1949—1978年的中国法制建设历程及其哲学思考

刘 艳

(中共中央党校 研究生院哲学部，北京 100091)

1949年10月中华人民共和国成立后，以毛泽东为核心的第一代领导人带领中国人民开启了社会主义法制建设的新征程，在实践中进行了艰难的探索和推进，取得了一定的成绩，也饱经了磨难、历经了风雨。1949—1978年，是中国社会主义法制建设的曲折迂回发展时期，这一时期法制建设的经验和教训，在今天全面依法治国的新时代，仍然值得人们深深的回顾和反思。“以史为鉴，可知兴替”，以这段历史为鉴，能使我们今天的法治建设更好、更快地发展。

一、1949—1978年的中国法制建设历程

1949—1978年是中国共产党在掌握国家政权之后，对社会主义法制建设的探索时期，是中国共产党将马克思主义的法制观运用到中国社会主义法制建设过程中的初步尝试和体验，其经历了过渡时期法制建设的初创时期、全面建设社会主义时期法制建设的遭受挫折时期、“文化大革命”期间法制建设的全面破坏时期和法制建设走向历史转折的过渡时期。

(一)过渡时期法制建设的初创时期(1949年9月—1956年9月)

法律和国家总是相伴而生的，法律是统治阶级意志的反映和体现，国家政权需要由反映其统治阶级意志的法律制度来确认其统治、实施管理和治理。中华人民共和国成立后，中国共产党领导的新生的人民政权需要打破旧法制、创立新法制，对新生的政权予以确认和巩固，对社会政治、经济、文化、生产生活等进行引导、规范、约束和调整，以建立新的国家秩序和社会秩序。新中国成立后，中国共产党掌握了国家政权，但社会经济、文化、生产生活经历了战争的创伤和破坏，基础十分薄弱，政治上国民党残余势力、封建残余势力、反革命分子等依然存在，这一时期新政权面临的主要任务就是治疗战争创伤、恢复国民经济、镇压反革命、巩固新政权，打破旧制度和旧秩序，建立新制度和新秩序。法制建设面临的新任务就是制定并实施一系列新的法律法规，为确认、巩固新政权，保障新政权新任务的顺利完成营造环境、创造条件、提供保障。

1.萌生时期(1949年9月—1954年8月)

新中国新法制的创建是由1949年9月29日中国人民政治协商会议第一次会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》开始的，《共同纲领》在建国初期是起临时宪法作用的法律性文件，是新民主主义时期制定新法律、创建新法制的基本依据。同日，中国人民政治协商会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》。依据这两部法律，确立了人民民主专政的政权制度，建立了人民民主专政的国家机构，开启了新中国法制建设的历史进程。1950年4月30日颁布了新中国成立后的第一部法律《中华人民共和国婚姻法》，标志着中国家庭生活进入伟大变革的新时代。此后，为了适应社会主义改造、镇压反革命等的需要，我国又相继制定颁布了一系列法律法规。1950年6月28日中央人民政府委员会第八次会议通过了《中华人民共和国工会法》，确立了工会组织在新政权下的法律地位和职责；通过了《中华人民共和国土地改革法》，为有步骤有秩序地推进农村土地改革工作提供了依据和保障。为了镇压反革命，为干部和群众提供镇压反革命的法律武器，1951年2月20日中央人民政府委员会第十一次会议批准了建国以来刑事立法领域的第一个重要法律性文件——《中华人民共和国惩治反革命条例》。为了严厉惩治贪污、浪费、官僚主义等问题，推进“三反”“五反”运动的顺利开展，1952年4月18日中央人民政府第十四次会议通过了《中华人民共和国惩治贪污条例》。1952年8月8日中央人民政府委员会通过了中国第一部规范民族区域自治制度的法律性文件——《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》。1953年2月11日中央人民政府委员会第二十二次会议通过了中国第一部选举法——《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。为了确保新法律的创制和实施，先后通过了《最高人民法院试行组织条例》《最高人民检察署试行组织条例》《人民法庭组织规则》《各级检察署工作人员任免暂行办法》《中华人民共和国人民法院暂行条例》《最高人民检察署暂行条例》《地方各级人民检察署组织通则》等法律法规，以建立新的司法机关、确立新的司法制度……这一时期，依据《共同纲领》确立的原则，新中国的法制建设围绕巩固新政权的中心任务，根据社会政治、经济、文化、生产生活等各领域恢复建设和群众运动的需要，从“组织法”“运动法”“管理法”等方面全面地取代了国民党时期的旧法制，为确认和巩固新政权提供了初步的法律依据和保障。但这一时期的法律创制主要是依托群众运动的多领域、暂时性、探索性、单独性立法，并未形成中国新法制的基本模式和基础体系，也未确立社会主义法制的基本原则。

2.奠基时期(1954年9月—1956年9月)

随着新生政权的巩固，保护和发展生产力，把一个贫穷落后的农业国逐步转变为一个富强的社会主义工业国就成为全党和全国各族人民的中心任务。随着新政权中心任务的转变，新中国法制建设面临的任务必然且必须发生新转变。确立社会主义法制原则，大力加强社会主义法制建设，坚决依靠法制确保人民各项基本权利的实现、巩固已经建立的政权和国家、社会秩序，成为这一时期法制建设的新任务。随着新任务的转变，新法制的实践也开始实行转换。1954年9月，第一届全国人民代表大会通过了第一部社会主义类型的宪法——《中华人民共和国宪法》以及《全国人民代表大会组织法》《国务院组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》等一系列基本法律。此后，依据宪法又相继制定了《逮捕拘留条例》《兵役法》等一系列重要的法律法规，同时，《刑法草案》《刑事诉讼法草案》等基本法也在积极的准备或草拟中，掀起了新法制建设的新高潮。随着1956年社会主义三大改造的基本完成，“革命的暴风雨时期已经过去了，新的生产关系已经建立起来，斗争的任务已经变为保护社会生产力的顺利发展，因此，斗争的方法也就必须跟着改变，完备的法制就是完全必要的了”。1956年9月党的第八次全国代表大会对新法制建设进行了系统的总结和阐述，明确宣布“我们目前在国家工作中的迫切任务之一，是着手系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制”，为推进新法制建设的进一步发展指明了方向。法制建设在以五四宪法和党的八大为标志的奠基时期取得了巨大成绩，法制建设由萌生时期的不稳定的运动式发展走向正规、稳定发展的新道路，确立了社会主义法制的基本特征和原则，初步奠定了社会主义法制的体系基础，初步形成了社会主义新法制的正式格局。但干部和群众法制观念的淡薄、群众运动对法制建设的消极影响、重政策轻法律等问题仍大量存在，给法制建设带来了一定的消极后果。

(二)全面建设社会主义时期法制建设的遭受挫折时期(1956年10月—1966年5月)

1956年9月中共八大虽然从原则上明确了国家在今后时期加强法制建设方面的任务，为中国的人民民主法制建设进一步明确了方向，但是之后党和国家领导人没有坚持中共八大对社会主义阶段主要矛盾的正确分析和界定，对社会的主要矛盾做出了严重错误的认识，过于严重地估计了阶级斗争的形势，把大量的人民内部矛盾当作了敌我矛盾，导致在法制建设中，没能坚持中共八大提出的“我们必须进一步加强人民法制，巩固社会主义建设的秩序，国家必须根据需要，逐步地系统地制定完备的法律”的正确的指导方针，使得我们刚刚起步的社会主义民主法制建设随着党内“左”倾错误、个人崇拜以及个人专断等不良倾向的滋长和法律虚无主义思想的蔓延而不断遭遇挫折、遭到削弱乃至破坏。1958年8月在北戴河政治局扩大会议上，毛泽东曾说“法律这个东西没有也不行，但我们有我们的一套。……不能靠法律治多数人……民法刑法那么多条谁记得了？宪法是我参加制定的，我也记不得。……我们基本不靠那些，主要靠决议、开会，一年搞四次，不靠民主法制来维持秩序。”[1]这种轻视法律、忽视法律的法律虚无主义思想迅速蔓延，干部和群众的法制观念逐步淡漠甚至消失，决议、会议、政策代替法律仍然作为这一时期群众运动和社会建设的主要行动指南，群众运动、政治斗争代替社会发展和法制建设的趋向日益凸显，国家管理秩序和社会秩序受到了干扰和破坏。这一时期发动的1957年“反右”斗争、1958年“大跃进”运动、“人民公社”化运动、1963年至1964年的“四清”运动等，不是经过全国人民代表大会决定而是直接由党的中央委员会或中央政治局扩大会议形成决议后，便向全国推行的以“政策”为指南的大规模的群众运动，宪法和法律法规确立的基本原则不被遵守、基本制度不被执行。“五四宪法”规定了全国人民代表大会每届任期为四年，但是第一届全国人大代表任期为四年零七个月，第二届全国人大代表任期为五年零八个月，也没有按照宪法规定每年召开一次代表大会，在这一时期，全国人大仅召开了六次会议，且并未严格依法履行其职责。“公民在法律面前一律平等”“依法办事”“司法独立”等民主和法制的基本原则也被当作错误思想加以批判和否定……这一时期，由于党和国家领导人对社会主义阶段的主要矛盾和主要任务的错误判断，导致法制建设逐渐迷失了方向、偏离了轨道、遭到了削弱乃至破坏，国家立法工作基本停滞，已经制定的法律法规被政策所取代，得不到应有的遵守、落实和执行，社会主义法制建设陷入了停滞乃至倒退的状况。

(三)“文化大革命”期间法制建设的全面破坏时期(1966年5月—1976年10月)

以1966年5月中央政治局扩大会议上通过的违背宪法原则的“5·16”通知和1966年8月中共八届十一中全会通过的《关于无产阶级“文化大革命”的决定》为开始，中国进入了“以阶级斗争为纲”的十年“文化大革命”时期，“左”倾错误发展到了顶峰，法律虚无主义、个人崇拜、群众专政等思潮大肆泛滥，“权大于法”“人治大于法治”“无法无天”的思想充斥社会，违背宪法、蔑视宪法、无视法律成为普遍现象，宪法和一系列法律法规成为空文，“革委会”代替人民代表大会成为常态，司法建设处于瘫痪状态……社会主义法制建设遭受了空前的灾难和破坏。立法工作停滞不前甚至倒退，仅制定了一部对五四宪法作倒退性修改的1975年宪法，没有制定和通过其他任何新的法律法规。运动对象任意扩大，“无法无天”的思想肆意横行，严重违反宪法和法律的非法限制、殴打、侮辱、迫害等行为大量发生。1968年在党的八届二中全会上，只有全国人民代表大会才能罢免的国家主席刘少奇被撤销了一切职务。从1967年始，各地人大被“革委会”所取代、全国人大常委会未召开过任何会议、各级司法机关被冲击或砸烂……人治主宰一切、法律形同虚设、群众任意专政、立法倒退、司法瘫痪、秩序混乱等成为这一时期法制建设的表征，社会主义法制建设遭到了摧毁性的践踏，陷入了深渊、跌入了谷底，给整个社会带来了极大的灾难和破坏。

(四)法制建设走向历史转折的过渡时期(1976年10月—1978年12月)

“文化大革命”对社会主义造成的极大的破坏性的充分暴露，也引起了人们对“文化大革命”的深刻反思，激起了人们对重启社会主义法制建设的新探索，从而为民主法制建设实现伟大转折、开启新征程奠定了基础。1976年10月党中央一举粉碎了“四人帮”，作为中华民族灾难和浩劫的“文化大革命”结束，我国进入了社会的调整和恢复时期，法制建设也进入了总结、反思和过渡徘徊时期。不断的总结、深刻的反思，使得极“左”思潮得到了纠正，人们思想观念得到了转变，逐步开始了法制建设的新探索。1977年8月召开了党的十一次全国代表大会，明确了要在20世纪内把中国建设成为伟大的社会主义的现代化强国的新时期的根本任务。1978年3月，第五届全国人民代表大会第一次会议通过了宪法修正案并形成了新的《中华人民共和国宪法》，用法律的形式将党的十一大明确的新时期的根本任务确定下来，并恢复了检察机关、抛弃了“全面宪政”……这一时期由于“左”的错误并未得到彻底肃清，我国的法制建设仍未得到重建和发展，但在总结反思的过程中也得到了一定的恢复，为十一届三中全会后我国法制建设实现质的转折和飞跃提供了条件和基础。

二、1949—1978年中国法制建设历程的哲学思考

1949年到1978年中国的法制建设是探索、实践、曲折发展的时期，虽然取得了一定的成绩和发展，但更多的是失败的教训，从哲学的视角深入分析、反思这一时期法制建设的经验和教训，充分认识法律尤其是社会主义法律的本质、功能、价值及实践等，以更好地为我们谱写新时代依法治国的新篇章提供历史的借鉴，是我们现阶段法治建设的重要内容之一。

(一)法是客观物质性和阶级意志性的辩证统一

生产力是社会发展的最终决定力量，生产力决定生产关系和人们的交往方式，并由此决定着人们的社会地位和社会现实关系(包括法律关系)。法律应该以社会为基础。法律是以社会物质生产方式为其客观物质基础的，它深深根植于社会物质生产方式，其性质、内容、价值及发展实践等均由其决定。社会是法律的“母亲”，是法律得以产生、生存和发展的基础，法律是由社会物质生产方式决定的统治阶级意志的反映，是客观物质性和阶级意志性的统一。所以，我们要从社会现实基础来理解、看待、贯彻、发展法律，以推进法制建设的深入发展。1949年到1956年我们以法律确认、巩固和发展了新生的人民政权，以新法制取代了旧法制，法制建设取得了显著的成绩，这主要是由于以毛泽东为核心的第一代领导人对新中国成立后的社会发展现状、社会主要矛盾和社会中心任务进行了准确地分析和判断，是立足于刚刚成立的新中国的生产力发展状况和整体社会现实基础，来确立法制建设的任务、原则和内容的，是尊重和遵循法律的客观物质性和社会制约性的成果。但1957年直至1976年“文化大革命”结束之前，党和国家领导人对中国的社会现实、主要矛盾的评判失去了客观标准，基于主观臆断做出了错误判断，再次将革命时期的阶级斗争确定为社会的总任务，将人民内部矛盾不断扩大为敌我矛盾，以依托群众运动产生的不稳定的政策代替了法律来管理国家和社会，前期制定的与新政权和新社会的现实基础相适应的法律法规被轻视甚至被抛弃，法制建设停滞不前直至倒退、破坏。这是轻视、忽视甚至无视法的客观物质性的结果。这一时期我们的政权已经得到巩固，社会生产力也得到了一定程度的恢复和发展，社会的主要矛盾已由阶级矛盾转变为人民群众日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾，与之相适应经济发展、秩序稳定等更需要民主法制建设不断加强，以法制来保障人民权利、调动一切积极因素、营造稳定的社会环境，为发展生产力、增强国力来保驾护航。但我们没有认清当时的社会现实对法制建设的迫切需要，而导致法律虚无主义肆意横行，给国家和民族带来了巨大的灾难。所以，在依法治国的新时代，我们的社会发展日新月异，这就要求我们时刻坚持法的客观物质性和阶级意志性的辩证统一，站在广大人民群众的立场上，立足社会现实加强法治建设。

(二)法是阶级意志性和社会共同性的对立统一

任何法都是同一定的阶级相联系的，是为特定的阶级服务的，法是经济上、政治上占统治地位的统治阶级的意志的表现，反映统治阶级的利益、愿望和要求，法具有鲜明的阶级意志性。但法律也具有社会共同性，“法律应该是社会共同的、由一定的物质生产方式所产生的利益和需要的表现，而不是单个人的恣意横行。”[2]法既有阶级意志性，也有社会共同性，是二者的对立统一。在阶级对立的社会中，阶级意志性是核心，社会共同性是外层。但在政权已经巩固，阶级矛盾和阶级斗争已经不再是社会的主要矛盾，社会发展成为主要任务时，法律的阶级意志性就要相对减弱，而其社会共同性就要加强。对于工人阶级领导的人民民主专政的新政权来说，法应当体现的是“工人阶级领导下的广大人民的共同意志”。建国之初(1949年至1956年)的法制建设坚持了法律的阶级本质，确认了工人阶级领导的人民民主专政的国体，站在人民群众的立场上制定了一系列的法律法规，反映了人民群众的愿望和要求，保障了人民群众的权利和利益。但由于党对法的阶级意志性进行简单化、片面化、扩大化的理解和运用，导致了阶级斗争为纲、群众专政、无法无天的乱象的发生。在1957年至1976年期间，“公民在法律面前一律平等”和“既往不咎”等基本原则被视为是抹杀了法律的阶级性；辩护制度、律师制度被认定为是替坏人说话、为敌人开脱；公民的权利应得到保障，被视为是文革运动对象的保护伞；群众路线被视为是法制工作威力的来源；随意的政策被视为是党的生命和行动指南……在社会发展已经代替阶级斗争成为主要矛盾的情况下，我们仍用简单的、片面的法律阶级本质思想为指导，以盲目的多数群众、少数人或个别领导人的意志来代替整个国家和民族的意志，对具有科学性、合理性的法律原则、法律制度等予以批判、否定直至抛弃，用法律的阶级性来掩盖、淹没法律的社会共同性，从而否定法律存在的必然性和必要性，给中国当时的社会秩序和社会发展带来了不可挽回的破坏和损失。在当今，我们不仅要坚持社会主义法律的阶级性即坚持党的领导，也要不断增强法律的社会共同性。

(三)法是历史继承性和阶级意志性的辩证统一

法律是统治阶级意志的体现和反映，具有阶级意志性。“如果统治者意志失去了自己的统治……法和法律有时也可能‘继承’，但是在这种情况下，他们不再是统治者的了，而是只剩下一个名义”[3]379，这说明随着政权的更迭、统治者的变化，旧法所维护的旧统治阶级的利益会随着消失，但其所体现的一些原则、内容、术语等将会作为人类的法律文化遗产而被保留、沉淀和继承。法律总是在吸收历史上相关法律思想以及法律规范的基础上创造的，即法律具有历史继承性。法律是历史继承性和阶级意志性的统一。马克思强调工人阶级在建立自己政权的同时要不失时机的创建人民的革命法制，要用革命的暴力推翻资产阶级的反动统治，彻底摧毁资产阶级国家机器、统治支柱及其法律体系。建国之初，中国共产党将马克思的这一论断与中国的实际相结合，来积极探索和推进中国的法制建设，对彻底废除旧法律的态度非常坚决，并通过制定一系列新的法律法规完全取代了旧法律。1954年在党的第二次全国宣传工作会议上，董必武明确要求：“旧的法律一定要彻底废除，彻底粉碎，不能让它留下任何痕迹。”[4]我们轻视法律的历史继承性，仅从阶级的立场考虑，将国民党的《六法全书》及其一切法律法令、英美日等帝国主义国家的一切法律均视为反动的、反人民的法律，而全盘否定、彻底废除、完全排斥，我们不仅总体上取代了旧法制，而且将旧法律中反映人类法治文明的优秀文化成果的有益成分也全部抛弃，即“把小孩子和水一起从澡盆里泼出去了”。[5]同时，无视中国的文化传统和基本国情，完全照抄照搬苏联的法学理论和法制建设经验，导致法制建设无法与中华文化相融合、与中国国情相适应。教条主义和历史虚无主义，造成了中国法律文化的中断、法律权威的摧毁和法制建设的艰难。今天，我们在坚持法律的阶级意志性的同时，必须充分认识到法律的历史继承性，将中国和世界的优秀法律文化成果与中国现实相结合、相融合，以形成具有科学性、先进性、民族性的中国法律体系。

(四)法是政治统治职能和社会公共职能的有机统一

统治阶级除了必须以国家的形式组织自己的力量外，还必须将其意志上升为国家意志即具有普遍性统治力量的法律这种一般表现形式。国家作为有机整体，其在执行政治统治职能的同时，还要执行发展经济、改善民生、丰富文化、改善环境、稳定秩序等经济调控及其他社会公共职能，而法作为整个国家机器的有机组成部分，也必然内在地要求其体现和履行政治统治职能和社会公共职能。建国之初，新中国颁布了一系列体现统治职能和社会职能的法律，为人民确立了新的生活重心和生活方式，并利用在群众运动中产生的一系列法条法令，取得了“镇压反革命”“三反”“五反”等巩固政权的斗争的胜利，这时法律充分展现了其作为政治统治工具的职能。但在经济发展代替政治斗争成为社会中心任务时，党和国家领导人仍然片面地、过分地强调法作为政治统治工具的价值，而使法律完全沦为政治统治的工具，法律的社会公共职能被彻底抹灭，使得法律在经济、文化、生产生活等领域完全缺失。“政策是法律的灵魂，法律是政策的表现”“政策的社会职能高于法律”“法律束缚人民群众手脚”[6]，具有强烈政治统治手段色彩的政策代替法律走向前台；“大跃进”“人民公社化”运动和“文化大革命”等一系列群众运动，在没有法律约束、规范和调整的情况下，大规模地任意地开展和扩大，群众运动取代了经济、文化和法制建设成为社会生产生活的主要方式；党内少数人或领导人的意志代替法律成为人们行动的指南和行为的规范，无视法律、以党代政、群众办案、任意裁决成为社会常态……“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会性职能时才能持续下去。”[3]523即法的政治统治职能的实现必须以其社会公共职能为基础，尤其是以经济为中心的社会和谐发展成为主题的今天，我们更要注重法律的社会公共职能。

(五)法是价值性和实践性的辩证统一

法作为一种社会意识形态，本质上仍然属于价值观的范畴。法律主要是规定人们应为什么、不应为什么及行为的后果，从而规范和调整人们的行为以满足自身生存和适应社会发展的需要，是立足于社会物质基础而产生的对人们交往的价值判断或要求。这种价值观需要以其为指导，通过立法来确认、执法来贯彻、司法来落实等一系列法制实践活动来实现，法是价值性和实践性的统一。“五四宪法”、《婚姻法》《全国人民代表大会组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》等一系列法律法规，确立了平等、自由、民主、公平等价值观，规定 “公民在法律面前一律平等”“司法独立”“依法办事”等基本原则，但并未在实践中得到落实和贯彻，尤其是在1957年至1976年，公民的权利被任意践踏、司法机关被摧毁、群众代替司法机关任意裁判、司法行政合二为一、高度集权代替自由民主……立法的停滞、司法的瘫痪、行政的混乱等法制实践的不足，导致蕴含着合理价值观的法律沦为一纸空文，价值观成为一种空洞的口号，而使法律调整和规范人们的行为、为社会发展提供动力和保障的作用无从发挥、无法实现。今天，以社会主义核心价值观为指导和内容的中国特色社会主义法律，更需要法治建设的实践来贯彻和丰富。

法是在一定的历史条件下产生的，是随着社会发展而不断变化发展的，法是一门历史性的科学，具有历史的阶段性和连续性，每一个新的时代的法律和法治建设都包含着对前一时代经验和教训的总结、批判、继承、创新和提高，“依法治国”的大转折和新拓展，是我们反思前期法制建设后，深入探索而开辟的法治建设的新道路。今天，要不断开创“依法治国”的新局面，1949年至1978年我国法制建设的历史我们不能绕过去，我们要以此为鉴，牢固坚持中国特色社会主义法治道路，不断完善中国特色社会主义法律体系，坚持依法治国、依法行政、依法执政共同推进，建设社会主义法治国家。

[1] 刘作翔.法律的理想与法制理论[M].西安：西北大学出版社，1995：200-201.

[2]马克思恩格斯全集：第6卷[M].北京：人民出版社，1961.

[3]马克思恩格斯选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1995.

[4]董必武政治法律文集[M].北京：法律出版社，1986：331-332.

[5]列宁选集：第2卷[M].北京：人民出版社，1995：193.

[6]韩威.1949—1956：中国法制建设的回顾与反思[D].北京：中共中央党校，2000：27.