供给侧改革背景下我国粮食安全问题研究

范梅鹤，冯继红

(河南农业大学 经济与管理学院，郑州 450002)

一、粮食供给侧结构性改革问题的提出

2003年到2015年我国粮食总产量已经实现了“十二连增”，并在2013年首次突破了60000万吨。[1]然而在粮食产量连年增长，人均口粮消费下降的背景下，我国粮食进口量却也连年增加，导致粮食库存量连年上升，在四大主要粮食作物中，尤其以玉米的库存量增长最为明显，[2]这其中既有来自国外的进口粮参与国内市场竞争的原因，也有国家政策的影响。

我国自2005年起实施了稻谷和小麦的最低收购价政策，并在2008年国际金融危机爆发后对玉米和大豆实施了临时收储托市收购政策。[3]在经济危机爆发以及之后的恢复期内，对于保持农民的生产积极性、保护我国耕地总面积不减少起到了极其重要的作用。然而，在当前我国经济平稳发展的背景下，以高自给率为目标的政府补贴政策致使我国粮食库存连年递增。同时，我国粮食市场价常年高于国际粮价，这就导致粮食加工企业更乐意于采购国外粮食作为主要生产原料，并导致我国粮食库存居高不下，这样既不利于我国当前“去库存”问题的解决，也不利于今后粮食调控市场机制的完善，对我国的粮食安全提出了挑战。

针对这些问题，我国政府在2016年的“1号文件”中明确提出了关于农业发展的新思路，即实行“农业市场化，价补分离”。针对库存品种以玉米为主的现象，国家在2014年开始逐步降低玉米的临储价格，并在2016年3月正式宣布取消玉米的临储政策，转而改变为给予生产者部分资金补贴的形式。同时政府推进了“镰刀弯”地区玉米结构调整，调减非优势区玉米种植2500万亩，释放部分耕地用于生态调节。在此政策影响下，我国玉米价格逐步呈现震荡下挫的趋势。2017年政府计划继续削减“镰刀弯”地区非优势玉米种植1000万亩，主要用于大豆、薯类等农作物的生产，反映出了我国政府对于调节农业供需结构的决心。

在目前粮食供需的新形势下，我国需要构建能有效调节粮食生产、稳定库存的粮食市场体系，用市场的手段引导农民的生产行为，促进结构调整。因此，推行农业供给侧改革是保障我国粮食安全的必然选择。

二、四大主要粮食作物产消结构分析

在这部分笔者选取了2008—2016年的玉米、稻谷、小麦、大豆数据，来分析我国四大主要粮食作物的产销结构。[4]这四种主要粮食作物一直是我国粮食产量的主要构成部分，在国民经济中起到重要作用。2016年我国粮食产量达到了61623.9万吨，相比于2008年的52870.9万吨，年均增长率达到了1.9%。由表1数据可知，2008年到2016年我国粮食新增产量贡献率方面，玉米占据了61.3%，成为新增产量贡献最大的部分，稻谷和小麦分别占17.2%和18.7%(见表1)，而大豆甚至出现了负增长的状况，这主要是由于之前我国政策鼓励农民种植玉米，而稻谷和小麦作为口粮关乎国家粮食安全的核心，因此产量稳中有升。大豆则由于国家支持力度有限加之生产成本高，产量出现下滑。随着居民收入水平的提升，肉、禽、蛋、奶的消费取代了部分居民口粮消费，居民人均口粮呈下降趋势，今后饲料用粮的消费比例将越来越大，而我国饲料加工行业受国内粮价普遍高于国际粮价的影响，生产原料多采用进口粮食或相应的替代品，在接下来的分析中将分品种具体说明四大主要粮食作物的产销结构及形成原因。

表1 四大主要粮食作物贡献率

资料来源：①国家统计局(编)：《中国统计年鉴2016》，中国统计出版社，2016年；②《国家统计局关于2016年粮食产量的公告》

(一)稻谷产消结构分析

2008—2016年，我国稻谷产量由19189.6万吨上涨到20693.4万吨，年均增长率为1.0%，低于粮食产量的年均增长率。2016年稻谷消费约为19495万吨，这其中口粮消费约占84%，饲料用粮约占7.4%，工业用粮约占5.9%。对于稻谷的消费量，一直是处在稳中有升的状态，稻谷供求基本处在保持稳定的状态。

在玉米庞大的库存压力下，政府很可能忽视对稻谷库存量的关注。根据有关数据显示，我国稻谷的库存也已经达到了1亿吨的水平。而现在的市场状况却是国家储备的粮食卖不出，企业所需要的粮源买不进，我国市场扭曲的产业链亟待理顺。我国临储粮食拍卖一直实行的都是“顺价销售”的销售策略，由于政府的收购价均要高于市场价，因此临储稻谷的销售价格要高于市场价格。企业购买高价稻谷会造成生产成本过高、运营困难等问题，因此虽然企业需要稻谷，但在面对高价时选择了放弃。目前国家也认识到了这种销售模式存在的问题，对于“顺价销售”原则正在进行改变，转而提出制定合理销售低价的举措来代替。

(二)小麦产消结构分析

2008—2016年，我国小麦产量由11246.4万吨上升为12885.0万吨，年均增长率为1.7%。[5]从消费量的角度分析，2008—2016年，我国小麦消费量再度增长，超过了1.1亿吨的水平，并在这一水平上下波动，我国2016年小麦总消费量约为10977万吨。目前，我国小麦的消费结构中，制粉消费约占82%，饲料用消费和工业消费各占约7%和6%，种用量约占4%。

我国历来重视居民口粮的生产，2006年引入小麦最低收购价的政策，主要目的是保护农民利益，维护农民小麦生产的积极性。我国2017年将小麦最低收购价定为每吨2360元人民币，这就相当于中国有关方面将以每蒲式耳9.50美元的价格，从农户手中收购小麦，然而2016年9月，中国在国际上进口小麦的价格为每蒲式耳6.44美元。在这样的收购价格下，2017年中国小麦的库存也将继续增加，目前来看小麦的库存压力还没有太大，不过秉承着防微杜渐的原则，小麦库存问题也应加以关注。

(三)玉米产消结构分析

玉米一直以来都是我国粮食产量的最主要组成部分，2008—2016年玉米产量由16591.4万吨增加到了21955.4万吨，年均增长率达到3.6%。由表1可知，玉米产量占总产量的比重也从2008年的31.4%，上升到2016年的35.6%。

在玉米产量高速增长的背景下，却是我国市场无法消费如此多玉米的现实，2016年我国玉米消费量约为1.9亿吨，国内产量依然大于消费量，加之之前几年的玉米产量均高于消费量，我国玉米近年来均有大量结余。由于之前国家实行的临储政策，导致玉米出现了库存量极高的现象，截至2016年4月末，我国临储玉米库存大约在2.5亿吨水平，达到了历史最高点，玉米库存量已超过玉米一年的产量。然而在我国玉米高库存、高产量、高增长的背后，却是我国玉米需求一直难以提升的问题，对于玉米消费方面，饲料粮消费一直占据较大比重，然而由于长期实施的临储政策导致我国玉米价格较国际市场偏高，饲料行业为了降低成本，尽量避免使用国产玉米而改为进口玉米或使用相应的替代产品，这也使得玉米行业的问题更加突出。

对于玉米来说，目前最紧迫的问题就是去库存、减产量，使玉米的价格逐步回落到市场调节下的正常区间内。

(四)大豆产销结构分析

我国大豆产量近年来持续下降，已由2008年的1554.16万吨下降到2016年的1300万吨，年均增长率为-2.21%。同时大豆产量在粮食总产量中的比重已由2008年的2.9%下降到2.1%。这还是在2016年玉米临储政策取消，大豆在和玉米的争地中占据优势的情况下种植面积提升的结果。由此可见，农民对于种植大豆并不看好。2016年我国大豆消费约为9900万吨，我国累计进口大豆8391万吨，比2015年进口的8169万吨又增加了222万吨，增幅达到了2.7%，再次创下新高。

大豆供需不平衡的原因，是由两方面因素造成的：首先，我国大豆种植成本较高，种植大豆不但难以获得利润，还很可能遭遇亏损的风险，国内的大豆种植主要是非转基因大豆，而我国进口的大豆大多是转基因大豆，这就导致了国内大豆的种植成本较国外大豆要高很多，而且转基因大豆的高产率也要远高于国内传统大豆。另一方面，大豆和玉米在之前的争地中处于弱势地位，比较收益相对较低，大规模的进口大豆而保证玉米的生产更有利于我国的现实状况，因此我国大豆长期依赖进口也是我国人多地少状况下的一种政策选择。

就目前状况来说，由于玉米的连年高产已产生了超过2.5亿吨的库存量，因此政府也提出了一系列举措来应对这种现象。例如“镰刀弯”地区这两年对玉米种植面积的削减以及玉米收储政策的取消，国内玉米种植收益下降，国内大豆在与玉米的争地关系中处于有利地位，就目前数据显示2016年我国大豆种植实现了近几年第一次增长，由1150万吨上升到了1300万吨的水平。本文认为，对于大豆的高进口目前并不必过于恐慌，但也要密切关注，针对市场需求调节种植，同时努力提升国产大豆的科技水平，在有限的种植面积上培育出高品质的高产大豆。

三、目前我国粮食供给侧改革下的粮食安全面临的主要困境

(一)现有的农业生产方式面临全球粮食市场竞争的困境

由于我国在2001年加入世界贸易组织WTO，那么我国农业就不可避免地要面对着全球竞争的现实。我国现有的经济体制决定了土地分散在农户手中，致使每一农户的土地拥有量都很少，即便如此，在土地分配中为了公平起见，每一农户拥有的土地又没有连成片。这样我国的农业生产很难达到规模化经营，现今全球几个农业强国农业早已是规模化的大农业，我国农业这种小农生产方式势必造成以下几方面的困境：

一是在种植品种、种植数量等方面很难科学地按市场需求预测来规划，往往造成种植结构与消费结构的偏差，农户凭借习惯或经验进行粮食的种植，在有些年份有些粮食品种会由于供大于求造成卖粮难。另外，在全球市场上一些高端粮食品种有大量的需求存在，但分散的小农户根本无法从全球视野来了解到这一市场商机，即便是掌握一些资料也不愿意也无力承担种植高品质粮食作物的高投入，同时由于没有推广平台而带来的滞销风险。

二是分散的小农户对从事农业生产所需的各种生产资料的采购价格和粮食作物的销售价格的议价能力很差，这往往造成农药、地膜、种子、化肥、农机具以及各种资源价格偏高而带来农业生产成本高于国际农业生产成本水平，而同时在粮食成熟时由于卖粮难而粮价又被压低。

三是在自然灾害面前，分散的小农户的抵御能力较弱。我国地域辽阔，每年出现各种地质、天气等对粮食生产造成伤害的情况非常普遍，而这种分散的小农生产方式往往是只能靠天吃饭，甚至造成农民辛苦一季的粮食颗粒无收。

(二)粮食市场面临“三量齐增”的困境

1.高自给率的政策目标推动粮食产量的持续增加

从粮食产量来看，由于我国是一个人口大国，为保证粮食安全，我国一直坚持必须保有足够的土地种植面积，对土地的“撂荒”行为持抵制态度，并没有采取有计划的休耕制度或草田轮值制度。再加之种子的改良、化肥农药地膜的使用促成粮食单产的增加，以及国家对农业的科技投入和政府的农业多方面扶植政策，使农民的种粮积极性不至于下降，耕地总面积保持稳定，四大主粮除大豆外均有不同程度的结余。

2.国内外粮食价格倒挂导致进口量日益增加

下面来分析粮食进口量。由于历史、体制以及生产方式等原因造成我国的粮食价格远高于国际市场的粮食价格，致使从事粮食贸易、食品加工以及饲料加工等行业的企业，出于企业自身利益驱动大量使用进口粮食来降低原料成本。造成我国已有六年多所有主粮都转为净进口，粮食进口数量还呈现连年递增的态势。以玉米为例，2008年玉米1500元/吨的价格，这几年国家虽然对玉米价格进行了调控和管制，可依然达到了1600.1元/吨，相较进口玉米到岸完税价格要高300元/吨左右。[6]这几年国际市场玉米价格如此走低的原因大致有两个：一是在2008年前后石油价格曾一度上涨到138美元/桶，以美国为首的发达国家开始用玉米加工提炼燃料乙醇，对玉米的需求大幅增加。但由于整个国际经济形势走弱，造成像石油等大宗商品的价格一路下滑，石油价格甚至跌至30美元/桶，用玉米加工燃料乙醇项目大多停产，这一项对玉米的需求出现大幅度的减少；二是玉米在我国主要作为饲料工业的原料，在玉米价格较高的2008—2015年间，饲料加工企业开始寻找玉米替代品，如高粱、大麦、豆粕、DDGS(干酒糟高蛋白)等来降低自身的生产成本，上述农作物的进口量随之大增，减少了玉米的消费需求，也是玉米价格走低的又一原因。

3.政策性收购导致粮食库存量过高

再说粮食的库存量。由于粮食生产的季节性，使粮食生产无法像工业生产那样依据消费需求状况来组织均衡生产，粮食必须遵循其自身的季节规律在粮食成熟时节进行收储，这一直都是我国的国家战略。国家在粮食成熟的时节进行粮食储备，一方面可以使农民在粮食丰收后及时得到现金，这是农民生产生活再生产的前提；另一方面国家出于粮食安全的考虑，各国政府都会把适当的粮食储备作为未来粮食补充的重要来源，同时，国家在粮食成熟时加大国储粮也可以调剂余缺、平抑市场。出于粮食安全同时保护农民利益的考虑，这几年我国加大了粮食储备的力度，在2008年金融危机后更是将对农业的保护提升到相当高的级别。除了关注总量控制，粮食库存的品种结构也是至关重要的，还需要密切关注粮食消费结构的变化。在国储的四大主粮中，稻谷所占的比例基本上与消费结构相一致。由于近几年小麦消费在粮食消费中的占比不断下降，导致小麦库存比例相比偏高。而考虑到玉米作为饲料的主要原料，我国安排的玉米种植面积较多，加之收储政策，导致玉米的库存比例这几年来一直在增长，加之大量进口以及替代品的涌现，使玉米的库存量要远高于玉米消费量。

4.我国粮食的种植品种结构和粮食消费品种结构的差异困境

我国在粮食种植品种结构和粮食消费结构上的差异矛盾，主要由于我国粮食生产结构受国家农业政策影响很大，以至于无法正确反映出市场需求的变化，以及我国粮食生产长期受农民生产习惯的影响，难以及时做出调整。另外，随着生活水平的提升，居民膳食结构有了很大的改变，居民口粮消费呈下降趋势，同时，粮食消费的另一主要需求力量来自于饲料市场，国产玉米受临储政策的影响价格高于国际市场价，也影响了国内的消费量。具体分析如下：

首先，我国粮食安全方面更为注重对居民口粮的保护，这就导致稻谷、小麦一直以来种植面积都较大。但现今国人主要依靠谷物的膳食结构有了很大的改变，肉、蛋、奶、豆类等逐渐替代了部分口粮的消费，城市和农村居民人均口粮都有较大幅度下降，加上我国对稻谷和小麦的长期补贴，使国产稻谷和小麦在粮食市场上的价格要高于国际市场，处在市场竞争的不利位置。

其次，在饲料用粮的种植上我国以玉米为主，但由于之前推行的玉米临储政策以及“顺价销售”的销售策略导致我国玉米价格较高，饲料加工企业开始使用玉米替代品生产饲料，玉米销路不畅，玉米库存连年激增，接下来我国粮食面临的“去库存”问题的主要压力就是由于玉米库存量巨大所导致的。

最后，在消费上我国城市居民开始追求对天然绿色有机食品的消费，但我国在粮食种植上更多地还是依靠农药和化肥，在应对国内粮食的高端消费方面，我国自身高品质粮食产出比例还较低，跟发达国家的粮食品种作一比较，我国粮食品质还有很大差距，在高端粮食需求上，我国还处在主要依靠进口的阶段。

四、针对上述问题的几点对策和建议

前文提出了我国农业生产方式面临国际粮食市场冲击、我国粮食品种结构面临供求矛盾的问题以及由此引发出的粮食产量、进口量、库存量三量齐增的非正常现象。面对上述问题，笔者将在下面试图从问题的源头出发提出几点可参考的对策和建议。

(一)继续推进玉米在非优势产区的减产工作

要说我国目前粮食安全所面临的最紧迫工作，玉米的超高库存量一定是排在前列的。目前我国玉米库存超2.5亿吨，而玉米的生产依然是我国粮食产量中最高的。因此，在像“镰刀弯”这样的玉米非优势产区减产玉米是我国调整粮食供需结构、保证国家粮食安全的首要工作，2017年国家计划继续调减“镰刀弯”地区玉米产量1000万亩，这是对目前玉米产需不平衡的状况以及玉米高库存的现状做出的应对。应该说，面对我国人多地少的粮食生产状况，针对需求适时调整粮食供给是很有必要的，也是保证市场供给的最有效方式。

(二)降低粮食生产成本

我国国产粮食每年销量低下、库存量大最直接的原因便是与国际市场粮价相比我国粮食价格普遍偏高，对于粮食消耗最大的饲料行业来说，大规模使用进口粮无疑要比使用国产粮食利于成本的削减。因此，为了增加我国粮食的市场竞争力，降低粮食价格最根本的措施便是要降低国内粮食生产成本。为了达成这个目标，一方面国家需要继续推广优质良种的使用，在科技的配合下，达到因地制宜发展农业的目标，努力提高粮食的质量和产量。另一方面，要加强对龙头企业、家庭农场、种粮大户等新型种粮主体的培育力度，给予适当的政策优惠和经济补贴，鼓励其使用先进的生产方式来进行农业生产。

(三)主动调减粮食产量，推行土地休耕制度

目前我国粮食库存量大的现状对于我国农业的发展既是挑战也是机遇。我国土地由于常年耕种，尤其是大面积玉米的种植，对于地力影响极大，因此，在目前粮食库存丰富及国际粮价相对较低的大背景下，正是我国推行土地休耕制度的良好时机，这样既能逐步恢复我国耕地的地力，也可主动调减高库存农产品的产量，稳定我国农产品价格。在推行此项制度时，建议政府能给予休耕土地部分补贴，这样既有利于保证政策的有效实施，也能保护农民利益不受损失。[7]在休耕期间，农民可科学种植一些绿肥作物来提高地力，这方面，科学种植大豆是不错的选择，既能填补我国大豆供需不平衡的漏洞，也能提高农民收入，利于政策执行。这也是我国践行“藏粮于地”战略的现实举措，通过休耕既能逐步恢复我国土地地力，还能主动调节粮食市场的供求平衡。

(四)按照“价补分离”的原则，稳步推进粮食市场化改革

现行托市政策下，常常造成补贴和价格融为一体，政府对粮食的定价取代了市场价格，造成了我国粮食市场结构的扭曲。2016年政府工作报告将以“价补分离”为原则，来推进玉米收储制度改革。在未来，对于小麦和稻谷的价格改革也势必推进，通过直接补贴的方法来保证农民利益将成为大的趋势。在推进“价补分离”改革时应注意到我国农业发展的不均衡性，价格改革需要稳步推进，逐步使市场调节农业结构的作用发挥出来。

由于小麦和稻谷是两大口粮，改革的步伐要稳。因此，国家将小麦和稻谷放在最后进行改革也是从我国粮食安全的角度出发做出的选择，分阶段的改革过程可以使小麦和稻谷在改革中充分吸取之前棉花、大豆和玉米改革过程中累积的经验，防范之前出现过的问题，更稳健地进行价格改革。

五、结论

我们国家正处在供给侧改革的关键时期，应该看到目前正处在我国改变过往粮食供给与需求不适应的机遇期，无论是对于玉米、大豆这样的政策性较强的粮食作物，还是小麦、稻谷这类一直处在国家政策扶持下的口粮来说，都可以借助现在的供给侧政策来建立更适合我国国情以及更适合市场经济发展的市场体制或是政策制度。

具体来说，玉米目前存在严重的库存量过大的问题，因此，一方面可以推进将原先种植玉米的土地用于生产大豆、花生等更能满足市场缺口的农作物，同时，也可在部分土地上推行“休耕轮作”，利用目前的库存量大的状况来使土地地力得到恢复。对于稻谷而言，问题虽然不如玉米严重，但也应随时关注，及时作出相应的举措来面对接下来可能出现的问题。小麦由于我国长期的扶持政策，以及其作为重要口粮的特殊性，不适合在政策上作出太大变动，其供需缺口也属于四大主粮中较小的，适合根据国家总体政策缓步改革。大豆目前来说属于进口量最大的农作物了，应该看到这属于我国过往政策选择的结果，只不过目前进口量实在过大，因此国家也正在逐步改善大豆生产状况，逐步扩大大豆生产。

最后，本文认为，供给侧改革也应涉及我国粮食市场完善的问题，运用政策手段将我国粮价逐步交由市场来决定，这个过程应当是一个漫长的时期，政策推行也应从一种农产品进行试验，就目前来说，改变一些旧有政策体制的弊病应当是首要问题，比如国家取消了玉米临时储蓄制度就是一个良好的开端，稳步推进各项改革，最终建立适应我国国情的市场体制。

[1]丁声俊.关于粮食安全战略的八大认知误区及其矫正[J].中州学刊，2015(11).

[2]赵长和，钟钰.当前玉米库存积压问题研究与对策探讨[J].农业现代化研究，2016(5).

[3]刘超，朱满德.我国粮食价格支持政策效应的溢出及其影响研究[J].广东农业科学，2015(11).

[4]郭晓慧.我国粮食价格波动及调控研究[D].成都：西南财经大学，2010.

[5]汪希成，吴昊.我国粮食供求结构新变化与改革方向[J].社会科学研究，2016(4).

[6]奚宾.基于粮食金融化的粮食安全问题研究[J].中州学刊，2014(2).

[7]王红茹.“粮食三量齐增”引发关注[J].中国经济周刊，2015(31).