以自然修复为主，但也不能忽略人工的养护。从某种程度上来说，人工促进非常必要，也是必须的。包括补水、疏通水道、喂食、清理水面环境、林木抚育、基础工程设施等都离不开人工的努力。以“自然修复”为主不等于不作为，更不等于逃避责任和义务。

要坚决摈弃掠夺式的开发。正确处理保护与利用的辨证关系，充分发挥湿地的多种功能，实现湿地资源的可持续利用，尤其应总结探索保护湿地实体资源、利用湿地景观等非实体资源、发展生态经济的保护利用模式。湿地生态旅游发展现正处于初级阶段，它离不开山和水，但由于目前旅游收入有效转化为保护成本的机制缺失，导致湿地保护区不仅无法从旅游活动经营中收益，还要为减轻大规模旅游活动带来的环境影响而投入更大的保护成本，这就背离了开展生态旅游的原本目的。

2 理顺保护管理的组织体制

完善湿地保护管理体制机制，包括更好地发挥政府的主导作用，健全湿地保护管理制度；发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导企业切实履行湿地保护的社会责任；发展社会各界人民群众的主体作用，开展全民湿地保护行动等。

2.1 明确湿地资源产权属性

产权界定清晰才可能实现资源配置的最优化。目前，国际上较为认同的生态补偿原则主要有污染者付费原则（PPP）、保护者受益原则（PGP）以及受益者付费原则（BPP）三种模式。但不论何种模式，如果湿地产权不清晰，就很难界定受益者与受损者，受损者获得经济补偿的合理性与合法性将遭受质疑，同时湿地资源保护也将面临无人负责的困境。

目前我们对湿地所有权的归属问题比较模糊，实际的所有权和控制权已经分离，对此建议结合湿地分布的特点，对于较稀缺的、重点湿地资源以公共产权的形式界定，国家拥有所有权，省湿地管理部门行使管理权；对于归属于镇、村集体所有的湿地，由农民集体经济组织所有，具有使用权及收益权，但要明确禁止其进行所有权的买卖和非法转让；对于面积较小的湿地、人工湿地等，可以以某种程度的私人产权形式进行界定，主要是赋予其湿地资源的使用权及一定的收益权。

2.2 整合资源建议成立湿地保护（联盟）委员会

建议成立湿地保护（联盟）委员会，统一管理，实现利益共享、责任共担，整合弱小分散的资源。由湿地委员会统一协调、科学管理，形成湿地保护的强大合力，遏止人为因素导致天然湿地数量减少的趋势。成立湿地（联盟）联合体，建立政府主导、吸引社会各界广泛参与的湿地保护体系，还可以把大小湿地整合起来，防止碎片化和单打独斗，避免不应有的损失。建立多部门联合保护的管理体系，建立联合保护委员会，加大资金投入用于湿地修复和建设，开展生态补偿工作试点示范区等，也是可以考虑的改革措施。

3 科学严谨的保护及监督机制

3.1 制定和完善湿地保护法律法规

从国家层面上来说，应该尽快通过国家统一立法的形式建立专门的湿地保护法，赋予其国家法律的地位，增加湿地保护的权威性，明确湿地保护的适用范围、保护对象、资源权属等根本性问题。从地方层面上，应根据国家立法制定相应的配套法规和实施细则，保证法律法规的科学性和针对性。例如日本在出台一项湿地保护措施前，首先会由从事环保、农业、渔业的代表机构拿出各自的保护方案，经过座谈、讨论达成一致意见，划定出湿地保护区、渔业区、畜牧区等功能分区，为地方政府决策提供依据。我们在制定湿地保护规划时也可以参考日本的模式，由不同的部门拿出不同角度的方案，最后统一进行磋商和协调，最大程度上实现法律法规制定的科学性、全面性以及持久性。

3.2 实行湿地保护问责机制

为进一步落实湿地保护的具体工作，需要逐步建立包括法律责任、行政责任以及民事责任在内的问责机制。对于湿地的超负荷开发采取严厉的惩治措施，追究当事人责任。对于湿地保护部门也要健全问责机制，明确相应的权利和义务，对于各种破坏行为以及渎职行为依法追究其相关责任。

3.3 建立湿地破坏公益诉讼机制

在湿地生态的保护和开发过程中，对政府或者是企业、个人的违规行为，民众必然存有诸多的不满与指责，发达国家为保障公民的环境监督权，使公民的监督具有一定的威慑力与实际效用，在环境法律体系中普遍确立了环境公益诉讼制度。环境公益诉讼是指自然人、法人及其他组织为维护社会公共利益，制止环境破坏行为，向国家司法机关提起的诉讼。黑龙江省在湿地的开发与保护中如果能够引入这一公益诉讼机制，必然能够在源头上解决受损者与受益者在补偿过程中地位不平等的问题，保证受损者获得补偿的合法权利，督促受益者履行应尽的补偿责任，也提升了公众在湿地保护监督中的作用和力量。

3.4 完善社区监督管理机制

湿地生态环境涉及湿地所在地社区群众的切身利益，而作为利益相关者，他们对生态开发与保护的公平性、合法性有着最强烈的诉求。因此为社区开通湿地生态监督渠道是确保湿地生态保护和开发健康实施的必要手段。便民意见箱、热线电话、网络监督、新闻曝光等可成为社区群众行使监督的有效工具。政府同样可以采取问卷调查、座谈会、实地走访等形式征询社区对湿地保护和利用实施执行的意见。也可设立专门的湿地保护与利用监督站，使社区可以通过与监督站的配合查处违规人员。政府也可考虑定期召开有关湿地保护情况的信息发布会，保证公众的知情权，使社区群众的意见得到更好的反馈。

4 亟待建立健全湿地生态补偿机制

4.1 制定科学的生态补偿标准

湿地的生态效益是由物质生产功能、休闲旅游功能、气候调节功能、降解污染物功能、物质生产功能、休闲旅游功能、气候调节功能、降解污染物功能、固氮释氧功能、调蓄洪水功能，生物栖息地功能、科研文化功能、水源涵养功能等构成。针对不同的功能需要对其生态价值进行核算，为生态补偿标准提供科学的指标依据。

在生态补偿标准的制定过程中要积极的开展相关主体对话和协商，充分考虑相关利益主体的利益，保证湿地生态补偿标准的科学性和系统性。例如，英国的自然保护委员会(NCC)掌握着自然保护的奖惩权，那些因为保护了环境如传统的放牧沼泽地保留原有生产方式的农民可以向该机构要求补偿。在英国、法国、荷兰盐泽沼泽和在北美洲的内陆湿地(北部大草原和南部低地硬木森林湿地)由于高度密集的农业活动而使湿地遭受巨大的损失和破坏，国家进行一系列的补贴、价格担保和税收鼓励，以达到保护湿地和转变农业进程的目的。

4.2 建立多渠道的生态补偿融资机制

湿地生态的补偿完全靠政府财政是不现实的，必须拓展融资的渠道。借鉴国外由政府主持，受益团体出资，发行债券等方式开辟资金来源的专项生态补偿基金制度。此外，黑龙江省流域众多，对湿地生态补偿也可以考虑参考国外的经验，建立本省特色的湿地生态补偿模式。可以以经济实力较强的松花江流域作为试点，以沿线的哈尔滨、佳木斯以及同江作为补偿主体，对其上游段湿地地区进行经济补偿，以保护水源水质。待模式成熟以后，可以向松花江上游进行推广，构建整个松花江流域的湿地生态补偿模式。

尝试建立湿地生态服务交易市场。根据联合国环境规划署(UNEP)对生物多样性价值类型的划分，湿地的生态系统服务价值可分为使用价值和非使用价值两类，其中使用价值又分为直接使用价值和间接使用价值。湿地资源所具有的这些使用价值可以通过市场这一平台以价值量的形式进行等价交换。当前，世界上对湿地生态服务交易的对象主要集中于水土调节(水源涵养、水土保持)、景观美化、废物净化等多种形式。建立湿地生态服务交易市场，肯定湿地内在的经济价值，并通过价值衡量实现经济利益对于建立湿地生态保护机制具有参考价值。

尝试湿地标识间接补偿模式。目前“绿色食品”标识、“有机食品”标识、“非转基因”食品等等认证制度实际上就是对环境友好型产品的一种变相补偿，虽然这些产品的价格较高，但公众却更愿意接受这种产品。不仅可以享受到更为绿色健康的产品，也是对生态环境保护的一种支持和补偿。湿地作为近年来广受关注的生态系统，目前还没有针对湿地的产品标识，黑龙江省的湿地地区企业可以率先采取湿地地理标识，对湿地地区的捕捞鱼类、家禽养殖、肉蛋产品等包装进行湿地标识。于此同时积极的向国家申请建立系统化、规范化的全国湿地产品标识认证，推动湿地标识模式的全国化、全球化。这样黑龙江省就会在湿地标识产品上赢得先机，与绿色食品、非转基因食品一起，成为黑龙江省难以替代的拳头竞争产品。这实质也是一种更加灵活的生态补偿形式。

4.3 建立生态补偿信息公开制度

开展电子政务，加强政府与公众、新闻媒体之间的沟通。比如可以借鉴国外的经验，开设“生态环境信息网”，将“山水林田湖”等自然生态情况整合到一起，提供给公众。包括湿地补偿的标准、实施进度、补偿案例等信息。加强与媒体的信息联动公开，实现全方位的公开透明是政府应该仔细考量的。同时在村、乡（镇）这一层面，也要实现村务、乡（镇）务公开，对湿地生态补偿资金分配、使用情况予以公示。建立健全湿地生态补偿披露。

5 拓展国际合作及跨界保护

5.1 以国际项目为重点争取国际资金援助

积极参与国际间湿地保护和开发方面的国际会议以及学术论坛，以此为平台了解和申请更多的国际湿地保护项目。以2016年11月末签订的黑龙江湿地保护管理系列合作框架协议为契机，积极争取和推动联合国开发计划署以及全球环境基金的“GEF中国湿地保护体系项目”，推动并落实好黑龙江省林业厅与河仁慈善基金会、保尔森基金会（美国），与中国科学院东北地理与农业生态研究所签订的关于加强黑龙江湿地保护管理的系列合作框架协议的落实，并争取更多的国际资金以及政府配套资金的支持。

5.2 以生物连通性为线索加强跨界保护

生物连通性是湿地保护和管理的重点。湿地不是一个独立的空间，而是动态、生物和非生物因素互相联系的一个复杂栖息地。生物连通性中涉及到湿地中生物的运动，水生物种如鱼类、虾蟹、蜻蜓、家畜及牧人、小型的啮齿动物、暂时迁徙进来的水禽都增加着湿地动物的多样性。湿地之间的生物连通性靠分散的机制来维持，最重要的是以鸟类为媒介的散布。例如，兴凯湖及其支流所形成的广阔湿地地带为大量的候鸟迁徙提供了停歇和觅食地，每年春秋季节迁徙与中俄之间的水鸟类动物接近100种，仅雁鸭类数量就超过100万只。此外还有大量往返于亚欧大陆的其他候鸟。这些都是我们开展跨界湿地保护的宝贵资源。可以迁徙候鸟的中转迁移路线的重要节点区域进行人工投食或者购买湖区农民田地作物等形式为迁徙候鸟提供中转食物。同时加强跨界间的共同保护和合作，有序开展湿地环境整治、生态修复等工作，共同扩大国际保护湿地的面积和影响力。

6 加大科技投入力度

6.1 建立和完善相关指标体系

今后相当一个时期，如果湿地保护管理能有什么大的作为和突破，恐怕还是要指靠科技进步。

结合具体实际情况，对湿地生态系统服务功能的价值评估、补偿对象、标准、方式方法等关键问题进行综合研究，争取尽早引入并推广国际先进的生态价值评价量化技术是当前黑龙江省湿地保护与管理基础研究工作的一项重要工作。对于具有典型意义和代表性的湿地可考虑建立重点生态湿地观测站，利用点面结合、遥感、地面野外核查等手段，对湿地的类型、面积、分布状况等做出科学统计，对影响湿地的主要环境因子、湿地保护与开发利用情况、湿地周边社会经济状况等进行系统分析，为保护和合理利用湿地资源，建立切实有效的湿地生态保护机制提供必要的决策依据和有力的技术支撑。

6.2 加强人才队伍建设

国外许多国家对边远地区都有特殊的政策，黑龙江省的主要湿地大多都分布在边远地区，工作和生活条件十分艰苦，迫切需要给予边远地区湿地保护更多的人才队伍建设的支持和保障，提高湿地保护区工作人员的生活待遇，吸引人才和加强人才队伍的培养建设。改革和完善职称评定工作，积极推动开展科学管理和研究，提高湿地管理的水平，要让湿地工作者有工作可做，有前途可奔。

6.3 加大科学技术研究和应用

加强湿地科学技术的基础性研究，对湿地生态系统的结构与功能，形成、分布与发展，湿地与全球气候变化影响等方面开展深入系统的研究，为湿地保护和利用奠定良好的理论基础。

加快推进湿地科学技术前沿性研究，争取在湿地生态循环经济模式、节水灌溉模式等方面建立重大实用技术成果，支撑和引领湿地的可持续发展。

加快湿地应用技术研究，促进科技创新成果在湿地保护和利用中的应用。包括湿地保护技术、湿地修复技术、湿地的污染防治以及湿地的监测和可持续利用技术、芦苇机械化割捆技术等方面提供技术支撑。

7 加强湿地文化的挖掘与宣传

7.1 挖掘湿地文化

黑龙江省湿地文化大体可分为大小兴安岭、完达山山地森林和三江与松嫩平原湿地文化三个区域。其中在大小兴安岭与完达山孕育的是依托森林与湿地的狩猎文化。三江与松嫩平原湿地以沼泽为主，是北方农耕文化的重要区域，形成了一定时期内的农垦文化等。大兴安岭地区的游猎文化，东部地区的垦荒文化都是我们重要文化资源。

“无文不远”，湿地文化具有生态性、人文性、民族性、地域性和独特性的特征，是湿地保护管理不可缺少的极其重要的内容。当前绿色生态保护已经形成为全社会的共识，湿地给我们带来的无限活力和发展机遇，湿地的地位及影响力，绿色发展的理念更是深入人心。让古老的沉睡的湿地焕发出青春的活力，黑龙江省作为湿地大省，挖掘和培育丰富多彩的湿地文化，我们有很多工作可以做。

在湿地核心区必须明确保护，杜绝商业开发和人为干预。在湿地试验区发展旅游产业一定要将文化的内涵植入到旅游中，有文化印象才深，份量才重。湿地的旅游不光是游船观景，更要利用文化民俗感人、留人。

对于湿地的保护不能只是商业广告的宣传，要深入、专业、灵活、多样化的进行宣传，同时要有人文精神传承。要有“我为祖国守护湿地”的自豪和精神。要重点突出湿地的资源、变化、发展、影响、作用、特点、特色，不能千篇一律，千人一面。山东省开办了首家湿地实验学校，开展湿地保护等主题教育和研究，这对黑龙江省湿地保护也是一种借鉴和督促。

7.2 加强湿地文化的宣传教育

要加强宣传教育，帮助社会各界建立保护生态，保护湿地的良好意识。国外许多发达国家政府重视湿地的宣传教育，通过宣传手册、宣传板以及科普园等，组织和支持广大志愿者加入和参与进来。全民、全社会宣传，人人皆知。学校、科研单位、社会团体等也都应经常开展宣传教育活动，传播相关知识，举办各种文化活动，让“保护生态、保护湿地”的意识更加深入人心。

湿地保护是社会性很强的公益事业，必须依靠全社会的共同参与和齐抓共管，因此除政府的主导作用以外，公众思想觉悟的提高、公众的主动性与自觉性也至关重要。提高国民素质是根本问题，必须重视各个渠道的宣传、教育工作，同时建立和完善公众参与的制度和机制，鼓励公众广泛参与到湿地生态环境保护活动中来。通过湿地的科学合理保护开发使全社会提高对湿地重要性的认识，加深湿地与我们自身生存关系的了解和认知，并以此为契机，达成保护湿地即保护生存与发展空间的基本共识，进而转化为保护湿地的自觉行动。各地要把湿地保护的精品项目办成湿地保护的样板和示范，办成对公众开展湿地保护宣传教育的重要阵地。依靠全社会参与，切实提高全社会对湿地保护和利用的认识，强化政府、企业、社会相互理解和良好互动，积极动员全社会行动起来，打好人民战争，共同促进经济社会可持续发展。

[1]十三五生态环境保护规划[N].中国环境报,2016-12-6(02).

[2]国务院办公厅.湿地保护修复制度方案.中国政府网[EB/OL].(2016-12-12)[2017-02-20]http://www.gov.cn/zhengce/ content/content_5146928.htm.

[3]深入学习习近平总书记重要指示精神努力走向社会主义生态文明新时代[N].中国环境报,2016-12-6(03).

[4]黑龙江省林业厅湿地资源调查报告[R].哈尔滨:黑龙江省林业厅湿地资源第二次调查,2010.

[5]李莹、贾利.让森林生态补偿制度发挥更大效能[N].中国环境报,2016-6-2.

[6]曹玉昆.探索出一条在保护环境中发展的新路[N].黑龙江日报,2016-6-3.

[7]张建龙.加快推进林业现代化建设[N]经济日报,2016-2-18.

[8]王仁春,郑德胜,黄清.我国湿地保护管理制度建设问题的研究[J].中国林业经济,2015(5):23-26.

［责任编辑：路 实］

The Countermeasures and Suggestions of Wetland Protection and Management in Heilongjiang Province

ZOUChun-yan1,FANHong-lu1,HUANGQing2,ZHENGDe-sheng2
(1.Harbin International Economic and Trade Institute,Harbin 150001,China; 2.Northeast ForestryUniversity,Harbin 150040,China)

The wetland protection and management is an important content and component of ecological civilization construction.At present,the countermeasures and suggestions to strengthen the protection and management of wetland in Heilongjiang province mainly include firmly establishing the concept of conservation priority,rationalizing the organizational system of protection and management,constructing the mechanism of scientific and strict protection and supervision,establishing and improving the wetland ecological compensation mechanism,expanding international cooperation and cross-border protection, increasing investment in science and technology,strengthening the excavation and promotion of wetland culture,etc.

HeilongjiangWetland;Protection and Management;Countermeasures and Suggestions

S759.93

：A

：1673-5919（2017）02-0032-05

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2017.02.007

217-03-05

邹春燕（1981-），女，哈尔滨人，硕士，副研究员。研究方向：经济管理。

黄清（1944-），男，浙江温州人，教授。研究方向：林业经济管理。