基础设施PPP模式的财政风险监督控制

●李虹含

基础设施PPP模式的财政风险监督控制

●李虹含

本文从“十三五规划”中对“城市、农村基础设施PPP模式”的财政风险研究与基础设施PPP模式的基本理论着手，在此基础上提出城市基础设施PPP模式的财政风险问题，研究其主要来源和基本特征，最后，提出我国城市基础设施PPP模式财政风险控制的政策建议。

城市基础设施 PPP模式 财政风险

“十三五规划”中多次提出加强“城市、农村基础设施建设”，城市基础设施是国民经济赖以运行的基础，增加城市基础设施投入，不仅是我国增加国内有效需求和加快经济增长的重要内容，也是我国保持经济与社会长期稳定发展的必要保障。城市基础设施作为城市功能的基本载体，具有适度超前性，供给不足会严重制约经济社会的各项发展。PPP模式（公私合作伙伴关系）是指政府和私营部门基于具体项目而形成的相互合作形式，政府并不是把项目供给责任全部转移给私营部门，而是由合作各方共同承担供给责任和风险。PPP模式作为私营资本参与城市基础设施供给的重要形式，可解决公共融资模式无法克服的问题，弥补财政资金不足，提高城市基础设施供给质量和效率，有利于强化政府公共财政职能。但PPP模式在缺乏有效约束机制的情况下，城市基础设施PPP模式的财政风险不仅可能进一步恶化地方财政收支状况，造成地方政府的债务不可持续性，还可能通过不同途径传导风险和压力，并最终影响中央政府财政，损坏国家财政稳定性，负面影响国家经济和社会稳定。十三五期间推广使用好PPP模式，并监督控制好PPP模式的主要风险将能有效实现规划当中对于“城市、农村基础设施建设”的基本要求。

一、十三五期间PPP模式的主要风险

（一）恶化地方财政收支状况

城市基础设施PPP模式的财政风险可能进一步减少因为债务负担本已紧张和拮据的财政可支配公共资源数额，扩大财政收支不平衡，削弱地方政府财力。地方政府财力削弱的结果又会加剧地方政府财政资金供需矛盾，地方政府丧失实际财政赤字控制能力，财政行为进一步扭曲，财政效率进一步降低，进入财政状况每况愈下的恶性循环。不确定性是城市基础设施PPP模式财政风险的一个显著特征，随着地方政府或有负债的增加，转化为政府债务和义务的事件一旦发生，地方政府的选择余地往往很小，采用的弥补政策也十分有限，只能在增加税收、增发国债、出售国有资产和削减计划内支出项目等中选择，而这些措施可能导致整体公共服务水平和质量的降低，打乱财政收支计划，破坏财政支持各项经济、社会改革和发展的政策规划，影响财政、经济和社会改革进程。

（二）挑战地方政府债务可持续性

从当前国际上对政府债务风险的研究情况来看，借助债务可持续性来评估和分析政府债务情况已成为一种新的研究趋势。当前债务可持续分析一般都是建立在相对狭窄的公共债务基础上，通常都被限定于政府债券和借款等形式的总体债务，很多时候可能只涉及净债务，而去掉社会保障资金以及其他政府机构发行的政府债券和进行的政府借债等。但是，对债务可持续性的分析不能脱离政府非负债性债务（城市基础设施PPP模式的财政风险主要表现）。因而，必须考察城市基础设施PPP模式的地方政府各类负债，预先分析其对地方政府中长期财政运行的影响，对城市基础设施PPP模式的财政风险加以控制，促进财政可持续发展。

（三）中央政府的财政压力加剧

城市基础设施PPP模式进一步加剧和积聚了地方政府的债务风险，在没有建立相应的政府财政破产机制前提下，上级政府对下级政府实际上承担着无限责任，地方政府债务风险聚集到一定程度，会随着政府层级链条不断向上传导，最终由中央政府承担。同时，中央政府对地方政府财政收支缺口的隐性担保，可能引发地方政府各种非谨慎和非理性行为，进行高风险贷款和非理性投资活动，提供不合法或过多政府担保，不考虑政府承担成本和可能的高额风险，只求获取各种短期收益，而中、长期高额支出责任则由中央政府实际承担。

（四）金融体系安全受到威胁

财政和金融主导着全社会资金的流动和资源的配置，是国民经济宏观调控的两大手段，财政风险与金融风险具有相互渗透和相互转嫁特点，因此财政风险完全可能转化为金融风险。地方政府面临巨大的财政收支缺口，可以通过向银行、企业、单位以及上下级借款等形式直接或间接举债，弥补赤字或进行财政扩张。如果地方政府债务规模超过其偿还能力，可能导致以金融机构为主导的债权人出现严重的信用危机，影响金融机构各项业务的正常运行，严重时可能威胁到整个金融体系安全。城市基础设施PPP模式可能加大地方政府债务规模，其可控性比中央政府债务(主要是国债和国家主权外债)差很多，一旦出现债务风险，必然直接导致财政风险，进而传导给金融系统，引发大规模的金融风险甚至金融危机，最终严重影响国家经济运行的安全。

（五）影响宏观经济平稳增长

城市基础设施PPP模式对于宏观经济的运行同样具有负面的影响，主要包括以下三个方面：首先，从宏观政策的角度来看，城市基础设施PPP模式的财政风险与政府财政行为、财政政策、以及政府体制改革相联系，可能直接制约宏观经济政策的调控空间；其次，从社会发展角度看，当城市基础设施PPP模式的财政风险爆发时，政府必须进行各项财政调整，如果出现财政支出不足和财政政策缺位，可能直接影响到各项社会保障事业的稳定性和持续性，不利于社会发展；最后，从国家政权稳定角度来看，一旦城市基础设施PPP模式的财政风险汇集政府的其他类型财政风险，财政总体风险可能积累较大甚至发展到不可控程度，严重削弱国家的经济基础，更可能威胁到国家政权的稳定。

二、十三五期间PPP模式财政风险的基本特征

城市基础设施供给传统公共融资模式，由政府财政投入部分资金，其余资金则依托银行贷款等方式进行债务融资。这种供给模式的优点是筹措资金操作简便、资金充足、到位快，可以大大缓解城市基础设施对地方财政的压力。但是缺点也是很明显的，融资成本高，巨额债务进一步加大了企业和政府的财务负担，尽管可以缓解政府的当期财政压力，但政府必须提供持续的补贴，以保证运营的顺利进行，增加了政府中长期的财政负担，隐藏着以债务偿还风险为中心的一系列财政、金融与经济风险。城市基础设施PPP模式相对于传统公共融资模式，其财政风险特征如下：

（一）风险潜伏性与隐蔽性

城市基础设施PPP模式可以完成现期地方政府想做却缺乏资金的项目，同时又可以在现期内不会导致直接的财政支出，从而不会在现期预算中出现赤字，可以是地方政府规避财政限制的一种变通性措施。同时，地方政府可能无动力披露城市基础设施PPP模式中的各种负债，从而突出“政绩”，而各银行也难以全面掌握城市基础设施PPP项目的负债情况。城市基础设施PPP模式的财政风险主要来源于各种未来的或有负债，是预期的，且期限较长，就短期而言，地方政府并不会过多地感受到偿债压力，容易被忽略，然而实际上风险却在潜滋暗长并可能在今后特定条件下突然爆发。因此，城市基础设施PPP模式的财政风险具有极大的隐蔽性，透明度很低。

（二）风险不确定与不可控性

地方政府担保是城市基础设施PPP模式财政风险的主要内容，所以城市基础设施PPP模式的财政风险具有较强的不确定性：首先，地方政府担保的负面影响大小、影响范围、影响程度都未知，需要由未来事项来证实。具体表现包括债务偿还时间的不确定性和偿还金额的不确定性。其次，地方政府担保的时效性。由于影响或有负债结果的因素可发生变化，政府担保最终可能转化为确定负债或转而消失，即便转化为确定负债，转化时间也不能确定。最后，地方政府担保还具有不完全可控性。由于地方政府担保的时效性，影响或有事件结果的因素在地方政府担保最终结果未确定前都可以向有利的方向发生变化，但不确定性的存在决定了地方政府担保的结果不能完全受控制。

（三）风险传染与破坏性

城市基础设施PPP模式连接着政府和金融系统,城市基础设施的建设、经营和管理需要地方政府以不同形式提供或有及隐性担保，且项目建设主要依靠银行信贷融资。因此，城市基础设施PPP模式的财政风险具有极强的传染性和破坏性，如果项目不能正常运行，风险可能传递给地方政府，若地方政府无力承担，可能通过银行传递到金融系统，最终形成银行的不良资产。

（四）风险扩张与发散性

财政机会主义在地方政府的短期政绩观和天然软约束背景下，可能导致城市基础设施PPP模式各形式负债规模的扩张性非常强，从而加速积聚各种财政风险。一些地方政府盲目攀比或为实现短期政绩所需要，形成羊群效应（羊群效应是指人们经常受到多数人影响，而跟从大众的思想或行为，也被称为“从众效应”），热衷于继续进行新的更多的城市基础设施PPP项目,导致城市基础设施PPP模式的财政风险具有极强的发散性。

（五）风险转化与传导性

项目公司和商业银行在城市基础设施PPP模式中是紧密联系在一起的利益共同体，受到各种经济与法律的“制约”。城市基础设施PPP模式中地方政府承担的项目风险，给予各种担保的或有事件如果发生，地方政府将承担最终偿付义务，政府的或有负债将转变成直接负债，同时公司债务风险演变为了财政风险。而如果地方政府由于财政困难不能履行偿债义务，那么财政风险又将传导到银行，进而引发金融风险。随着整个社会投融资平台的崩溃，以偿债危机为导火线的财政危机和金融危机就会扩散为全面的经济危机。

三、十三五期间PPP模式财政风险的监督管理与控制

（一）构建专门PPP投资管理机构

必须建立城市基础设施PPP模式的中央及地方各级政府主管部门，明确各级政府主管部门的职责范围。通过建立PPP项目小组。通过成立PPP项目小组，政府可以提供一个能够对项目进行系统、规范管理的机构，以此小组负责和私营部门进行谈判，也为私营部门提供了可与之进行全面谈判的机构，有利于谈判的顺利进行。

（二）构建财政部把关程序

把关程序是一个制度安排，将授权财政部在一个PPP项目某些条件没有满足时终止或暂停该项目的权力。把关程序正式赋予财政部对不具备效率或可能危及整体财政情况的PPP项目的否决权，主要适用于国家级和省级PPP项目。把关程序依旧规定由主办政府部门承担PPP项目的设计责任，但赋予财政部一定程度的否定权。

把关程序主要设置在PPP项目的准备期和重新谈判两阶段。把关程序通过赋予财政部审核权力，确保PPP项目的重要决策与国家财政的要求相一致。如果研究表明该PPP项目的风险太大或与政府预算目的不相适应，财政部有权停止该PPP项目或要求主办政府部门对该PPP项目加以改进。PPP合同在签订之前也需要财政部的最终审批。

（三）构建有效监管架构

通过准入监管、价格监管、反垄断监管，提高公共项目的合作效率。公平性监管主要是考虑不同消费能力群体的需求，兼顾投资者和消费者双方的利益，促进社会公平和社会福利目标的实现。安全与生态监管是指PPP项目规划与运行要保证国家公共安全、消费者使用安全及自然资源的大生态和生产消费者的微生态安全。同时建立科学的监管体制，以及政府监管途径：包括准入规制与监管和服务价格监管，同时对PPP模式的服务质量也进行监管。

总之，十三五期间我国政府必须主动管理PPP模式的财政风险，通过采取上述一些关键的措施，为有效管理城市基础设施PPP模式财政风险创造有利条件，降低财政风险总体水平，明确城市基础设施PPP模式中的政府责任，制定财政风险控制目标和策略框架，从政策法律建设、监督管理和相关具体操作等若干层面协同推进。■

（作者单位：华夏银行博士后科研工作站/中国社会科学院金融研究所博士后流动站）

1.吕炜.2007.公共财政在和谐社会构建中的制度创新与绩效评价[J].财经问题研究，12。

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3.刘锡安.2011.地方协调发展的政府财政保障分析——以三亚市实施全面建设小康社会战略为例[J].中国人口·资源与环境，4。

4.曾小慧.2012.基础设施“PPP模式”的财政风险研究[J].经济问题探索，10。

（本栏目责任编辑：王光俊）