私家车接入网约车平台的法经济学分析——兼评《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的相关规定*

薛志远

(中国政法大学法学院，北京 100088)

私家车接入网约车平台的法经济学分析
——兼评《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的相关规定*

薛志远

(中国政法大学法学院，北京 100088)

“互联网+交通”的兴起为消费者提供了一种新型出行方式——网约车。关于私家车接入网约车平台是否合法等问题伴随着该业态发展的始终。近日《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的出台，确认了网约车的合法性，明确规定私家车符合法定条件可接入平台参与运营。立法的这一选择，背后有诸多理论与现实的考量因素。综合运用法经济学中利益衡量理论、成本收益理论等分析方式，解构这一制度选择的合理性，并对可能出现的问题进行预判，将助益于私家车接入网约车平台提供出行服务的良性发展。

网约车新规；利益衡量；成本收益；私家车

私家车接入网约车平台参与运营，由不被官方认可，被视为“黑车”，属于非法运营，应给予严惩，到被网约车新规赋予合法之地位，符合一定条件即可依法提供约车服务，其过程可谓充满艰难险阻。面对新兴的网约车运营模式，政府及其交管部门已在一定程度上认识到若仍旧以传统的监管巡游出租车的思路与方式进行应对已不合时宜。因此，对“私家车接入网约车平台”进行法经济学分析，有利于我们进一步明晰规则制定者在制定法律规范时所面临的困境，以及在不同主体相互冲突的利益诉求中寻求衡平时所综合考量的诸种因素。

一、问题的提出：从法经济学视角研究网约车

2016年7月27日，“隐忍”两年之久的网约车新规——《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称“网约车新规”)终于宣告“出山”。与之前2015年10月10日发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”)相比(具体对比见表1)，其明确规定允许私家车在符合一定条件的情况下接入网约车平台，这对于网约车企业及私家车主来说，实为利好消息。然而，由于网约车新规属于交通部等七部委联合制定的部门规章，其规定的内容原则性较强，相对笼统，要具体将之贯彻落实，离不开各地方政府及其交管部门出台相应的实施细则。选择从法经济学的视角对网约车问题，特别是对私家车接入网约车平台合法化问题进行解读与分析，主要是基于两点考虑：一是这一问题的敏感性与重要性程度颇高。在网约车出现之前，黑车市场已存在多年，私家车接入网约车是否简单地等同于为黑车披上了合法的外衣，值得探究。同时，对之进行监管应采用何种监管思路及路径同样具有研究价值。二是这一问题背后涉及到法经济学中的一些重要分析范式。如在决定私家车接入平台合法化时，规则制定者所采纳的利益衡量机制与成本效益分析方法都值得探究。

表1 私家车能否接入网约车平台的规定对比及评析

二、新规的背后：不同主体的利益博弈与妥协

网约车新规确认符合一定条件的私家车依法可以接入网约车平台参与运营，这实质上是不同主体利益博弈与妥协的结果。尽管本文的研究旨趣在于对规则制定者的制度选择进行法经济学方面的分析，但网约车参与市场运营本身的合法性问题却是一个不能回避的前提性问题。网约车新规第2条对网约车的合法性进行了确认*具体内容如下：“从事网络预约出租汽车(以下简称网约车)经营服务，应当遵守本办法。本办法所称网约车经营服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。本办法所称网络预约出租汽车经营者(以下称网约车平台公司)，是指构建网络服务平台，从事网约车经营服务的企业法人。”参见:网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法[N].中国交通报,2016-08-01.。自此这一伴随网约车发生、发展的核心问题得以从部门规章层面予以解决。现将不同利益主体对私家车接入网约车平台提供客运服务的基本观点分列如下。

(一)中央、地方政府及其交管部门

1.中央层面

中央层面上，国务院于2015年7月4日发布了《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》(国发[2015]40号)。在第二部分“重点行动”的第九大点中，以“‘互联网+’便捷交通”为主题进行了阐释。明确提出由发展改革委、交通运输部共同牵头，以“加快互联网与交通运输领域的深度融合”*具体包括三点目标，分别是：提升交通运输服务品质、推进交通运输资源在线集成、增强交通运输科学治理能力。参见:国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见[EB/OL].[2016-07-14].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-07/04/content_10002.htm.。2016年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中指出：“要推动新技术、新产业、新业态加快成长，以体制机制创新促进分享经济发展，建设共享平台……”，“支持分享经济发展，提高资源利用效率，让更多人参与进来、富裕起来”*政府工作报告——2016年3月5日在第十二届全国人民代表大会第四次会议上[N].人民日报,2016-03-18.。此外，总理也曾在不同场合多次重申鼓励市场创新及简政放权的改革思路。

而在此之前，2015年1月8日，交通运输部(以下简称“交通部”)针对打车软件提供的“专车”服务，在肯定“专车”服务在运输市场中所发挥的积极作用的同时，明令禁止私家车接入平台参与经营*齐中熙.交通运输部:禁止私家车接入平台参与“专车”经营[N].新华每日电讯,2015-01-09.。同年3月13日，前交通部部长在接受采访时，表示“永远不允许私家车进入专车运营*黄海蕾.交通部长：私家车永不许当专车[N].京华时报,2015-03-13.。交通部负责人的这一表态在之后于同年10月10日公布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称“《管理办法》(征求意见稿)”)第12条到15条中也有所体现。此后，在2016年3月14日交通部部长在被问及“私家车现在算不算是黑车？未来这些私家车到底能不能做专车？”这一问题时，观点较之前有了较大转变，其指出目前交通部起草的办法已为私家车转化为专车，提供了相应的转变途径与程序*冯蕾.私家车究竟能不能做专车——交通运输部部长杨传堂等就“深化出租汽车改革与发展”答记者问[N].光明日报,2016-03-15.。2016年7月底，由交通运输部、工业和信息化部、公安部等七部委联合制定的网约车新规正式出台，官方在中央层面规定在符合一定条件的情况下，允许私家车接入网约车平台，这也标志着我国成为世界上第一个承认网约车合法化的国家。

2.地方层面

地方层面上，本文选取北京、上海等地为例，来分析地方政府及其交管部门对网约车运营及私家车接入网约车平台之态度及相应的做法。按照《无照经营查处取缔办法》(2003年实施，2011年修订)*《无照经营查处取缔办法》第4条规定，应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为属于违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处，相关许可审批部门亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。但是，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。、《北京市出租汽车管理条例》(1998年实施，2001年、2002年两次修订)*该条例第10条规定，申请经营出租汽车的单位和个人应当办理相应的名称预先核准登记、申请经营许可证、申领营业执照、办理治安登记等申报审批手续。、《北京市汽车租赁管理办法》(2012年实施)*该办法第15条规定，用于租赁的车辆应当符合行驶牌证齐全有效且为汽车租赁经营者所有等要求，可见将私家车或其他非租赁车辆用于汽车租赁经营的，属于违规行为。、《北京市交通委员会运输管理局关于严禁汽车租赁企业为非法营运提供便利的通知》*该通知第2条规定，严禁把私家车辆或其他非租赁车辆用于汽车租赁经营。等的规定，私家车不论是直接接入还是以挂靠汽车租赁公司的方式接入网约车平台，都属于违法运营。2014年8月，北京市交管部门又专门出台关于不得吸纳私家车加盟从事专车服务的通知。2014年全年北京市共查处借助网络平台和手机软件从事非法运营的黑车47起，全部为私家车。2015年1月7日，北京市交通执法总队指出，要坚决打击此种以专车之名，行黑车之实的行为*据媒体调查，私家车车主接入网约车平台，仅需填写几份表格，与平台指定的公司签约即可，背景调查程序阙如，甚至无需挂靠租赁公司。参见刘珜.“网约车”被认定属非法运营[N].北京青年报,2015-01-07.。 此后北京市交通委等部门多次约谈滴滴快的、优步等网约车平台负责人。据统计，截止2015年7月23日第二次约谈时，北京市交通执法总队共查处非法运营私家车、租赁车2147辆，涉及滴滴网约车平台1211辆。北京市交通委等部门强调，各大网约车平台组织私家车等接入平台提供客运服务的行为，涉嫌违法组织客运经营，存在逃漏税、违规发送商业性短信息、垃圾短信和发布广告等违法行为*肖玮,南淄博.北京十日内约谈三家专车公司[N].北京商报,2015-08-03.。在《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(国务院办公厅于2016年7月28日正式印发)和网约车新规同时出台的背景下，北京市交管部门表示将结合本地实际，制定相关实施意见和细则*北京市交通委：将结合北京实际，制定网约车等相关实施意见和细则[EB/OL].[2016-08-01].http://www.fawan.com/Article/fwkx/2016/07/29/357477.html.。

上海对网约车运营及私家车接入网约车平台参与运营的态度经历了由严格禁止到逐步放松管制的过程。2014年底，辽宁、浙江、江苏、上海等省市相继认定网约车运营不合法，上海对之的处罚尤厉。根据《上海市查处车辆非法客运办法》、《上海市查处车辆非法客运若干规定》的有关条款，执法部门对网约车非法客运实施“1+3+10”的处罚(对当事人处以1万元罚款，暂扣驾驶证3～6个月，对网约车处以10万元罚款)。此后上海对网约车的态度始终处在严厉打压与逐步放松管制之间。2015年5月，上海市交通委与当地出租车企业和“滴滴快的”联合成立了全国首个约租车管理办法工作组*肖玮,南淄博.北京上海同时收紧专车政策[N].北京商报,2015-07-24.。2015年10月8日，上海在全国范围内颁发了第一张网络约租车平台经营资格许可(俗称“网约车牌照”)，标志着其成为全国首个落地试点网约车运营管理模式的城市*沈文敏，刘志强.上海首试专车合法化[N].人民日报,2015-10-09.。其他城市的政府及交管部门，大多对网约车运营及私家车接入网约车平台持禁止、否定、打压之态势。诸如沈阳、南京、淄博等地相继发生了当地交管部门以涉嫌违法经营为由查处网约车运营及私家车接入网约车平台参与运营等事件*各地纷纷“叫停”专车服务 定性为涉嫌非法营运[EB/OL].[2016-07-14].http://www.qh.xinhuanet.com/2015-01/10/c_1113948036.htm.。网约车新规出台后，各地纷纷表态会严格落实中央文件精神，积极着手制定相应的实施细则。但目前就反馈的情况而言，似乎情况不容乐观。尽管地方政府基于促进发展等原因，亦会采取相应的措施规范和促进网约车这一共享经济新业态的发展*See David Schleicher，The City as a Law and Economic Subject，2010 U．ILL．L．REV．1507，1558 (2010) ．转引自唐清利.“专车”类共享经济的规制路径[J].中国法学,2015,(4).。但就目前情况而言，地方政府及其交管部门为了监管的便利或基于所谓的“稳定压倒一切”、“做多错多，不做不错”等消极的行政理念，仍可能延续旧的监管思路，将网约车当巡游出租车来管理，网约车的数量与价格可能会受到严格管控，而私家车接入网约车平台的门槛可能还会提高*宋广玉.网约车管理细则需留下市场调节空间[N].南京日报,2016-08-29.。

(二)企业及公众

传统出租车企业、网约车企业以及普通民众基于自身利益考量，对是否允许私家车接入网约车平台等问题有着不尽相同甚至强烈冲突的观点与意见。大致可划分为支持方、反对方、中立方(包括左右摇摆不定者)等几种类型。

1.支持方

支持私家车接入网约车平台参与运营的民间主体，主要是作为直接利益相关者的网约车平台的经营者、从业者及广大普通消费者。结合对交通部运输服务司发布的《深化出租汽车行业改革两个文件征求意见总体情况分析报告》(以下简称“《分析报告》”)*交通运输部公布深化出租汽车行业改革两个文件征求意见情况[EB/OL].[2016-07-14].http://www.moc.gov.cn/zhuzhan/jiaotongxinwen/xinwenredian/201511xinwen/201511/t20151110_1923954.html.，以及其他相关资料的分析*曾剑秋.专车监管思路存偏差 私家车应可进入约租车平台[N].通信信息报,2015-11-04. 郭超,贾世煜,侯润芳.交通部：禁止私家车“接单”参与经营[N].新京报,2015-01-09.，支持者的理由主要有四点。一是，此举能够极大地缓解交通供需不平衡的问题，补充出租车市场，提高民众出行的效率与服务体验；二是，共享经济强调对使用权的最大化利用，私家车接入网约车平台，可对闲置的小客车资源充分利用，符合共享经济潮流，有利于提高资源的使用率*有关共享经济潮流如何兴起等问题，可参见SARAH CANNON & LAW RENCEH.SUMMERS，HOW UBER AND THE SHARING ECONOMY CAN WIN OVER REGULATORS，at http: / / blogs．hbr．org /2014 /10 / how uber andthe sharing economy can win over regulators ( Last visitedon Sep．1，2016) ．；三是，私家车提供运营服务，有利于解决部分失业或无业者的就业问题；四是各网约车平台为提高市场份额与竞争力，对私家车接入有动力制定较为严格的限制措施与规范管理程序，在司机素质及技能培养，私家车车况等问题上，与传统出租车相比不必然存在更为严重的安全隐患。

2.反对方

反对者主要是一些传统的出租车企业及其员工，以及一些对私家车在运营资质、安全保障等问题上持有质疑观点的人士。通过对《分析报告》进行分类化的整理*交通运输部公布深化出租汽车行业改革两个文件征求意见情况[EB/OL].[2016-07-14].http://www.moc.gov.cn/zhuzhan/jiaotongxinwen/xinwenredian/201511xinwen/201511/t20151110_1923954.html.，结合其他的相关报道*黄海蕾.网约出租车经营者概念进一步明确[N].京华时报,2015-10-28.陈科峰.禁止“私家车当专车”触及市场痛点[N].上海法治报,2015-03-17.，可知传统出租车企业及员工的反对理由主要可归纳为以下两点.一是，网约车进行的低价补贴，实质上与传统巡游出租车形成不正当竞争关系，客观上扰乱了出租车行业的客运秩序；二是，私家车参与运营，分割了原本属于出租车的市场，对出租车司机的收入影响较大。而对于部分普通民众而言，反对的理由一是，私家车提供运营服务，在出行安全与服务质量的保障上存在重大隐患；二是，私家车接入网约车平台“只是套上了互联网的外衣”，本质是非法运营，扰乱市场、带来治安隐患、加剧拥堵。

3.中立方及摇摆方

中立者即对私家车接入网约车平台既不支持也不反对，持观望状。原因有很多，诸如对网约车新业态不了解，一时难以表态，或是不愿了解，漠不关心等。在这样略显粗陋的分类标准下，还应注意一种现象，即摇摆方。此类主体立场不坚定，常会受到外界干扰而改变看法。据一项民调显示，在自愿参与话题调查的数以万计的网友中，66.9%的网友选择不支持“不允许私家车当网约车用”的观点，支持的仅占27%*私家车为什么可以接入专车平台？[EB/OL].[2016-07-14].http://it.sohu.com/20150317/n409890191.shtml.。而在各地爆出诸如网约车司机多有违法犯罪前科，时有侵害乘客利益行为发生等事件后，民众的态度似乎又有反转。据另一项调查数据显示，60.6%的受访网民认为应禁止私家车接入平台*彭琳,叶丹.专车新政或改变竞争格局[N].南方日报,2016-04-23.。对于同一问题，因调查时间不同，受访网民不同，得出的结论却几乎完全相反。这一定程度上反映出网民对应否允许私家车接入网约车平台态度的举棋不定。

规则制定者从不同主体间相互冲突的利益诉求中寻求共识，最终支持发展网约车新业态的一方取得初步胜利，私家车接入网约车平台的合法性得到官方承认。但反对或者主张限制私家车接入平台的一方也并非毫无收获。他们的反对意见一定程度上也被采纳，体现在网约车新规中，则主要为对私家车想要接入网约车平台，所必须满足的刚性条件上(如私家车司机的资质、车辆的营运资质、接入平台的相应手续等)。这是政府及其交管部门、传统出租车业、新兴网约车业、专家学者及广大民众间利益博弈后的结果。而网约车新规出台背后所隐含的复杂的利益衡平不止一项，还涉及到成本效益分析等其他问题。

三、私家车接入网约车平台合法化的成本效益分析

从交通部等规制制定者的角度而言，确认网约车的合法性，确认私家车符合一定条件即可接入网约车平台，其背后除了有政策层面上的考量，不同主体利益间的衡平外，还包括对制度运行所涉及的成本效益进行分析。制度实施的收益大于成本，利大于弊，是一项制度能够被采纳的基本条件。以经济学来审视立法可知，法律、法规、规章的制定与实施都将消耗一定的社会资源，此即法律制定及实施的成本。与此同时，上述法律规范的施行，对经济、社会等均将产生影响，形成某种效益，此即法律规范的实施效果*汪全胜.我国立法成本效益分析制度构建的困境及出路[J].安徽师范大学学报(人文社会科学版),2014,(4).。成本效益方法在法经济学领域中的应用也很普遍，现从成本与效益两个方面来对私家车接入网约车平台合法化这一制度选择进行分析。

(一) 私家车接入网约车平台合法化的成本分析

为方便论述，现将“私家车接入网约车平台合法化”作为交通部等网约车新规制定者在立法时所最终选取的一种“制度”。此“制度”的制定、实施都将产生相应的成本，具体分析如下。

1. 制度制定及实施的行政成本

立法既是一种政治行为，同时是一种经济行为，需投入人财物力等成本*钟骏树,方良平.地方行政立法的成本效益问题浅析[J].辽宁行政学院学报,2010,(1).。“在西方，一项法律法令的通过，必然符合某一社会集团的利益，这一集团必然要为此付出代价，这就是立法成本。当然由于该项立法的通过而受到损害的另一社会集团，也必然为阻止该项立法的通过而付出代价，此外，维持立法机关的费用，同样也是立法成本的一部分。”*高德步.产权与增长：论法律制度的效率[M].北京：中国人民大学出版社，1999.尽管交通部等七部委并非传统意义上的立法机关，但由于现代社会分工的逐步细化，行政权力的急剧扩张，囿于时间精力及专业性等限制，行政机关也同时承担了大量“立法”任务。此次网约车新规的出台，即是一例。其法律位阶为部门规章，但其在确认“私家车接入网约车平台合法化”这一立法选择时，同样需付出相应的规则的制定及实施成本。例如为了论证是否应将私家车接入网约车平台这一行为合法化，要进行立法前的调研。召集相关主体开调研论证会、实地走访等均需耗费行政资源。此次立法属于开门立法的典型，《管理办法》(征求意见稿)发布后，对各种意见建议的收集整理本身也需要耗费时间、人力等成本。上述均为制定之成本。实施成本，主要包括网约车新规为私家车接入网约车平台设置了严格的准入条件，而监管部门需要耗费相应的人财物力成本来运转。例如网约车新规虽对网约车的车辆来源不做限制，但对车辆取得运营资质作出了准入性要求。私家车需按相关规定和程序完成登记预约出租客运，并取得《网络预约出租汽车运输证》”。另外，对于私家车做“网约车”后如何“退出”，网约车新规第39条规定，网约车行驶里程达到60万千米时强制报废。行驶里程未达到60万千米但使用年限达到8年时，退出网约车经营。不论是登记、颁发许可证还是审查是否到达强制报废历史里程或年限，监管部门都需配置相应的行政资源予以落实。

2.制度制定及实施的社会成本

社会成本主要是指整个社会为“私家车接入网约车平台合法化”这项制度的制定及实施所支付的成本。制度的实施具有正外部性与负外部性。前者是制度实施对社会所可能带来的收益，而后者则主要指社会实施该项制度所需耗费的成本。网约车新规的实施除需配置与之良性运行相适应的行政资源外，还将消耗部分社会资源。例如允许私家车接入网约车平台参与运营，可能会加剧网约车与传统巡游出租车间的矛盾，增加社会的不稳定性，破坏正常的社会秩序。同时，私家车运营过程中，势必会产生汽车尾气等污染环境。如果不能正确地发挥监管部门的监督引导作用以及市场对资源配置的决定性作用，则可能会导致私家车盲目涌入网约车市场，造成或加剧交通拥堵等问题，这同样属于社会成本的范畴。同时监管部门打击不符合法定条件私自接入平台进行运营服务的私家车等，所需的资金支持成本，本就来源于纳税人缴纳的税款，这同样是一种社会成本的耗费。一旦与私家车接入网约车平台相关的条款的可操作性差，或由于立法技术较低致使各地监管部门的自由裁量权过大，则同样可能影响制度运行的社会效果，这些都属于“由于立法决策、立法方略、立法技术等方面的因素所引起的社会支出”*郭道晖.立法的效益与效率[J].法学研究,1996,(2).。此外还有包括法院因审理相关案件所耗费的司法成本，网约车平台企业、私家车主、乘客等因遵守网约车新规所耗费的守法成本，对私家车接入网约车的实施效果进行立法后评估的监督成本，以及制度运行过程中所可能导致的监管部门滥用行政权寻租等成本。

(二) 私家车接入网约车平台合法化的效益分析

1.有利于闲置资本的充分利用，增加就业岗位

网约车的发展之所以在我国能够如雨后春笋般迅速茁壮成长起来，几乎形成星火燎原之势，与智能终端及移动互联网技术的升级换代密不可分，甚至可以说互联网为出行市场的变革带来了前所未有的机遇与技术支撑。但是追本溯源，网约车新业态迅猛的发展势头，主要还是受到市场经济基本运行规律的调整与影响。正是由于长期以来，传统的出租车运营模式，所提供的出行服务始终无法有效地满足整个租车市场的需求。人民群众日益增长的出行需求与落后的出租车供给模式存在巨大的差距，才使得网约车这种“互联网+出行”的运营模式有了基本的生存空间与现实土壤。根据住建部对城市出租车量作出的指导性标准：大城市每万人≥20辆，小城市每万人≥5辆，中等城市居间取值。以城市出租车数量除以当地常住人口数量的方式计算笔者所选取的10个城市出租车万人拥有量，仅北京与上海达标。这也进一步表明了出租车数量难以满足当下民众的出行需求，出行市场存在着较大的生存空间。出行难、打车难、打车贵等问题遂成为城市的一道“亮丽的风景线”*聚焦出租车改革：20城行业现状调查 多地出租车万人拥有量低于标准[EB/OL].[2016-07-17].http://news.cnr.cn/dj/20151010/t20151010_520104364.shtml.。(具体数据见表2)

表2 10个城市出租车情况统计(2015年7月统计)

网约车的出现有效地增加了出行市场的车辆供给，极大地补充了传统行业运力不足留下的市场空白。而网约车市场的发展离不开“网约车”与“驾驶员”，由于网约车平台大多为互联网企业，并非传统意义上的出租车公司或汽车租赁公司，其企业内部的自有车辆数量是有限的，如果以自有车辆为唯一车源，将难以满足普通民众巨大的出行需求，同时也难以形成规模效应，在出行市场的竞争中将难以做强做大。为了实现规模效应，更为了节省企业运营成本，引入私家车及车主接入网约车平台提供出行服务，与经济学中的以追求利益最大化为目标的经济人假设是相符的，更是符合市场经济的供求规律的。与此同时，私家车主接入平台提供运营服务，本身也是一种职业选择。无论是专职司机或兼职司机，就业岗位的增加对增加其收入，提升其生活品质，促进整个社会和谐有序的发展均有裨益。

2.有利于充分发挥科技的力量，保障公众的出行安全

出行市场所存在的刚性出行需求以及网约车平台自有车辆的不足为网约车的发展及私家车接入网约车平台参与运营提供了客观的必备环境。而私家车接入网约车平台后，通过对最新的科技产品的应用，其所提供的服务具有较好的安全保障，则是网约车模式能够蓬勃发展并被越来越多乘客接受与信赖的“硬通货”。不论是官方还是民间，对网约车模式质疑之声最大的莫过于对其安全保障问题的担忧。反对者认为，允许私家车接入网约车平台参与运营，无异于引狼入室，乘客的安全根本无法切实得到保障。打着网约车服务的旗号的私家车与黑车无异，为保障安全，必须对之进行严厉地打压与坚决地取缔。这一观点实际上是错误的，至少在私家车接入网约车平台合法化后，网约车的安全保障问题，比不将之合法化，任由其“黑车化”而言，怎可相提并论。通过“政府管平台，平台管人与车”的方式，规定网约车平台严格的安全保障责任，使其综合运用科技优势实现对接入平台的私家车车况质量及私家车主(驾驶员)的动态监管，能够实现对乘客安全的有效保障。不可否认，目前不同的网约车企业对接入其平台的从业人员准入审查标准宽严不一，使得提供网约车运营服务的车辆与司机良莠不齐。这方面监管部门确应加强监管力度，要求网约车企业建立健全常态化信息审核机制、服务评价机制与准入退出机制，以完善的机制设计保障乘客的安全。如在网约车平台企业内部设立安全管理委员会，严格执行诸如“移动出行驾驶人员禁入标准”等规定，对接入网约车平台的驾驶人员的资格进行“负面清单”式的严格审查等。鼓励网约车企业通过技术手段综合运用“分享行程”、“一键求助”、“号码保护”等措施，构建司乘安全保障体系*韩元佳.网约车新增准入高压线[N].北京晨报,2016-07-12.。

此外，还有一点必须明确。安全问题，不论传统出租车行业还是新兴的网约车模式，都概莫能外。出租车司机奸杀女乘客的报道以及司机被谋财害命的新闻虽不至于不绝于耳，但至少也是时有发生*双辽出租车司机暴力强奸女乘客 女子披头散发衣服被撕碎[EB/OL].[2016-07-17].http://news.365jilin.com/html/20160615/2239370.shtml.张蕾.北京一出租车司机奸杀两名女乘客被判死刑[N].北京晚报,2013-08-07.李庆海.一个勒脖一个持刀 俩女乘客抢了“的哥”[N].沈阳晚报,2016-07-16.的哥被乘客殴打致死细节揭秘 目击者称下手极重[EB/OL].[2016-07-17].http://www.sd.xinhuanet.com/news/2013-12/20/c_118635762.htm.。私家车接入网约车平台同样也可能出现各种各样的安全问题*何小敏.优步司机涉强奸女乘客一审获刑4年半[N].信息时报,2016-06-14.专车司机强奸女乘客案 大学城女尸案昨日一审[N].羊城地铁报,2016-06-14.。从本质上讲杜绝此类违法犯罪是不现实的，可行的做法是通过利用现代科技手段，通过信息采集系统、卫星定位系统、实时监控系统等合力，来增强对网约车司机及乘客行为的监控，最大限度地消减其违法犯罪之可能。而网约车相较于传统出租车而言拥有更为先进的设备与监管理念。为了增强企业的信誉，维护企业的良好形象，网约车平台有动力也有能力积极采取相应举措不断增强私家车接入网约车参与运营的安全性。

3.打破传统出租车业的垄断模式，倒逼出租车行业改革

一方面，从出租车行业自身来看，目前问题缠身，亟待改革。传统的出租车行业行政管制色彩浓厚，在陈旧的管控思维指导下，政府及其交管部门以严格的行业准入门槛——出租车营运牌照特许经营许可为“管制神器”，出租车企业以份子钱为“盈利法宝”，对出租车行业进行调控。此种调控模式，使得出租车业行业垄断问题严重，缺乏创新动力，司机权益得不到有效保障，受盘剥之苦日甚，已“不能够适应城镇居民日益增长和丰富多彩的出行需求”*丁元竹.出租汽车行业的根本问题和改革路径[J].中国发展观察,2015,(10).。以改革开放的窗口城市，市场经济较快发展的广州市为例，分别用两种计算方式来衡量其出租车运力是否足够，可得出如下结果：第一种，按每千人不少于两量出租车的配备标准来计算，2013年底广州市常住人口为1292.6万多人，而当时的出租车数量仅为21990辆，缺口达3863辆；第二种，按出租车承担城市居民或流动人口出行周转量与现有总有效里程率来计算，需2.9万辆出租车，缺口达7000辆*牟晓翼.19∶1约租车投放听证高票通过[N].新快报,2014-11-08.。这也是全国范围内各城市出租车运力普遍不足的一个缩影。此外，消费者“打车难、打车贵”、出租车司机“话难听、脸难看”、强行拼载、故意绕道、拒载、不打表等问题也屡见不鲜。诸多问题共同呼唤出租车行业改革，而改革却着实进展缓慢。

另一方面，尽管网约车企业将其所提供的服务定位为使用中高档车，满足不同层次市民的出行需求*裘萍.国家规定私家车禁入专车平台[N].南方都市报,2015-12-18.，表面上看似乎与传统出租车提供经济型出行服务的定位不同，属于对其的有益补充，且分别对应不同的乘车群体，不存在竞争关系。但实质上，各类网约车企业采用高额补贴等方式参与客运，特别是大量的私家车接入网约车平台，抢占出行市场，对出租车的冲击力度较大。各地出租车司机的停摆罢运，虽原因不全在抵制网约车，但将之作为重要原因当属无疑*叶曜坤.当打车软件遇上出租车罢运……[N].人民邮电,2015-01-16.。的哥们的担心不无道理，市场经济优胜劣汰的运行规律与企业的逐利本质决定，网约车服务向低端出行市场拓展的可能性亦是存在的*陈静.互联网约租车：“专车”还是“黑车”[N].经济日报,2015-01-16.。接入网约车平台的私家车车主与传统租车司机“兵戎相见”成为直接竞争对手并非妄言。

那么，问题来了，所谓倒逼改革，主要是在哪些方面？以重要性来看，首先应该是出租车管理模式改革。以牌照数量管制为基本特征的出租车经营权管理模式，管理思路及理念陈旧，已难以适应市场经济的发展，更谈不上充分有效地发挥市场在资源配置中的决定性作用。这一制度反而因背后关涉诸多利益，成为权力部门寻租的工具。改革牌照管理制度，以供给侧结构性改革带动行业变革，鼓励出租车与网约车协同发展、优势互补，设置科学合理的准入标准将私家车接入网约车平台参与运营合法化，或将成为促进市场供给增量提升，满足公众多样化与差异性出行需求的可行路径。此外份子钱改革在出租车改革中也占据着重要地位。出租车司机之所以面对网约车的发展，表现出越来越不满的情绪，与其说是因网约车分割了市场蛋糕，不如说是其在于网约车司机对比中感到压抑。与出租车司机每月必须缴纳的高额份子钱相比，网约车司机则无此烦恼。以份子钱来管控出租车业的做法可谓臭名昭著、怨声载道。在网约车强力发展的冲击影响下，目前一些地方如义乌、广州等地已开始试行多项改革*李婷婷,施杰.管理网络约车 政府应放权给平台[N].新京报,2016-03-03；龚献明,严红枫.义乌：破冰出租车行业改革[N].光明日报,2015-05-21；《广州市出租汽车客运管理条例》修正案获通过 约出租车必须有证书才能营运[EB/OL].[2016-07-19].http://yueyu.cntv.cn/2015/05/21/ARTI1432196557490276.shtml；上海出租车改革背后的互联网思维创新[EB/OL].[2016-07-19].http://news.xinhuanet.com/2015-11/10/c_128411391.htm;宁波出租车改革落地 将退还3487万元有偿使用费[EB/OL].[2016-07-20].http://www.chinanews.com/cj/2016/02-29/7777825.shtml.。(见表3)

表3 网约车发展倒逼出租车行业改革例举

值得关注的是，与网约车新规同日同台的《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(国办发[2016]58号)(以下简称《指导意见》)中明确规定，“改革经营权管理制度。新增出租汽车经营权一律实行期限制和无偿使用，并不得变更经营主体。现有经营权未明确具体经营期限或已实行经营权有偿使用的，地方政府要制定科学过渡方案，合理确定经营期限，逐步取消有偿使用费”。此外，《指导意见》还规定了要“健全利益分配制度。鼓励、支持和引导出租汽车企业、行业协会与出租汽车驾驶员、工会组织平等协商，根据经营成本、运价变化等因素，合理确定并动态调整出租汽车承包费标准或定额任务，现有承包费标准或定额任务过高的要降低。”*国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见[N].中华人民共和国国务院公报,2016-08-10.这些规定均直指阻碍传统出租车业健康发展的顽疾，同时也是网约车规模化发展倒逼出租车行业改革的例证。

四、结语

网约车新规正式宣告私家车接入网约车平台合法化，这对于网约车的发展来说确实是一个利好消息。然而，合法化不是无条件的，新规至少从驾驶员、车辆、网约车平台三个方面规定了严格的行业准入条件。综合运用法经济学中的利益衡量理论、成本收益理论等分析方式对此问题进行研究，可以发现，网约车新规的出台，是规则制定者在政府、企业、驾驶员、私家车主及广大民众等不同主体相互冲突的利益诉求中进行衡平，在博弈中求得妥协，进而取得共识的结果。网约车新规将私家车接入网约车平台予以合法化，虽然耗费了一定的制度制定及实施的行政成本及社会成本，但却使得社会闲置资本得到充分利用。同时，通过借助科技的力量，有效地消减了信息不对称带来的诸多弊端，进而能够更好地保障公众的出行安全。更为重要的是，在较好地满足民众的出行需求的同时，网约车的规模化发展，对于打破传统出租车业的垄断模式，倒逼出租车行业改革亦大有裨益。

Law and Economic Analysis on Private Cars Accessing to Online Taxi-booking Service Platform—Commenting on theInterimAdministrativeMeasuresfortheBusinessofOnlineTaxi-BookingServices

XUE Zhi-yuan

(SchoolofLaw，ChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Beijing100088,China)

The emergence and development of “Internet+Traffic” provides a new way to the online-arranged taxis. There has been a lot of debate over whether private cars accessing to online taxi-booking service platform should be made legal. Recently, the issue of theInterimAdministrativeMeasuresfortheBusinessofOnlineTaxi-BookingServicesand the legalization of online-arranged taxis no doubt have great importance and will produce profound influence on the reform of travel mode. There are many theoretical and practical considerations behind the choice of legislation. By using the interest-measuring method and the cost-benefit theory in Law and Economics, the rationality and feasibility of institution choice is analyzed,which is favorable to unify the parties’ understanding, and promote the healthy development of the online-arranged taxi industry.

newly proposed rules for online-arranged taxis; interest-measuring method; cost-benefit theory; private cars

2016-09-03 该文已由“中国知网”(www.cnki.net)2016年11月18日数字出版，全球发行基金项目 本文系王敬波教授主持的国家社会科学基金重大项目“国家治理体系现代化与法治政府建设研究”(14ZDA018)的阶段性成果。

薛志远，男，中国政法大学博士研究生，主要研究方向:行政法学交叉学科研究。

D922

A

1672-769X(2017)01-0074-09

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.2017.01.008