内城棚户区改造及治理研究——基于对沈阳市若干贫困棚户区的考察

郭永涛,王金波

(辽宁大学 哲学与公共管理学院，沈阳 110036)

近年来，越来越多的农村贫困人口、汇集到城市，致富之路暂时的不顺使他们流入城市贫困区①(主要是内城棚户区和城中村)，而大量城市贫困人口的涌入更进一步扩大了棚户区规模。

二战后，“内城”作为一个具有特殊意义的词汇进入学术视界，但是，学界对于其具体内涵存在诸多争议，具有三种代表性观点：“内城”是“大都会里地理上符合古老政治中心范围的区域”；“内城”是“紧邻商业中心区(CBD)的地区；“内城”是围绕CBD但不是商业中心区的地域[1]。对于 “城市棚户区”，学界的定义为 “城区建成时间悠久、城市生态环境退化的老城区，多位于城市的老中心区、老工业区和老矿区，是由于产业转型和体制改革形成的低收入城市户籍人口住区，在老工业基地城市表现最为突出”[2]。棚户区居民大多比较贫困，又存在环境脏、乱、差等问题，因此一般又是贫困区，在城市中二者密不可分。

作者分别从沈阳市皇姑区、大东区、铁西区摘取若干案例综合分析棚户区贫困的形成机理及治理路径。

一、文献综述

孙霞(2007)从物质属性及资源属性分析了一些棚户区存在的建筑密度大、人口居住复杂、治安管理混乱、公共服务缺乏、居住环境差等问题，同时也指出在济南的棚改进程中存在过度关注近期与局部利益、市场盈利导向、及审批程序冗杂等问题[3]。王丽青(2013)则从大同的工矿棚户区改造中发现资金来源匮乏、安置居民生活成本高、公共服务设施缺乏等问题[4]。赵红梅(2005)以长春市为个案指出棚户区私搭乱建、拥挤破旧及脏乱差的外在表现，鉴于长春市曾是伪满洲国都，赵红梅则重点从文化保护的角度研究了棚改问题[5]。另外刘晶[6](2015)针对北京市棚户区、斐婷婷[7](2014)针对内蒙古棚户区、周大为[8](2014)针对南昌棚户区、吴俊范[9](2014)针对上海棚户区的研究都从不同层次不同角度阐述了棚户区具有的不良问题。纵观以上研究，大多是集中于城市规划及城市环境视域对城市棚户区的改造与治理问题进行探究，而从内城贫困区的角度来研究内城棚改问题的学者则不是很多。作者在知网上检索CSSCI发现关于棚户区贫困的文献仅有10篇，其中以孟翔飞、苏春艳(2010)《莫地的变迁——内城贫困区整体改造与社区治理研究》最具代表性与说服力。其以抚顺莫地社区为个案，运用个案拓展法，阐述了莫地棚户区改造前后其中居民生活的巨大变化与贫困现象的巨大改观[10]。但是作为一个世界性的话题，贫困问题尤其是棚户区的贫困不可能通过一两位学界大师的声援与呼吁就会彻底改观，所以对于城市棚户区尤其是有“集中营”称号的东北棚户区的研究更应该保持“进行时”。

鉴于此，笔者走访了沈阳市皇姑区、大东区、铁西区的若干内城贫困棚户区，实地考察了其现状，通过这些个案来分析贫困棚户区的演变逻辑并探讨相关治理路径。以期能与其他学者一道在棚户区改造与城市贫困问题的改善上产生共鸣，达到王四炯(2015)提出的提升城市承载能力、带动群众资产增值、推动经济结构调整、提升社会管理水平、提升城市综合竞争力、实现幸福宜居城市等良好局面[11]。

二、棚户区成因分析及改造进展

如果把辽宁省大规模实施棚户区改造的2005年作为开端，那么2016年乃至以后的改造只能算作“修修补补”。从2005年开始，仅几年的时间，集中连片的棚户区难题就得到了破解，但是在沈阳市仍然残存着若干棚户区。生活在这些区域的居民仍然饱受低矮破旧、危墙残垣的居住环境的煎熬，夏天房屋漏雨、冬天四壁白霜。

表1 沈阳市内城棚户区分布现状②

从表1中可以看出沈阳市内城零星地残存着棚户区，并可以简略地看出，这些棚户区构成原因复杂。它们主要是单位制的变迁所遗留的棚户区及居民楼房破旧、老化的楼房棚户区。为了进一步探究棚户区形成的内在逻辑，本文采用访谈纪要的方法重点从以下个案来阐述。

综上调研及分析可知，沈阳内城棚户区是历史形成的。向工街42、44号为单位体制变迁下的楼房棚户区，对其改造也成为危楼改造；延河街90、98号为家属楼棚户，其演变亦是基于单位的变迁但与向工街42、44号又有所不同，延河街90、98号的房屋产权归个体所有，对于俄罗斯建筑的弃留存在争议，所以其改造才延迟至今；塔山路巷棚户区的存在更多是历史遗留，其地下防空洞的结构因素、房地产开发商的逐利取向因素等使其残存至今。综合几种棚户种类，对其成因分析如下。

成因之一，宏观产业的变迁。辽宁之所以被称为“共和国长子”，与其对新中国的贡献分不开。其中之一就是20世纪50、60年代中国工业的发展，东北借助天然的资源优势，制造企业迅速崛起。但是到了20世纪80、90年代，随着国家整体走向富强，经济上与国际接轨，东北地区在产业升级的过程中出现了批次性的下岗潮。与西方国家相似，从工业社会向后工业社会调整和转型的过程中,一、二产业的整体经济效益下滑,使得大批企业尤其是国企陷入困境,低技能岗位减少,产生大量的下岗人员,从而导致城市棚户区贫困化日益严重。第三产业和服务业发展相对滞后，服务业在创收及保障方面的滞后也使处于贫困境地的居民更加困难。

成因之二，单位体制的变迁。受计划经济体制的影响，东北的国有单位相对较多。官方数据显示，仅国有企业在辽宁地区一度高达1069家占全国的十分之一③。这就导致传统工业单位体制承担了本应由政府承担的社会职能，比如住房、保险、福利、退休离职、子女教育等。工业单位体制多形成一种“工厂-社区”的居住模式，这种一体化的“工厂-社区”多是粗鄙的、不精致的，但是在20世纪50、60年代确实是很多人梦寐以求的家。虽然“工厂-社区”也发挥了前所未有的正功能，汇聚了工人力量、促进了工业化、城市化发展进程，但是随着社会的发展，单位体制过多的社会职能反而制约了企业的发展，国有工人及其家属对企业的感情也使相关政策难以执行。时代的发展，社会的进步，政府行政管理人才的汇集逐步地推动社会的变革，单位体制的变迁也相应地顺应潮流。随着单位体制的变迁，像风动工具厂、衡器厂这样的单位就使部分工人的社会保障难以为继。最明显的就是住房问题，离开单位住房之后，很多贫困工人都蜷缩在狭窄的小房子里，昆山社区塔山路64岁大爷的生活窘境有力地证实了这一点。

成因之三，单位体制潜在的影响。单位制最重要的特点是单位占有大量资源，并代表国家向成员分配，该模式下整个社会形成了一种自下而上的依赖性结构，即个人对单位的依赖。这种依赖心理使过多人员的思维仍倾向于“上班”，虽然上班本身并没有错，但会影响人们的人生观与价值观。这就导致长期居住在城市贫困区的居民形成了思维定势和“等、靠、要”的依赖心理，缺乏主动性、创新精神以及自我选择的能力与素质。可以说符合刘易斯的贫困文化理论，即形成一种不愿意规划未来、安于现状的贫困文化。这两点都从理论上阐释了棚户区居民贫困的原因。现实的例子是，2005年以来辽宁省惠及千家万户的棚改成果的良好社会影响，导致一些棚户区的居民产生了只要坐等政府回迁就可以过上好日子的侥幸心理，这就从实践上延缓了他们脱离贫困区的速度。

成因之四，“市场之手”天然的弊端。作为棚户区改造另一主力的房地产商，其逐利的天然取向使其对待改区实行内在的优先排序，那些经济效益相对差的区域自然被排在了末端。市场经济的“无形之手”就将部分下岗人员永久性地排斥在劳动市场之外。如同马克斯·韦伯劳动的“天职”观所表述的，资产阶级把资本投入市场理应收到回报，资本为达到既定的收益在市场中精简人员留强汰弱都是情理之中的。但内城棚户区的改造如果沿用市场逐利的逻辑则会使情况更加恶化。

由此可见，内城棚户区是市场、单位、政府、社会多重力量共同作用的产物，如何改造与治理是众多专家、学者埋头深究的课题与主题。其中对于棚户区治理模式的探讨又是专家学者研究的核心，传统上多趋向于单一主体治理模式。而2005年以来的辽宁棚改，逐渐改变了单一的模式，而是由政府主导，动员社会、市场的力量来共同治理棚户区，解决城市贫困。

三、内城棚户区单一主体治理模式的探讨

埃莉诺·奥斯特罗姆夫妇在研究公共事务治理的过程中发现自主治理以及治理模式多元化异常重要[12]，因此现代城市的多中心规划、社会事务的纷繁复杂以及利益主体的多样性都要求社会治理不能单一化而是要多中心、多元化。德国社会学家尼科拉斯·卢曼从系统的角度指出：“这个世界相当复杂，它的可能性远远超过系统能够应对的能力，人类能够且必须发展出一种可以减少复杂性的有效方法”④。内城棚户区的形成、改造是一个系统也是一个复杂的组合，需要一套组合的策略——“政府主导+市场运作”来应对。

(一)单一的政府调控模式不符合市场经济的主流

计划经济体制最大的特点就是政府主导、完全的计划配置，作为计划经济体制持续最久的地区，东北产生了大量的国有单位。在社会转型期，随着市场经济的发展及民主化进程的推进，越来越多的员工走出了单位体制、走向了市场。基于此，棚户区的改造如果仍然沿用单一的政府主导模式，只会陷入拆旧建新的怪圈，公共部门提供的公共产品的非排他性和非竞争性也很容易陷入无效率和寻租的境地。

(二)单一市场治理模式不能解决内城贫困问题

亚当·斯密在《国富论》中很早就提出了“看不见的手”的说法，他的确是在为资本主义发展做辩护。资本逐利的本性从西方国家严重的贫富分化就能体现出来，中国的房地产开发商同样没有服务棚户区居民的义务，同样对于楼盘的开发也是以逐利为本，而对于内城小规模的棚户区往往视而不见。单一的市场手段也无法达到众学者一致评述的帕累托最优。另外，中国政府为人民服务的宗旨也决定了在棚户区改造上不能单凭市场来运作。作者在皇姑区华山路325巷集体宿舍棚户区调研时，一位35岁的大哥诉说了房地产开发商的精打细算：“这次动迁虽然给了75平米的补偿，公摊电梯走廊就达20平米，实际住的面积也就55平米，而且物业费要按75平米缴纳，物业费是1.28元每平米，我这一户物业费就是1000多元，回迁居民这块有400多户，你看仅这物业费一项开发商就捞多少”。户主对房地产商的物业收费的评述，也从一个侧面反映了市场逐利的天然倾向难以使棚改居民的满意。

(三)单一的社区治理模式不能解决社区治理问题

从沈阳棚户区的成因上看，部分是单位体制的消解遗留问题，比如向工街42、44号，部分是产业的升级转型问题比如重工街棚户区，部分是历史文物的保留争论问题比如大东路培育巷。原因各异，所以棚改的推进也要具体问题具体分析，选择社区模式是要本着社区是“社会”和“地区”结合的理念，多思路多角度构建新型棚户社区。

四、对内城棚户区多主体协同治理模式的探索

东北棚户区问题是一个集政治、经济、文化、社会为一体的综合性问题，是随着城市的发展及单位体制的变迁和市场经济的自由组合而形成的综合结果，是贫困人口聚居的地方。根据城市棚户区形成逻辑，要想给沈阳的城市棚户区“解铃”还是需要从“系铃人”处着手。

在内城棚户区改造中由政府主导，就是由政府牵头主持棚改大局、统筹协调、划定棚改范围、确定居民动迁补偿及回迁之前的一系列补贴政策，并审核参与竞标的房地产商资质，对拆迁改造过程进行监督。市场运作是根据市场经济的原则，按照资本逐利的本性，让房地产商在完成对棚户区改造、回迁的基础上获利，从而在整体上拉动经济的一种方式。市场运作能合理配置资源，房地产商作为棚改的主体之一，既有效缓解了政府资金压力，又激活了市场的潜力。

政府主导的优越性。政府主导体现了中国特色社会主义制度的优越性，也符合为人民服务的宗旨，政府也有能力、有资源来进行宏观的指导。在党委的领导协同下，相关部门通过听证会、社会征求意见、专家论证等方式，能够科学地制定相应的公共政策。

市场运作的优越性。贫困都是由外部(政治、经济、社会)因素与个人(知识、技术、竞争能力)因素共同导致的，市场运作在棚改过程中也有其天然的优势。十八届三中全会对市场决定性作用的定位，足见市场的地位。丹东、辽阳、葫芦岛、营口等城市通过市场运作进行棚改的先例也足以证明市场的力量不可小觑。因此在棚户区贫困治理过程中必须采取内外结合的模式，既要治标又需治本。治标就是治理城市贫困的外在性、显性化的问题，而治本是治理其隐性问题，尤其是改变贫困群体的消极心理、树立他们脱贫的愿望与志向。

“政府主导+市场运作”的内城棚户区治理模式既在理论上符合协同治理理论的要义，又在实践上能有效克服单一主体治理模式的不足，进而高效改造内城贫困区。

五、内城棚户区的协同治理与社区治理

城市治理的主题从来都是热点，城市棚户区作为城市的一个特殊组成部分自然地成为专家学者关注的对象。刚刚落幕的2016中国城市规划年会，提出了沈阳城市的“两主中心三副中心”的模式。所谓多中心就是政府不再是唯一权威主体，而是公共权威的多元化和社会治理的多中心安排，城市是一个复杂的系统，两主三副中心治理其实就是要各中心之间协同治理。

英国学者格里·斯托克提出治理是出自政府但又不限于政府的多元主体以自主管理、自治管理的方式找寻答案的过程[10]。罗伯特·罗兹认为治理强调相互依赖、资源交换、信任、协商等5个方面。文森特·奥斯特罗姆的多中心治理思维就是发挥多元的思维，在多个中心之间实现协同治理，它在现实中最大的应用价值是在政府公共管理中打破单一的政府治理模式,构建政府、市场和社会的三元框架。多中心治理理论应用到城市棚户区改造上就是要各区域政府根据本区域内城棚户区的现状和问题自主地选择治理对策。自2005年以来辽宁一系列成功的棚改项目如抚顺市莫地社区的棚改，及由此引发的一系列棚改的多米诺骨牌效应，如北京西苑棚户区、陕西东窑坊乐天街棚户区、青岛培育巷棚户区等都说明了多中心协同治理理论在实际应用中的巨大价值。

(一)内城棚改的协同进行

协同治理理论作为一种新兴的理论，形成于协同论与治理论的交叉综合。李汉卿(2014)在理论月刊上探讨了协同治理理论，他认为协同治理有以下几个特征：(1)治理主体的多元，不仅政府组织，民间组织、企业、家庭及公民个人都可以参与进来。(2)各子系统之间的协同性，社会是一个大系统，有各个小系统组成，协同治理就是要各个系统主体之间平等协作。(3)自组织的组织间协同，自组织的重要性在于自由和对自己负责，政府作为嵌入社会的组织具有巨大社会作用力，各自组织需要协同才能更好维护权益[12]。(4)共同规则的制定，协同治理过程就是制定规则并达成一致从而认可规则的过程。孙萍，(2013)也指出：我国学者对协同治理主体研究强调主体多元性，并探讨治理过程中“协同”问题[13]。

在内城棚户区改造这一项目上，如果把计划经济体制下政府的运作看作“单中心”，那么政府主导+市场运作就属于非单中心，可以说是协同治理。

协同治理的优点在于公共决策的民主性和有效性，政府主导+市场运作集政府智慧与民间的智慧为一体，充分考虑到人民的所难、所需、所想。它的合理性在于有效利用地区性的时间、地点信息来作出明智的决策。内城棚户区改造就要坚持以人为本，坚持市场导向，既要把原来的棚户稳妥地拆迁了，又要通过科学的方式搭建一个合理的安乐窝。

协同治理优化了公共产品或公共服务提供的不足或过量问题，这不同于计划经济时期的“一个萝卜一个坑”，通过市场运作可以实现资源的合理配置、科学配置。在棚改上通过政府主导+市场运作逻辑既能实现棚户居民的全部回迁，又能适度实现居民、政府和市场三者的共赢。

(二)内城棚户区的社区治理

政府是棚户区改造的主体,政府的推进是棚户区得以“旧貌变新颜”的主导力量。经调研得知，沈阳市铁西区重工街道肇工社区赞工街已经动迁规划完毕，政府为了百姓能住好、吃好、过好费了不少心。至于老百姓对此是否满意，一位商店老板说：“肯定不是全部都那么称心，总体来讲政府的规划还是较好的，比如谁先签合同谁就先入住，动迁棚改这事情就如同吃饭也是众口难调，整个改造过程，从通知到签合同到拆迁政府流程做得挺好的”。另外，已改造完毕的向工街42、44号和建成但未回迁的延河街90、98号的受访者的回应与商店老板的说法不谋而合。但就棚改问题而言,人们往往忽视的一个关键环节是社区。社区是“社会”和“地区”的结合,是聚居在一定的地域中具有相同或相似的规则、信任、声望及资源的人群形成的生活共同体。棚改具有颠覆性与开创性,颠覆了“城市村庄”,开创了新型社区，但是如何完善新型社区是棚改完成后值得探索的新空间。

在西方国家，内城至少存在四种不同的社区类型，即寄宿型社区、以种族为主村落、贫民窟地区和其他灰区(San1877)。中国城市社区的主要类型有街道社区与跨街道社区、城市中心社区与城市边缘社区、独立式单位社区与复合式单位社区、单一功能社区与综合功能社区等[10]。从行政导向的社区逐渐向参与、合作、自治导向的社区转变是东北内城社区的演变逻辑，而政府职能的转变是社区自治的前提和基础。伴随着社区的发展,中国未来的社区治理模式将是由社区居民参与的社区+政府的合作治理。

内城棚户区的改造与单位型社区向参与型社区的转变密不可分。单位体制的变迁与社区的包容是此消彼长的，在棚改进展中社区无疑是棚户居民最为向往的家园，城市中社区最为挂念的也是城市贫困区的居民，发挥社区的治理作用在棚改中有较为现实的意义。简·库伊曼(J.Kooiman)和范·弗利埃特(M.Van.Vliet)认为治理可以被看作一种在社会政治体系中出现的模式或结构，它是所有被涉及的行为者互动参与的“共同”结果或者后果[10]。如果把政府主导+市场运作的协同治理下棚户区改造比喻为“建新房”，那么在建好新房之后的“房屋装修”就应该归属于社区治理。

社区治理在棚改后尤为重要，因为：

其一，棚改动迁之前居民的居住特点是“碎片化、自由化”，这里的碎片化是指内城贫困区成点状分布在城市的小巷子里，管理归属各异。自由化是指动迁前居民在其长期生活的地方，对其邻里关系、居住空间、周围环境等都比较熟悉，生活比较自由。棚改后，以往破烂不堪的平房棚户区、危楼棚户区变成了错落有致、整齐划一的高楼大厦，不仅具备了回迁居民翘首以盼的好房子，还有崭新的环境，并且拥有健全的图书阅览、健身、棋牌、医疗等公共设施。这些基本的社区服务设备都需要社区的管理及治理。

其二，棚改首先建成的是回迁楼，陆续才能有配套设施如社区基本生活设施、社区车棚、宣传栏、垃圾桶安置等。调研中了解到对于回迁后的物业问题，居民普遍反映的是房子质量问题。关于棚改后可能发生的一系列问题都需要居民的“家长”——社区来管理及治理。

六、结论与展望

东北城市棚户区的存在与单位体制的变迁、产业的兴衰密切相关，它们的演变是政府、市场、单位、社会多重力量综合作用的结果。长期计划经济体制在东北的“盘踞”、市场经济天然的弊端、社会力量的无力等多方面的因素导致了东北棚户区贫困的局面。

随着棚改的推进，越来越多的棚户区将旧貌换新颜，在后棚改阶段社区管理与治理将会融入每一个新社区居民的生活中。单一的政府治理模式、单一的市场运作模式及单一的社区模式将逐渐退出历史舞台，而以政府、非政府组织、社会中介组织、社区组织、市场力量等多个主体达成的协同治理模式将长期发挥有效的作用。

注释：

①城市贫困区尤其是内城贫困区不同于城市单一方面的贫困，而是城市中整体的贫困，其表现特征就是城市棚户区与城中村，而在内城多表现为棚户区。内城棚户区分为单位棚户区(楼房棚户区、家属楼棚户区)混合棚户区(平房棚户区)。对棚户区的治理很大程度上可以理解为对内城贫困区的治理。

②数据来源：作者实地考察后整理。

③沈荣华、曹胜，《政府治理现代化》第138、129页。

[1]吴娅丹.从内城理解城市[J].甘肃社会科学，2010(2).

[2]卢恒.东北老工业基地城市棚户区的类型与社区建设[J].吉林大学学报,2013(9).

[3]孙霞.济南市棚户区改造研究[D].济南：山东师范大学，2007.

[4]王丽青.大同工矿棚户区改造实证研究[D].太原：山西财经大学，2013.

[5]刘晶.北京市棚户区改造模式与管理研究[D].北京：中国地质大学，2015.

[6]斐婷婷.城市棚户区改造实证研究：内蒙古东河市北梁棚户区为例[D].呼和浩特：内蒙古大学，2014.

[7]周大为.南昌市棚户区改造研究[D].南昌：南昌大学，2014.

[8]吴俊范.上海市棚户区研究[D].上海：上海大学，2014.

[9]赵红梅.现阶段中国城市的贫困问题及反贫困政策[J].江苏社会科学，2003(2).

[10]孟翔飞.莫地的变迁：内城贫困区整体改造与社区治理研究[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[11]王四炯.郑州市棚户区改造成效与经验[J].城市规划，2015(11).

[12]李汉卿.协同治理理论探析[J].理论月刊，2014(01).

[13]孙萍.东北地区城市贫困成因解释[J].理论界，2005(5).