提升乡镇治理能力的困境与对策

赵 晨,丁 琼,秦长江

(中共河南省委党校 公共管理教研部,郑州 450018)

党的十九大报告中提出，要打造共建共治共享的社会治理格局，推进国家治理体系和治理能力的现代化，将是今后一个时期内治理的目标。从历史角度看，深化改革的动力在基层，改革创新的试验在基层，稳定社会的根基也在基层。乡镇政府作为国家治理的基础单元，他们的治理能力将直接影响这一目标能否顺利实现。当前，基层治理面临一系列突出矛盾和深层次问题，其应对、驾驭和化解，既需要改进现有行政体制、提高治理技术，更需要对政治体制进行更深远的改革。为此，2017年6月—9月，河南省委党校课题组深入河南省6个地市的30多个县区乡镇开展实地调研，采用问卷调查、座谈、个别访谈等形式，围绕乡镇治理能力提升的困境及对策设计了20道选择题。共回收有效问卷160份，以下数据均出自课题组的调研结果。

一、提升乡镇治理能力的做法与成效

(一)以网格化管理,推进公共服务全覆盖

调研中，在“近年来您所在地方为提高基层治理采取了那些措施？”问题中，有73%的乡镇办事处选择“推行网格化管理”。网格化模式以“网格覆盖、条块相融、联动负责”为特点，细化了管理服务单元，明确了权力责任边界，实现了服务向居民覆盖、干部向群众贴近、资金向基层投放，干群关系得到进一步密切，基层基础得到进一步强化，基层群众满意度不断提升。

(二)以抓好党建，提升治理能力

加强服务型党组织建设，是凝聚民心、汇集智慧、促进发展的有效手段，也是提升基层治理能力的良好载体。调研中，有76%的乡镇办事处通过加强基层党组织建设，促进治理能力提升。南阳社旗县推行“支部加协会(经济合作组织)”“党员加农户”“产业加基地”的“三加模式”，实现了组织间的对接、个体间的帮扶、协会的发展。

(三)以PPP模式，提升公共服务水平

自2014年以来，我省PPP项目已达952个，覆盖了医疗、养老、教育、旅游等产业，其中，在公共服务购买上侧重于养老助残、社会救助、社会矫正、就业服务、矛盾调解等社会公益服务，如我省购买了道路交通事故社会救助基金服务，郑州市购买了社工服务等。调研中，有54%的县乡镇办事处购买了公共服务项目。

(四)以新技术应用，提高基层治理效率

目前，我省正在推进“互联网+”在基层治理和服务中的应用。调研中，有31%的乡镇办事处已应用各种类型的新技术来提升基层治理能力，如通过网络、短信和微信平台，推行“一网式”流转、一条龙服务，规范办事流程，实施跟踪督办，拓展信息来源，增强了干群互动，提高了办事效率。

二、基层治理能力建设面临的现实问题

目前究竟有哪些因素弱化基层治理能力？基层治理能力的提升面临哪些困境？基层治理能力的提升需要得到哪些支持？通过对问卷的数据整理，当前基层治理存在以下几个突出问题。

(一)村级基层党组织软弱涣散

您认为哪些因素导致基层党组织软弱涣散？62%的受访者选择“基层组织涣散”，59%选择“基层腐败现象”，47%选择“制度、政策调整滞后”，42%选择“干群关系紧张”。

村级治理是基层治理的主体，村级党组织是基层治理的领导核心，农村基层党组织涣散主要表现在五个方面：

1.城郊村村民自治制度异化。随着城市规模扩大，城市周边地区乡村成为利益热点，因为存在隐形利益和腐败，这些地方基层村民自治中贿选现象严重，家族势力、裙带关系、涉黑势力直接或间接损害基层政权组织的肌体。

2.“空心村”治理处于瘫痪状态。随着城镇化进程，农村人口大规模向城镇和非农产业转移，越是在经济落后的地区，人户分离的情况越加突出，在相当多的村庄中“无人可选”“无人愿干”的情况更加突出。在驻马店的新蔡县，这种“空心村”的比例已经高达50%以上。

3.村级“自治”与基层政府的行政管理未能实现有效衔接。农村基层治理很大程度上要从基层政府的行政管理和村民自我管理两个向度展开，但在实践中，乡、村关系表现两个极端：一是乡镇强势，把村委会视为下属组织机构，忽视了村民自治的属性，呈现村委会“附属行政化”倾向；另一种情况是，乡镇政府对村委会放任自流，导致一些村委会呈现“过度自治化”倾向。这两种情况的存在，极大地影响了基层自治能力的发挥。

4.对村两委干部监督力度减弱，腐败现象依然存在。首先，村务公开不规范。比如，各行政村都设有村务公开栏，但大多数村务公开极不规范，内容不全，数字不具体，对农民真正关心的热点，例如村重大工程建设招标流程、大笔财务经费开支等问题都没有公开或事前公开。其次，对村两委干部监督、制约缺失。乡镇政府对村两委的监督能力十分有限，与此同时，村民因为与村两委接触、联系机会有限，也容易忽视对村两委干部的监督。最后，在土地征用、房屋拆迁等问题上腐败情况突出。这些问题的存在，导致农村基层党组织的公信力受到质疑，治理能力弱化。

5.村级组织集体经济薄弱，难以承担治理和发展任务。主要表现在：①村级组织运转经费保障水平总体较低，村级组织运转困难，村两委干部待遇低，保障差。②政府投入不足。政府对农村经费投入没有明确的标准和渠道，基础设施、公共服务建设资金不足，日常管理和服务工作难以有效开展。③乡镇把大量行政事务下达给村级办理，但没有“权随责走、费随事转”，村级组织只有工作任务、工作责任、工作考核，却没有相应权力和经费，缺乏经济来源的村级组织难以支撑行政事务以及本村公益事业和公共事务支出。

(二) 体制困境造成乡镇政府的治理能力低下

1.权、责、能失衡严重。良性运转的政府必须是权、责、能相对一致的政府。在调研中，有60%的乡镇干部认为，当前基层治理存在最突出的问题是权责不对等。乡镇机构改革后，乡镇政府表现出权小、责大的特点。权小，主要表现在乡镇政府缺乏独立的行政决策权和行政执行权。在乡镇设立的机构，如财政、工商、税务、公安等部门基本实行垂直性领导，这一体制变动大大缩小了乡镇政府的权力。在现实中，乡镇政府基本上成为县级政府的执行机构或代理机构，距离独立一级政府的设计目标越来越远。责大，就是乡镇政府在国家的行政体系中居于基础和末梢地位，国家在农村的各项发展目标计划和任务最终都要通过乡镇加以贯彻落实。落实不力的，就会被追责、问责。在当前现代化治理体系建立和社会转型的双重压力下，乡镇的行政性事务与社会性公共服务的职责都会加重，需要独立决策的事务也会增多，这必然与乡镇有限的权力空间产生矛盾，加大乡镇工作的难度。

2.对乡镇干部的考核机制不科学。在当前考核机制下，乡镇出现与“治理”理念背道而驰的行为取向。主要表现在：①重行政事务，轻社会服务。当前县(区)级政府对乡镇干部实施的“压力型”考核评价机制，乡镇干部干得好不好是上级部门决定，不是老百姓决定。这使得乡镇政府根据自身利益对工作目标进行优先排序，结果是乡镇的行政化趋势越来越强，社会管理和公共服务等职能被弱化，治理目标难以实现。②对待矛盾、问题的短视取向。维护社会稳定工作已经成为基层政府的常态化工作，从“善治”的角度，应更强调多元主体的共同参与，通过协商达成规则共识。对问题和矛盾的解决，应该更重视长效机制，正视问题、剖析原因，协商解决，并建立解决此类问题的长效机制。但是由于上级政府对基层政府实施的是 “一票否决”和倒追责任，这一机制必然导致基层政府的短视行为，采取安抚、拖延或死看硬守等战术，想尽快化解问题而不是从根本上解决问题。

3.治理模式固化,导致民众参与困难重重。新中国建立后，基于当时一穷二白的国内现状，以及被封锁、被孤立的国际形势，中国选择权力高度集中的一元管理模式有其历史必然性。改革开放后，经济高速发展，社会结构发生巨变，民众的民主意识增强，很显然，一元权力治理体系不再适合当下国情。由于制度“路径依赖”的惯性，传统治理模式和治理思维仍居主导地位，基层政府忽视农民的主体地位，以政府的主导作用取代农民的主体作用。在新农村建设过程中，由于缺乏农民群众的参与，往往呈现“上动下不动”“政府一头热、群众一头冷”的尴尬局面。

4.基层政权公信力下降,致使治理能力弱化。在调研中，有52%的受访者认为，政府权威弱化是基层能力弱化的重要因素。首先，忽视民意支持。政权合法性的来源分为两种途径，“一种是自上而下的国家授权，另一种是自下而上的社会授权”。新中国的基层政权建设重视自上而下的国家授权，一定程度上忽略了社会授权的重要性。加上农村税费改革以后，乡镇政府不再具有强大的行政控制手段和能力，这大大增加了乡镇政府行政的阻力和难度。其次，基层政府的一些作为伤害了民众感情。一些党政干部平时工作不作为，不到位，对民情民意不闻不问，甚至肆意侵害民众权利，催生了社会不满情绪。特别是在处理利益纠纷时一些失信的言行，推诿搪塞、敷衍了事，损害自身形象。还有负面信息的误导作用。这些年对于乡镇基层政府的报道更是集中于吃拿卡要、贪污腐败、与民争利等负面信息，这些负面信息给民众一个错误的心理暗示，“基层官员都不是好人”，导致了基层民众从心理上跟政府有对立情绪，这些因素都导致基层治理能力的弱化。

三、提升基层治理能力的对策及建议

(一)村级层面：抓好五个关键

1.抓好村级领头人。“火车跑得快，全靠车头带”，村支部书记是村庄治理的关键人，村支部书记的素质、能力、思想直接影响基层治理的优劣。因此选好村支部书记，至关重要。首先，制度上逐步探索村支部书记职业化。可以参照国家基层公务员管理办法，采取 “外引”“下派”“跨村交流”等方式，选优配强村支部书记队伍，明确工作身份，提高经济待遇，让村支部书记有身份，有效激发其干事热情；其次，对有作为、有实绩的村支部书记给予政治激励。每年乡镇可以拿出一定的名额，让有作为、有成绩的村支部书记兼任乡镇相关部门职务，提高其政治保障。

2.选好一支队伍。针对村委干部队伍的现状，抓好村级干部队伍建设。首先，优选干部，创新党员纳新机制。优中选精，以“德、能、勤、绩、廉”为考核标准，注重从乡镇普通干部、致富能手、外出能人、转业军人等群体中把优秀人才选任到村主要职能岗位上。其次，加强村级后备干部队伍的建设。注重年轻党员干部的培养，把40岁以下的优秀人才吸收到党组织中来，充实到村后备干部队伍中。定期对村后备干部进行素质能力的培训，让后备干部多参与、承担重大村务管理，锻炼能力，打好群众基础。再次，大幅度提高村级干部的经济待遇，增加工资，按照工作年限提高工资待遇，对卸任的村干部要做好社会保障工作，激励其干劲。

3.加强对村干部考核与监督。首先，健全村干部的请销假、工作日志、监督考核、责任追究等配套制度，要求村主要干部每周工作日不少于5天，每天工作不少于8小时，上班情况与报酬、奖惩挂钩，有效解决基层群众反映的“人难找”“事难办”问题，做到“小事不出村，大事不出镇”。其次，逐步建立以农民群众为主导的自下而上的问责监督方式，加快推进村务决策公开化、民主化，凡涉及农民利益的重大决策，应召开村民大会和党员大会进行协商、讨论，保障村民自治制度切实发挥作用。

4.壮大村级集体经济。首先，发展合作经济。积极鼓励村级组织创办农民专业合作社、农业产业化龙头企业，采取“支部+龙头企业+基地”等形式，开展技术指导、信息传递、物资供应、产品加工、市场营销等服务；其次，推动乡村旅游。充分利用乡村自然资源，大力发展旅游观光、采摘园、“农家乐”等项目，增加集体收入；最后，创新集体股本。鼓励各地整合各类政策、项目和资金，建立村集体股本，通过资源变股权、资金变股金、农民变股民等市场化的办法和手段，参与收益分配，激活资源要素，增加村集体收入。

5.理顺乡、村关系。乡镇政府属于基层政府，拥有行政管理权，而乡村属于基层民众自治组织，二者之间并非上下级之间的领导关系。基层政府的职责在于指导、支持、帮助基层民众自治组织的工作，而不能干预基层民众自治组织自治范围内的事项。要在原有的法律界定的基础上，清晰、明确地界定乡镇和村民委员会的职责，让乡镇政府对村民委员会的指导工作有法可依、有章可循，避免两种错误倾向。

(二)乡镇层面：理顺关系、明确定位

1.更新管理理念。首先，坚持以人为本的原则。乡镇治理坚持问政于民、问需于民、问计于民，把农民意愿作为基层治理的出发点和落脚点；其次，坚持依法治理。法治是保障基层治理公平正义、群众有效参与的必要条件，没有法治的保障，善治无从实现；最后，坚持多元共治的模式。民众是基层治理的主体，政府是基层治理的主导。要完善民意表达的相关法律制度，把民意表达和处理纳入法制化轨道，使农民有能力、有渠道、有保障地参与到基层治理中，共同享受治理成果，增加获得感。

2.理顺乡、县的职能定位。2015年新修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对乡、民族乡、镇人民政府所行使的职权进行了规定。该法第61条第七款规定，乡、民族乡、镇人民政府“办理上级人民政府交办的其他事项”。这种模糊的关系定位，使乡镇政府在现实中承接了过多县级政府及其职能部门指派的任务和各种临时性突发问题，导致乡镇任务过重、过多，结果是乡镇的行政化趋势越来越强，社会管理和公共服务等职能弱化。必须明确乡镇的权力边界，更好地强化乡镇公共服务职能和社会管理职能，向着“小政府、大社会”的现代管理目标迈进。

3.增加乡镇财政投入，理顺事权和财权矛盾。基层政府承担的财权与事权不相匹配，已经不是一个新问题了。随着基层治理推进，社会管理与公共服务投入不断增加，乡镇政府的公共管理成本会逐年上升，事权与财权矛盾会进一步凸显。县级以上政府应大力支持乡镇基础设施建设、公共服务项目和社会事业发展，引导信贷资金投向农村和小城镇。属于县级以上政府事权的，应足额安排资金，不得要求基层安排项目配套资金，确保基层事权与财权一致。

4.扩大民众参与的制度化渠道，提高参与效果。治理的本质是民主治理，民众将成为社会治理的主体，广泛参与到公共事务的管理和决策中。首先，参与制度应该有利于双向传递信息，有利于让公众表达真实的偏好诉求，并就有争议的问题达成共识，还要有利于降低政策的执行成本。其次，有序、有效的参与，离不开政府的引导。乡镇政府在民众参与过程中不能袖手旁观，要积极引导，适时纠偏，发挥应有的主导作用。最后，要继续完善“四议两公开”等常规化、制度化民意表达渠道，同时，根据新问题新情况探索新的制度化渠道和方式，尽可能避免民众盲目的或者不负责任的参与情况，提高参与的质量。

(三)县级层面：精准放权、制度支持

1.精准放权，放管结合。首先，精准合理放权。放权，要精确梳理权力清单，根据实际情况合理下放。将那些直接面向基层、量大面广、由乡镇政府服务更为有效的各类事项，都应下放到乡镇政府。赋予乡镇政府更多必要的管理权限，形成与社会治理任务相匹配的行政体制，增强乡镇政府在调节经济发展、解决社会矛盾、协调利益关系等方面的引导和调控能力，推进基层社会治理体系现代化。其次，确保下放权力能接得住、管得好。权力应依法下放，并解决下放后的权力的运行、权责和监管。注重推进与简政放权相关联的配套制度实施，包括激励与惩戒、问责相结合的制度等。

2.改革对乡镇的绩效评价奖惩机制。首先，改革对乡镇的考核制度。改变单一化的上级 “压力性”考核机制，完善社会满意度评价及第三方考评办法，加大群众满意度在考评考核中的权重，真正做到“服务好不好，群众来评判”，并坚持将考评结果作为基层干部选拔任用、评优评先的重要参考。其次，提高乡镇干部的工资福利待遇。对在基层工作超过一定年限的干部，在交流、使用和薪酬等方面给予优先照顾并纳入制度规定；对处在偏远地区、山区的基层干部提高补贴标准；在县级干部的提拔任用上，扩大基层干部的名额比例，优先重用肯吃苦、有实绩的基层干部。用制度激励年轻干部主动到基层锻炼，让基层成为干事创业、实现价值的舞台。最后，进一步完善容错免责机制。对基层工作的判断应以事实为依据，以制度规定为准绳，以第三方评估为重要参考，对基层领导干部在改革创新工作中出现的错误给予免责，向基层社会治理改革传递明确的鼓励支持信号，为那些想干事、会干事的基层党员干部解除后顾之忧，营造干事创业的良好氛围。

3.鼓励基层进行社会治理创新。乡镇由于所处地区、位置不同，实际的治理任务大相径庭。县级政府应该根据实际情况探索多元化的管理模式，避免“一刀切”式的改革。比如郑州市的郊区乡镇，无论是管理幅度、人口规模还是产业结构都已经达到县级水平，但是镇政府的机构设置和人员编制仍然按照乡镇机构级别制定，人员编制与快速发展的经济和社会管理之间的矛盾就特别突出。而处于偏远县(区)的乡镇面临最大的治理问题是村落解体、人口流失带来的治理难题。所以县(区)级政府应鼓励乡镇和村因地制宜地从事基层治理的探索试验，并及时把成熟经验上升成为全省性的政策措施，对大胆推进改革的领导干部给予奖励。此外，全省要定期召开基层治理研讨座谈会，让基层干部有平台交流经验，相互借鉴、相互启发。

4.善用互联网,推进基层治理的高效便捷。政府在进行基层治理的过程中，应不断优化、提升治理方式和载体，尤其要以电子政务建设推进基层治理能力提升。首先，县、乡、村可以把大数据和网格化管理结合起来，实现“县(区)—乡镇(街道)—村(社区)—网格员”四级联动，形成“多网合一，多元共治”的格局。其次，利用大数据推进基层政府治理精细化、高效化。搭建村级(社区)网上信访平台，实行“虚拟机构、实体运作”，引导群众变“上访”为“上网”，变被动为主动，及时掌握群众需求，提升服务水平。

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