公共财政体制下教育不公平问题的研究

●寻小荣

公共财政体制下教育不公平问题的研究

●寻小荣

当前我国教育事业存在一些问题，比较显著的是教育资源配置不公平和教育总经费投入不足，比如城乡之间教育资源投入不均衡，东、中、西部地区教育资源投入不平衡，初中高等教育所分配的教育资源也有明显差异。而公共财政对教育资源投入的合理性以及投入数量的多少与我国的国内生产总值有密切关系，因此完善我国公共财政对教育资源的投入体系，调整教育投入的不合理性，对我国的发展有深远意义。

教育不公平 教育经费 教育资源配置 公共财政

一、引言

教育是一个国家兴旺发达的重要基石，是一个国家繁荣昌盛的不竭动力，加大公共财政对教育的投入对国家的经济发展有重要意义。目前我国存在严重的教育资源分配不均现象，严重影响了我国教育的健康发展，因此完善公共财政体系对教育事业的发展有深远的影响。

教育是中国特色社会主义建设的重要内容，对于提高全体国民素质、社会文明程度和社会全面进步有重要的作用。教育是民族振兴的基石，要坚持把教育摆在优先发展的位置，并作为我国的一项重大方针，推动我国教育事业全面协调可持续发展，培养数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才，建设人力资源强国，为实现中华民族的伟大复兴提供人才和人力资源保障。

然而由于目前我国教育事业存在问题，教育资源投入不足，并且中西部教育资源投入结构不合理，城乡教育资源投入不公平，城市教育资源投入远远大于农村教育投入。这种教育资源分配的不公平严重地影响了我国人才的培养，本文就是从这种教育资源的不公平及教育经费总的投入不足着手，分析了当前我国教育不公平现象、原因，并且针对问题提出具体的解决措施。可以减缓或解决教育事业中出现的问题，使我国的教育事业健康稳定地发展下去。

二、我国教育资源配置存在的不公平现状

（一）教育资源在我国不同地区分布状况

1、城市和农村之间。教育资源的分配不仅关乎教育公平，也关乎社会公平，在教育资源较为恒定的情况下，现行教育资源分配方式一定会造成教育界的基尼系数过高，超过教育公平的警戒线。以农村学校为例，大量的农村学校缺乏好的教师，缺乏好的设备，甚至缺乏起码的教师，而且有些教师专业素质还非常低，在这样的情况下，农村学生靠什么和城市学生竞争，无外乎是勤奋加天才，如果光勤奋不够天才，或者光天才而不够勤奋，在和城市学生竞争的时候很容易落败。为什么现在上大学的农村学生相对比例萎缩，不是没有原因的。除了家庭财力的原因之外，教育资源分配的不公平是极其重要的一环。

教育资源分配不公，农村这一块的教育经费是最少的，并且农村信息相对落后，教育资源匮乏，教师素质也不是那么突出，中国农村的教育质量远远落后于城市的顶尖学校，教育本来应该缩小社会阶层差距，可是现在却成为保持乃至扩大城乡差距的刽子手，城市的胎教、学前教育、幼儿园、小学、中学这十几年积累下来的教育差距更是远远地甩开农村的孩子。

农村学生在重点高校中占的比例很少，根据人口基数，以及寒门学子上进的蓬勃欲望，清华、北大的农村生源都不到两成，这何其诡异。有些潜在障碍，阻隔了农村学生的深造之路；有不少庸碌之才，借不公正的手段“鸠占鹊巢”。在扭曲的规则内，有限的教育机会，未能分配给最合适的学习者。之后，底层个体命运被改写，而真正的人才源头或许会慢慢堵塞、断流，这不能不引起重视。农村教育的不公平主要是在城市和农村之间进行整体分割，形成“农村教育”和“城市教育”的云泥之别，在从幼儿园到大学的各教育阶段实行内部分割，形成“重点”学校和普通学校两个世界。实质内容是，政府有限的教育经费向着城市学校和各级学校中的“重点”倾斜，其直接结果是，这两种制度下的教育者和受教育者的权利和实现程度截然不同，不同的社会成员及其子女必然宿命地面对教育机会的不平等。

2、区域和区域之间。改革开放以后，我国的教育事业得到了蓬勃发展，但是区域教育的差距却逐渐拉大，这一现象产生的主要原因是区域教育资源分配不合理不公平。东部地区集中了全国最优质的教育资源，一流的设备，一流的教师资源，甚至更好的学习环境。而中西部地区教育资源相对匮乏，不管从结构上还是数量上都不能满足西部地区社会发展的需要，相比较而言中部地区教育资源更为短缺，这与中部地区在国家发展战略的地位非常不适应。

各省内都存在着纵向的城乡教育资源分配不公，而中西部的乡镇、农村更需要投入。我国的政策应该更加关注这些西部乡镇学校的切实投入，西部地区经费紧张是制约西部农村学校基础教育课程改革的最大障碍。要想改善西部地区的状况，应该加大对西部地区教育经费的投入，增加国家财政性教育经费的投入，帮助西部地区教育快速发展起来。

（二）教育资源在各类学校的投入状况

我国长期以来对教育的投入存在偏差，一直强调把教育资源的大部分投入到重点院校，对于一些弱势学校则往往采取忽视的态度，重点院校的教育经费投入往往是普通院校的几百倍乃至上千倍，这样做会导致强校更强弱校更弱的局面，会使我国的教育向不良方向发展，会使一部分天资较好但后天资源、环境不佳的潜力学生成为教育偏见的牺牲品。长此以往，会影响我国的经济发展，不利于我国经济的健康持续稳定，而教育资源的偏差也会误导一些家长孩子，他们往往会认为只有进入国家重点院校才能有一个美好的未来，这种现象如果不及时制止会带来严重的后果。

表1 2010年各类学校教育经费情况统计（元）

(三)教育资源配置不公导致师资力量悬殊

1、师资力量在不同省市的分布状况。教育资源投入在不同省市之间存在差异，这种教育资源配置的失衡也间接导致了我国不同地区师资力量的悬殊，东部地区较西部地区教育资源投入较多，相应的，东部地区师资力量也比西部地区强大，师资力量的强弱在一定程度上决定了教育质量的高低。所以优质教育率先在东部地区进行，而西部地区教育质量相对落后，如果这种现象不能及时解决，就会导致教育的偏差越来越严重。

一些东部省市比如山东、江苏的师资力量远远强于蒙古、甘肃等一些西部省市，师资力量悬殊，具体情况如下表。

表2 我国各省市2010年教育经费投入状况与其对应的教职工人数

2、师资力量在初、中、高等教育方面的分布状况。我国往往重视重点高校的经费投入，相应的，经费投入不同，师资力量也不同。

为了考察我国初、中、高等教育方面的投入与师资力量的关系，表3给出了初、中、高等教育教学的一些情况。可以看出，初中和高中的师资力量远远大于中等职业学校这一普通专科学校。

表3 我国2010年初、中、高等教育方面的情况

三、教育资源配置不公平现象产生的原因

（一）政府公共职能的缺失

政府职能，是政府依照国家法规对国家各项事务进行管理，政府职能是公共行政的本质表现。教育不公平现象的产生很大程度上与政府公共职能的缺失有关，政府没有意识到义务教育是纯公共物品，应该由国家承担所有费用，老百姓不应为教育买单，有些家庭困难根本支付不起昂贵的学费，导致有些天资较好的学生丧失了学习的机会，从而埋没了对国家有用的人才，尤其对一些大山里的孩子，教育资源更加稀缺，导致他们学习机会的缺失，没有文化就走不出大山从而只能一辈子留在那里。知识改变命运，这句话到哪都是适用的。

（二）教育投入的经费严重不足

我国一直在提倡提高我国的教育经费投入，但我国的教育经费投入一直都没有达到我国所追求的占国家GDP的4%，教育经费的投入是保障我国教育事业稳定发展的前提，提高国家财政性教育经费对我国教育事业意义重大。

表4 2005年到2013年国家财政性教育经费支出占GDP的比例

表5 2005年到2013年国家财政性教育经费支出占财政支出比例

表6 2005年至2013年财政收入增长率与预算内教育经费增长率

一个国家教育事业的发展在很大程度上依赖于教育经费的多少，21世纪教育研究院副院长熊丙奇认为，我国财政性教育投入长期以来没有达到法定的4%的比例，关键的原因是没有建立合适的教育拨款体系与透明的学校财务管理体系，教育拨款和用钱都缺乏监督、约束机制，由此造成教育部门的“要花钱”、“讨钱花”和“乱收费”现象并存，教育一边缺钱，一边乱花钱，形成恶性循环。

（三）教育方面的一些错误观念

一些人强调精英教育，花费大量的人力物力培养一些精英人才，认为这样就是响应党中央号召提倡的科教兴国，人才强国，然而这样往往忽视了所提倡教育的本质，国家所提倡的是全民教育，而不是只将教育集中在某些人身上，这种做法无疑是忽视更多的人，是中国经济发展道路上一块绊脚石。

因此，我国财政部门要充分发挥财政部门的职能，进一步解放思想，加大教育经费的投入，与此同时，教育经费的投入更加注重公平，这是建设中国特色社会主义所必需的。

四、具体的解决措施

（一）完善我国的公共财政制度

公共财政是建立在公共产品理论和市场失灵理论基础上的，是与市场经济相近的一种财政模式，公共财政是以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足公共需要的经济活动，公共性、非盈利性、调控性、法治性构成了公共财政的基本特征。公共财政是Public Finance的中文译词，起源于西欧，其实质是为了满足社会公共需要，弥补市场机制在提供公共产品、维持宏观经济稳定和促进社会财富公平分配方面的失灵。

要完善我国公共财政制度需要做到以下两点：第一，学习公共财政知识转变观念，加快建设适应我国国情的公共财政体系。而要做到这一点需要转变和树立下列几个重要观念：一是树立收支预算的法定观念。预算是公共财政的核心，是按照特定的标准将国家的收入和支出列出，清楚地反映政府的经济活动。从经济内容来考虑，编制国家预算是为了安排财政的收支或编制财政收支平衡表，执行预算是国家对财政收支的使用，预算的年终决策则是总结国家的预算执行。二是树立以人为本的观念。我国是社会主义社会，一直强调以人为本的思想，强调人的主体性，强调税收取之于民用之于民的观念。三是树立爱护财政、关心财政的观念。财政制度是国家经济制度中最基本的制度，建立一个稳定良好的财政制度对我国经济的发展具有深远影响，合理的财政制度对国家收支会有一个合理的调节，稳定强大的财政制度在我国政治经济文化以及国际竞争力等方面也有重要的地位和作用。第二，加强法治是建立公共财政的基础，加快和提升公共财政体系立法的进程。

（二）提高普通高等教育的投入

1、提高政府部门对教育事业战略发展地位重要性的认识。要让政府部门尽快实现从一般认识到战略重点的转变，高等教育是准公共产品，国家是最大的受益者。在大众化背景下，政府仍然应当是高等教育成本的承担者。因此加大财政部门对教育事业的重要认识起着举足轻重的作用。

2、加大财政部门对高等教育经费的投入。国家虽然加大了对教育的投入，但总量明显不足。在高等教育规模不断增长的情况下，教育经费不足以严重影响到高等教育事业的发展。因此，国家必须加大教育经费的投入。

3、增加高校科研经费。随着国家科研投入力度的不断加大，科研经费已经成为高校办学经费的重要来源。高校应该加强产学研结合力度，促进科研成果转化，以便从企业中获得更多的项目和资金的支出。

4、防止盲目扩建校区。目前，高校的考核管理体制中存在很多问题。比如学校的规模往往决定了一个学校的社会影响力和排名。导致很多高校不顾金融风险，盲目扩建。

（三）加强对高职教育的经费投入

高职院校的办学经费问题已经不是一天两天的了，虽然各界人士现今都比较关注这个问题，但积重难返，冰冻三尺非一日之寒，由于长期国家的不重视，办学经费一直投入不足，师资力量也相对落后，教育机制不完善，严重影响了我国高职院校的长远发展。要想改善这一现状需要做好以下几点。

1、政府财政拨款是高职院校发展的保证。目前高职院校大多数尚未形成自我发展的能力和机制，政府仍需加大对高职院校的资金投入和支持力度，特别要增加职业院校实习实训基地建设、师资培训、专业设备投入、人才培养模式改革等的专项投入。

2、理顺政府投入渠道，落实相关教育政策。

按国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例不低于4%的要求和按职业教育经费应不低于整个财政性教育经费25%的国际教育经费分配惯例，目前应投入职业教育4000亿以上。中等职业教育经费投入现状已基本解决，高职的投入迟迟没有到位。特别在对国企办高职院校和民企办高职院校的投入问题上，各级政府相互推诿。教育部和财政部应该理顺投入渠道，落实国家的一系列支持职业教育的政策，让这一笔资金能落实到每一个高职院校，并切实落实每一个高校的生均拨款问题。

3、出台政策激励企业投入，包括捐赠资金和设备。发展职业教育是国家战略。国务院牵头，由教育部、人保部、财政部、国税总局等部门组建校企合作促进委员会，促进校、企、政三方真正联合，共促高职发展。委员会职能是联合相应部局出台并实施能促进校企深度合作的文件。如出台并落实相关财政税收优惠政策，修改、完善国家的企业所得税法和捐赠法，鼓励和引导企业把资金和设备投向高职学院，企业对高职院校的捐赠额在税收中直接扣除；企业投入高职院校教学项目（包括实训基地建设和师资建设）给予其他政策优惠等。这样有利于高职院校获得企业和社会的各种赞助和支持，使企业、个人和社会团体的捐赠收入能成为高职院校经费的重要来源之一。

（四）调整东西部高等教育投入的差距

教育，总是被人们寄托着一种改变命运的梦想。高等教育更是让梦想走进现实最为关键的“龙门”。在召开的全国“两会”上，全国政协委员、兰州理工大学党委书记王智平就如何实现高等教育协调均衡发展发表了自己的看法：要实现我国高等教育跨越式发展，必须推动高等教育的协调均衡发展。

王智平认为，东西部高等教育存在四大不均衡：首先是高等教育布局不均衡。总体上呈现出东部地区高校多、西部地区高校少的格局。其次是教育经费投入不均衡。一方面，由于部委所属高校大部分集中在东部地区，中央财政的高等教育经费主要投向东中部地区，西部地区获得的投入很少。再次是重点院校和重点学科分布不均衡。国家重点扶持的“211工程”和“985工程”院校多数集中在东部地区，这些重点院校得到国家的重点扶持，获得了大部分优质高等教育资源。最后是接受高等教育的机会不均衡。北京、上海、广州、天津等大城市集中了很多重点院校，并且招生政策也偏向于本地考生，因此导致了一系列不良的后果，中西部一些很优秀的考生不能享受平等竞争的机会，从而失去了接受优质高等教育的资格，从而不能为国家公平公正地选拔优秀人才。

为了改善这一现象，国家在鼓励东部地区高等教育率先发展的同时，应通过有效的宏观调控政策和体制创新，加快西部地区高等教育发展，逐步缩小区域间高等教育发展水平的差距。并且在教育经费和教育资源的配置上，中央给予西部地区高校政策性倾斜，而地方政府则应强制保证教育经费的一定比例，不应由于其他原因而降低比例。同时，要进一步完善区域高等教育布局，优化区域高等教育结构，具体涉及到6个方面：在优质高等教育资源布局上向中西部地区适度倾斜；改革教育部直属重点大学招生名额的分配形式；建立区域高等教育协调机制，实施东西部高校之间的教育对口支援，促进高等教育协调均衡发展；构建综合、高效的区域高等教育宏观管理体制；构建西部地区高校吸引人才的政策环境；调整西部地区高校的专业设置。

五、结束语

综上所述，在大力提倡科教兴国、人才强国的21世纪，教育起着越来越重要的作用，完善我国公共财政体制，使教育资源分配均等化，使每个人享受同等受教育的机会，对我国的经济发展起着不可替代的作用。改善教育资源分配制度，优化财政体系，使我国公民享有受教育的权利，共享改革开放新成果，在社会主义制度下提高公民受教育指数，全面提高我国的公民素质。■

（作者单位：南京师范大学）

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