立法中地方利益本位的原因释析及对策*

黄兰松

(山东大学(威海)法学院，山东 威海 264209)

立法中地方利益本位的原因释析及对策*

黄兰松

(山东大学(威海)法学院，山东 威海 264209)

立法中的地方利益本位是当前面临的难题，具体而言，当前分权的财政体制及发展主义意识形态共同导致了地方在立法政策上更多地向部门利益、地方利益、经济领域倾斜，而忽视了对社会整体利益、公正的价值目标及政府公共服务职能的关注；同时，在权力问责机制方面，纵向问责机制和横向问责机的不健全，又为地方立法的本地化倾向留下了制度空间；最后，中央与地方之间，地方与地方之间长久存在的竞争关系，在经济利益的驱动下，使立法蜕变为一种片面维护本地利益的工具。由此，财政体制的法治化建设和权力问责机制的深化是解决这一问题的有力举措。

地方立法；利益本位；分权的财政体制；权力问责机制；权力博弈

在我国长期的立法实践中，一直难以克服的一个问题就是地方利益本位倾向。具体表现在：首先，地方行政权力不断扩张，并积极通过干预地方立法的形式对其扩张结果予以确认。其次，地方谋求本地区对事管辖权，并以地方性法规的形式把本属于其他地区管辖或者上级管辖的事务划为本地区管辖，当然，这种争取本地区或部门管辖权的行为仅限于有利可图的事项。最后，地方立法中普遍存在对适用对象权利、义务规定的不对称性。这种权利和义务的不对等性包括多种方面，从政府和公民、法人、其他组织的关系来讲，体现在重视政府及各部门利益，违反上位法加重相对人的义务承担，例如政府部门的乱收费现象等；对外来地区的权利主体的利益保护较轻；从涉及到的不同地区的法律相对人来讲，本地区立法重视保护本地区的相对人的利益，而对于外来地区的相对人保护较轻，例如地区市场封锁现象。

立法中的地方利益本位倾向的一个极为重要的原因就是政府推动。“公共选择学派认为, 政府也是经济人, 存在自利性, 也会追逐自身利益的最大化”*涂晓芳.政府利益对政府行为的影响[J].中国行政管理，2002,(10).。我国自负盈亏的财政体制刺激了地方的逐利积极性，而现行的分税制对中央和地方的财政收入做了明确的划分，使中央和地方的财政具有了相对独立性，并致使地方财权层层上传，地方财税能力明显被削弱。在事权不变动的情况下，追求财政收益的最大化成为地方政府行为的主导性逻辑。而通过地方立可以有力地维护和发展本地区利益，由此，在立法的过程中政府干预立法，地方立法主体偏向维护本地区利益的倾向明显。

此外，在发展主义的强势主导下，当前存在的纵向和横向问责机制实际上都很难对地方“发展型政府”发挥应有的作用。中央虽通过人事权掌握地方，但是由于对地方信息掌握的不全面性和非客观性等信息不对称的客观情况，使得中央对地方的监督大打折扣。在地方的横向监督方面，地方人民代表大会是地方横向问责机制的核心，近年来在立法、监督以及约束公权力行使方面发挥了重要作用。但是，作为地方最高的权力机关，其现实中发挥的作用相比较其职权来讲仍然不够，受地方党政机关的影响较大，且缺乏对地方政府行为的实质约束能力。再者，地方政府在现行财政体系和官员晋升机制的影响下，过度偏向于经济的发展，在利益最大化的指引下使地方立法明显地呈现出地方利益本位倾向。针对上述问题和问题背后的原因，本文也在最后一章从财税、政绩考核制度、问责机制、人大功能的发挥等方面提出了自己的建议。这里的确信是，任何一个社会的运作过程，都是由政治、经济、法律制度、历史文化因素共同作用的结果，任何单一的因素都是不可能从这一整体过程当中抽离，进而单独“归因”的；制度问题并不表现为一个固定的、抽象的结构或体系，相反，实际的动态变化和运作过程才是我们应当关注的重心。

一、财政体制对立法中地方利益本位倾向的推动

财力是一个国家的支撑，是国家进行一切活动的基础，也是国家活动的中心环节。在我国，自负盈亏的财政体制是地方政府积极推动地方经济发展、增加地方财政盈余的强有力的逐利动机*郁建兴,高翔.地方发展型政府的行为逻辑及制度基础[J].中国社会科学，2012,(5).。财政制度的演变及地方立法的支配性的影响，集中体现在其对地方政府行为模式的规定和塑造上。

我国的财政制度经历了一个由集权到分权再到相对集权的阶段。在1978年之前，我国的财政收入基本都收归中央后，再由其统一向各地方拨付。改革开放以后，为了调动地方发展的积极向，逐步向地方放权，我国于1980年开始正式实施财政包干制。具体就是，中央负责核定地方的预算收支指标，具体指标的实施过程由地方负责完成，如实施结果超过中央批准的预算支出，有地方自己负责，中央不予补贴；如果有结余，中央也不予收取，留作地方自己用。1994年以后，针对财政包干制的弊端，又开始对财政包干制予以改革，实施分税制，把国家整个税收分为类为暗中不同的税种，即中央税、地方税、中央与地方共享税。总体来说，我国财政制度的这一复杂的变迁是和调动地方发展的积极性的目标是密不可分的。在国家“统收统支” 的第一阶段，地方不享有财权，制约了地方经济发展的活力。而在第二阶段，我国在财政上采取“分权让利”的政策，并于1985年和1988年进一步向地方分权，这种政策“在很大程度上刺激了地方政府发展地方企业尤其是乡镇企业的积极性”*周飞舟.分税制十年: 制度及其影响[J].中国社会科学，2006,(6).。同时，也导致了一定的问题产生，这其中最为明显的后果就是中央财政收入在GDP中所占的比重呈下降趋势，国家的宏观调控能力逐步降低。第三阶段的财政政策也就是现在实施的分税制，保证了中央税收的来源，且随着经济的发展而不断提高。然而，并随的问题是，由于分税制把增值税、消费税和企业所得税都划归为共享税的范畴，这也影响了政府支持发展企业经济的积极性。

图1 中央和地方财政收入的数额及增长幅度 图2 中央和地方年财政支出情况数据来源：《中国统计年鉴2013》。

就其对地方政府行为和立法的影响而言，在这种自负盈亏的财政体制下，政府的功利性特点表现的较为突出。分税制改革影响了地方政府的行为模式，其重点转移到了预算外、非预算和“ 城市化”*周飞舟.分税制十年: 制度及其影响[J].中国社会科学，2006,(6).。然通过1998年至2008年近十年的数据分析，我国的建成区园林面积、城市道路、日供水综合生产能力等全国城市公共事业的进步比较缓慢，而城市人口密度增长较快。另外，郁建兴也指出：“在发展型国家，紧密的政商合作与经济国家主义导致了官僚精英的结构性腐败以及政商勾结的垄断经济结构。在这种体制下，国家二次分配的主要部分都流向了高收入阶层，大部分人民并没有分享到经济增长的果实。”*郁建兴.发展主义意识形态的反思与批判[J].马克思主义研究，2008,(11).由此可见，在分权的财政体制及“发展主义”意识形态的共同作用下，地方政府更多的关注那些能够增收、创收，给自身带来直接财政收益的经济领域，从而导致了地方发展型政府的形成。“随着社会利益结构的分化,在政府的行政权力控制下的利益结构被打破,其他利益群体纷纷崛起,导致政府必然去寻求利益补偿。当政府在制定政策过程中为自身谋取利益的行为被放大动机膨胀而又不能被制度所约束的话,就很可能使政策主体或政策过程失范,从而违背公共性原则,使公共政策在很大程度上偏离公共利益”*李延辉.中国社会利益结构的变化及其对公共政策的影响[J].科学社会主义，2007,(5).。这种发展主义的逻辑反映到立法政策上，就是其更多的向地方个别行业、利益集团、经济领域倾斜，而对社会福利、全国范围内的公共利益及公平取向缺乏应有的关注。

二、“问责有限的分权”对立法中地方利益本位倾向的助长

立法是各种利益进行博弈的一个过程。立法承担着分配社会权利、义务的重要功能，它是国家制度中前提性和基础性的组成部分，是执法和司法的前提。因而立法作为一种对利益的权衡、调节、配置的过程，历来也是“兵家”必争之地。所谓的“立法政治”，也就是代表不同利益的各方为了维护本群体的利益进行争斗的政治。围绕着立法而产生的政治争斗和博弈现象，在我国的地方立法中的表现尤为明显。立法地方利益本位的产生和我国地方分权制度，更确切的说是分权条件下的权力问责机制的不健全存在着很大干系*就将权利问责机制分为纵向问责机制和横向问责机制理论框架而言，本部分论述在一定程度上受到郁建兴教授的问题意识的启发。关于郁建兴教授的详细观点，参见郁建兴,高翔.地方发展型政府的行为逻辑及制度基础[J].中国社会科学，2012，(5).。可以想见，这种地方政府机关为了地方利益而干涉立法的行为，既会影响到法律的中立性，也可能损及法律的权威性和适用效果。

(一)横向问责机制:地方人大功能的限制性发挥对地方利益本位倾向的影响

根据我国宪法的规定，我国地方人民代表大会享有以下权力：第一，享有立法权，在不同上位法相冲突的情况下可以指定地方性法规。第二，保证宪法、法律等在本地方的遵守和实施。第三，依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划，县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告；有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。第四，地方人民代表大会享有选举权和被选举权。方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。选出或者罢免人民检察院检察长，须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。

地方人民代表大会享有人事任免、监督，保障法律实施权外还享有决定本地区的重大经济、文化、社会建设等方面的权力，是我国地方横向问责体系的重要组成部分，是我国政治参与的重要力量。随着我国法律体系的建成和逐步完善，人民代表大会的职能也逐渐得到强化，这在一定程度上改变了人民代表大会的“橡皮图章”形象,发挥了一定的参政议政的作用，法治政府的建设也取得了一些成效。当然，在取得进步的同时还存在诸多需要改进的方面。“地方人民代表大会承担了代表、立法、监督和维持统治等职能，是促进人民表达诉求，保障公民权益、协调多元利益的重要机制。但在实践中，由于其处于相对弱势地位，地方人大的职能履行高度依赖于地方党政领导一把手的支持力度，从而缺乏对地方政府行为的实质影响力。高层政府仍然对候选人提名及其选举结果有着严格的控制。为了谋求发展，地方人大选择“嵌入”到地方政府之中并与之开展合作的策略。”*郁建兴,高翔.地方发展型政府的行为逻辑及制度基础[J].中国社会科学，2012,(5).在此种情况下，人大的职能难以得到充分的发挥，并且受到政府的限制，权力受到极大地削弱。因而，地方人民代表大会这种重要的问责机制难以充分发挥其监督的功效。

在立法权高度收归中央的时期，只有全国人民代表大会享有立法权，随后增加了全国人民代表大会也享有一定的法律制定权，但是地方并无法律法规等的制定权，这样立法权由中央统一行使，在这种情况下，立法主体比较单一，国家利益具有至高性，因而并不存在地方利益本位的问题。随着省级权力机关立法权的享有，并且地方立法主体随之也一直在呈扩大趋势*截止到目前《立法法修正案(草案)》的征求意见，地方地方立法主体的数额呈现出了空前最大化，地方享有立法权的主体有49个增至282个。虽然，地方立法权不断在扩大，一次增设的地方立法主体是原来总的立法主体的近6倍，这在我国历史上还是第一次。，尤其伴随着该和开放和社会主义市场经济的深入，我国的社会多元利益格局已经形成，尤其是各地方有了自己独立的利益，而现行立法也早已远离当初的单一中央意志贯彻式的立法模式。在立法的过程中如何妥善地处理好各类主体利益的表达，因为无论是作为个人，还是单位、部门和地方，都有自己独立的利益要求。

(二)纵向的问责机制的局限性

就地方政府的地位而言，具有双重角色和职能，一方面是中央政府的代理者，另一方面又是本地方利益的守护者，由此对于地方政府而言，它们最重要的是维护中央的利益，还是自己独立的利益？由于这种多重角色的原因，地方政府执行中央政策时具有一定的弹性，可以结合本地区的实际情况而决定具体采取的措施。当面临执行中央政策和发展本地区相冲突时，地方政府就会考虑自身最小的损失的行为，这时中央对地方的控制也是受局限的。当然，在中央政府和地方政府利益相一致时，不会出现相冲突的情形，在此种情形下更像是中央政府的代理者；重点在于，当中央和地方利益相矛盾时，地方政府的做法。

中央政府通过对干部的人事权对干部进行监督、控制是对地方进行干预和引导的一个非常重要的途径。实践证明，这种纵向的人事管理制度还是比较行之有效的。地方要听从中央的引领和指导，当中央决策和地方发生冲突时，地方也会极力寻找一种隐晦的方式来相应中央的政策号召，这种行为表面上看似进行了不小的改变，但实质效果上却和之前没有太大的变化。“上下级之间信息不对称性导致基层官员以“资源密集型”工程发出有关自己政绩的信号， 这些行为又由于同级政府官员之间的竞争而强化和延续。在中央政策和直接上级部门指令之间, 后者对基层政府有着更为有效的约束。在组织制度中, 政府官员的考察、提拔、去留和待遇都取决于直接上级部门的决策。”*周雪光.“逆向软预算约束”:一个政府行为的组织分析[J].中国社会科学，2005,(2).上级的决策往往是对中央政策的解释和细化，具有具体可操作性，且具有强制性，而由于每个地区的具体情况不一，中央颁布的决策大多是指导性的，不具有强制执行力。此外，总体来讲，中央对地方意见的执行需要通过逐级监督实施。由此，无论从哪个角度上来自直接上级的决策、指令、意见都是最为重要的。这种“向上负责”制度在一定意义上限制了来自中央的制度约束性。我国的干部晋升机制本身就会产生强大的逐利激励力量，由于一些社会服务、城市文明建设等政绩指标难以具体的量化评估，官员在考核的过程中最重要的依据就是可以实际测量的指标，例如GDP的总额及增长幅度等等。面对这一套竞争标准，地方官员会力图通过展示自己发展这些指标的优秀程度来证明自己的执政能力，以获取升迁的机会。而中央掌控地方的重要途径是通过人事任免制度，这也是一个非常行之有效的办法，但地方官员最关注的方面之一是自己的能否得到升迁，然而由于政府掌握的各地方的信息有限，从而大大降低了这张“王牌”的作用。

三、利益博弈关系对立法的地方化倾向的影响

关于利益博弈关系对地方立法的影响，我们可以从地方与中央之间，以及地方与地方之间两个层面分析。

(一) 中央与地方之间的关系模式

“法律的主要作用之一就是调整和调和种种相互冲突的利益，无论是个人的利益还是社会的利益”*[美]博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来译.北京：中国政法大学出版社，1999.398.。我国实施分税制以后，中央和地方有了相对独立的利益。在利益最大化的指引下，地方在立法过程中很容易出现保护本地区利益的倾向。很明显，以法律的形式对本地区的利益予以保护是一种极为行之有效、便捷的途径。由此，其导致中央与地方之间的博弈。这主要包括以下三种模式*下述关于中央和地方立法利益关系模式的分析，受到王绍光观点的启发。：

第一，中央和地方立法利益一致型。在这种情况下，中央与地方之间根本不存在矛盾，因而也很容易在博弈的过程中达成共识。此时，地方在立法的过程中可以高呼“和中央政策保持一致”。此外，这种一致性在社会控制、文化霸权方面体现得最为明显。

第二，中央和地方立法利益不一致型。由于我国的现行的自负盈亏的财政体制，以及现行分税制的实施，导致中央和地方分别具有了相对独立的利益。正是由于二者的相对独立性，才出现二者利益相冲突的情况。此时，地方政府通常会通过明争暗斗的方式来最大化地争取自己的利益，而地方立法就是维护自己权益的有力工具。由此，当地自己制定法规就容易出现地方利益倾向。比如，现行的分税制同时采取了税收返还和转移支付制度，但是这种过渡期转移支付办法并非依据地方净上缴的数额返还地方，相反，由中央综合考量相关政策性因素和地方努力程度等因素来具体确定转移支付补助额。分税制实施以后，地方财权资源层层向上级转移，地方上的财力资源很大部分转移到中央(该财政制度实施以后，县乡两级约50%的收入上缴中央)。中央的财政能力大大增强的同时也造成了地方的财力困乏，不得不依靠上级的转移支付来维持运行。但是，中央转移支付具有一定的政策倾向性，地方单靠此常常不能够满足财政支出的需要，此时，地方就不得不想方设法增加自己的预算外财政收入，也就是我们通常所讲的“软预算”约束。这时，地方在立法的过程中就会努力维护本地区的利益，使本地方少受损失。

第三，地方和地方利益不一致型。我国地区之间的竞争已经达到了异常激烈的程度，这在国外也极为罕见，究其原因主要在于我国的财税制度和地方官员晋升制度直接相关。正如张五常所指出的，“中国县的竞争制度从八十年代后期开始，到了1994年开始固定下来。这个竞争制度，就是经济的奇迹所在。经济的奇迹就是在邓小平南下以后，1992年的春年、1993年开始发展，那个时候显得竞争制度开始形成，到了1994年，增值税开始全国统一化。”*张五常等.国家与市场[M].译林出版社，2003.8.可以说，自市场经济体制改革以来，地方政府从未改变以经济建设为中心的思路以及地方极力相占据发展的主动性的观点。然而，另一方面的问题却是，资源稀缺是各地普遍存在的现象。在此种情形之下，招商引资成了最佳的发展经济的方略，各个地方在引进外资方面，尽情施展自己的“才华”：便捷的交通、廉价的劳动力、良好的政府政策环境、丰富的物产资源、优厚的土地使用政策等。政府的重要任务为本地经济发展保驾护航。此外，我国的官员晋升机制也加剧了同级地方之间竞争的激烈性，我国地方官员在仕途发展的过程中，每一位在任官员最看重的就是自己的升职几率和自己在任期间的政绩。根据张五常的研究，当一件事情有利于本地方而有害于其他地方，那对本地区官员的激励性会达到最大值，而对双赢的结局并不是很感兴趣。因而，在地区发展的过程中地区之间利益相冲突的情况无法避免，而地方立法本身就是各个地方之间展开竞争的有效工具。因而本地区在负责自己管辖范围内的地方法规的制定时，如若缺乏本地区外有力的监督，地方立法就极易出现维护本地利益的倾向。

(二) 地方政府间的竞争*在这方面，张五常从制度经济学的角度对我国县与县之间的竞争关系做出了很好的分析，此处的相关论述在很大程度上也受到其理论的启发。具体请参见张五常.中国的经济制度[M].北京：中信出版社，2009.

科层制是当代国家制度的重要组成部分，并对我国的具体的国家制度的形成起着关键的作用，尤其是我国的中央机构，在我国重大制度创新和经济体制改革方面起着重大的助推作用，并从制度层面上予以认可和肯定。中央对地方的不断的分权极大地带动了地方政府发展的积极性，而且，以地方经济发展为主要标准的政绩审核方式，进一步激发了政府发展本地经济的动力。但现实世界的利益竞争绝不限于个人和团体，在这方面，我国地区之间的竞争就尤为激烈，“不同的地区层面是垂直或上下串联，同层或左右不连。这是同层的地区互相竞争的一个主要原因，而由于县的经济权力最大这一层的竞争最激烈。火上加油，权利的界定原则无处不用。县的地理界限划分当然清楚，而县干部的权力与责任的划分来的那么清晰，今天的县无疑是一级的商业机构了，性质相同的商业机构互相竞争，是县与县之间的激烈竞争的另一个理由。”*张五常.中国的经济制度[M].北京：中信出版社，2009.160.由于地方享有国家赋予的立法权限，在这种广泛的“县际竞争”的条件下，为了维护狭隘的地方利益，在立法的过程中不合理地使利益倾向于本地方，不当地增加权利，减少义务履行的现象也就层出不穷了。

第一，“以经济发展为中心”导致的行业趋同性。“地方发展的趋同倾向引起了全方位的利害冲突。资源与市场的有限性与投资需求的无限旺盛必然引发相邻地区、交叉行业、同类企业之间对资源和市场的争夺。其实质是利益的冲突。过去讲“全国一盘棋”，现在是省与省冲突，县与县冲突，行业与行业冲突，企业与企业冲突。地方政府依靠手中的行政权力，既互相争夺资源，又互相封锁贸易。争夺和封锁都是为了保护本地经济。这种争夺和封锁表现为，一方面禁止本地资源外流，一方面禁止外地商品的“侵入”。各地政府以行政手段搞经济割据的结果是所谓“诸侯经济” 的出现。”*王绍光.安邦之道：国家转型的目标与途径[M].北京：三联书店，2007.21.对于投资方面，地方政府更加倾心于生产性行业，见效快且收益非常明显，对于科、教、文、卫方面的投入明显和该地区的经济发展水平不相适应。

第二，横向问责机制不健全与财政收益最大化的利益追求。“横向问责机制的不健全导致财政收益最大化逐渐成为支配地方政府行为的主导逻辑，并最终导致了政府选择性履行职能的局面。”*郁建兴,高翔.地方发展型政府的行为逻辑及制度基础[J].中国社会科学，2102,(5).对地方利益最大化的追求一方面促进了地方经济的腾飞，但也产生了一些问题不得不引起我们的重视。中国的地方科层体制“在原有的官僚化倾向——繁琐的程序、形式主义、臃肿和低效率、官官相护等等——之上，消除了过去的为人民服务意识形态以及其钳制作用，更加上了部门和官员的谋利意识。”*黄宗智.改革中的国家体制：经济奇迹和社会危机的同一根源[J].开放时代,2009,(4).这样就造成了地方政府以本地区的利益为中心，极容易打破“全国一盘棋”的以国家利益为中心的紧凑而富有凝聚力的局面，进而出现了各自为战的现象。因而，地方执行国家政策的动力和实际执行程度有所下降，出现了打“擦边球”的现象，当执行中央政策对于本地方毫无利益可言时，地方会设法“变通中央政策”。在中央明令禁止的情况下，地方虽不敢违背禁令，但是，此道不同可以绕道而行，“条条大路通罗马”，道路仅被视为达到目标的工具，通过其他方式依然可以达到地方想要的目的结果。这种“变通”的方法，是地方政府常用的也是屡试不爽的有效工具。而地方政府这样明这一套背着一套的做法也大大削弱了国家的宏观调控能力，是中央的政策难以得到很好地贯彻落实。中央也难以通过控制地方的资金流向的方式控制地方急功近利的行为。

第三，淘汰制加剧了同级地区间的竞争。 在我国一地区范围内相同级别的官员之间通过竞争而晋升或者淘汰，而被淘汰的官员将永久性地失去了晋升的机会，这种淘汰机制导致地方官员对晋升的机会格外珍视，竭力通过追求短期利益而满足晋升标准。此情形之下，地方更关注的是能够量化，成效明显的“政绩工程”，由于任期比较短暂，真正提升全民幸福指数和环境保护等方面的隐性指标减小比较慢，如果在此方面投入过大的精力和财力，从晋升理论上将是“不明智的”。如何在自己任期内做出显著的“政绩”才是他们真正关注的。面临这种淘汰机制，地方官员把注意力集中在了阶段性目标的实现，从而大大地刺激了政府追求短期利益的行为，同时攀比之风也悄然盛行，同级制度之间的竞争也愈来愈激烈。竞争之下，经济这种硬性指标得以快速发展，随之而来的就是“一条腿走路”，重经济而轻其他，由此资源的浪费、环境的污染、贫富差距拉大、相关公共服务等问题开始显现并逐渐突出。

四、 立法中地方利益本位倾向的思路转变

地方在立法的过程中必须要正确处理好中央和地方以及地方和地方之间的利益关系，只有这样，立法的公正性、中立性才能够最大程度地得到发挥。然而，如前所述，由于我国财政制度、权力监督机制、官员晋升制度等方面的问题，地方利益本位一直在地方立法中难以消除。这在实践上已经影响了法律的权威和实施效果。更为重要的是，利益配置的合理程度决定了社会的满意度和社会和谐程度。追求利益的最大化既是理性人的行为选择模式，也是理性社会的价值追求。如何在利益多元化的主体追求自身利益的博弈当中，选择一种合理的利益衡量和配置模式，是值得我们深入反思的问题。因而，我们必须针对地方立法中存在的上述弊端，采取适当的措施，克服地方利益本位这一缺点，以图理清各种利益关系，兼顾中央地方、地方、组织、个人诸方面的利益，并进一步地提高立法的科学性和合理性，使地方立法发挥其最大功效。

(一) 财政体制法治化建设

财政是国家机器的命脉。要通过财政体制方面的变革，来引导地方发展型政府的行为逻辑的逐步变迁，那就必须进一步地加强制度建设，实现财政体制的法治化。具体包括两方面，即首先，在“财”的方面要进一步完善我国的财税制度，同时要在财力资源的收入、分配和支出方面实现法治化建设；其次，在“政”的方面要进一步规范和控制政府行为，减少政府对当地立法的影响。

1.财税法治化建设

我国的财税体制在运行的过程中，行政手段干预过多，这种缺乏法律手段的状况增加了体制的不稳定性预期，为地方机会主义提供了行为空间。通过严格法律的形式将我国的财税制度确定下来，有利于减轻“人治”的色彩，增强其科学性与稳定性。诚如一些学者所指出的，“税收收入经人大批准才能征收，政府预算透明，无疑就会形成遏制一些政府官员腐败寻租的可能”*〔20〕张五常等.国家与市场[M].译林出版社，2003.129.88.。我国在实施分税制以后，产生了“权上收”的效应，提高了中央占GDP的比重，增强了中央的宏观调控能力。中央通过这种财税政策的实施掌握了大量的地方收入，地方队中央转移支付补助的依赖性增强，具体约占地方支出的20%～30%。随着我国增值税改革的进一步实施，企业所得税改为中央和地方共享税，60%的企业所得要上缴中央，地方对中央的依赖愈来愈强，在事权没有改变的情况下，地方财政收支之间的缺口越来越大，相应地也加剧了软预算约束问题，进而也会降低效率，加剧腐败的问题。因此，税制改革的关键是把征税权收归人大，全国人大才有推陈出新税种和提高税率的权力，而不是像现在这样，中央和地方的行政部门都有这个权力〔20〕。

此外，还应当严格政府工作报告及财政收支计划的审核。就政府对地方的干预而言，地方政府和中央相比具有更为优越的条件，因为自负盈亏的财政体制不但增大了地方政府对本地区经济生活的干预兴趣，而且也提升了地方的干预能力。众所周知，由于增值税对地方财政收益的贡献日渐式微，地方政府藏富于企业的动力不复存在。相应地，由于营业税(主要来自建筑业和第三产业)对地方税收收入的贡献不断增加，加上土地财政对于地方财政的重要性日益突出，地方政府行为出现了从“经营企业”向“经营城市”的转变*郁建兴,高翔.地方发展型政府的行为逻辑及制度基础[J].中国社会科学，2012,(5).。这种极端现象出现的原因就是通过非法治化的途径，维护本地方的利益。因此，只有建立健全法治化透明化的财税体制，才能使地方发展走向健康的发展之路，才能够兼顾眼前利益和长远利益，才有可能能更好地维护好国家整体利益。

2. 构建新型的政绩考核机制

毫无疑问，我国地方立法中存在的地方利益本位问题和改革开放以来长期存在的官员政绩考核制度存有很大关系。1978年后，我国把注意力转变为以经济发展为重心，伴随的是中央在行政和财政方面的分权，地方被赋予了更多的权力。地方在享有更大程度的的经济决策权，也相应地用有了自己的财权。虽然在实施分税制改革过程中，中央又出现了相对的集权趋向，但就总体上来看，本地区的经济发展水平与其最终获得的财政收入呈现正相关的态势。另一方面，地方官员晋升考核的最为重要的标准就是领导本地区进行的经济发展成绩和发展水平，即我们通常所说的“经济绩效”。对于地方官员晋升模式这一问题，学界早已有所深入的研究，比如在周黎安教授看来，“晋升锦标赛让地方官员对本地经济发展负责, 也使得他们不惜一切手段去获得经济发展, 事实上, 更为准确的描述是, 在晋升锦标赛下, 地方官员一方面是地区经济增长的参赛运动员, 同时又是辖区内市场竞争的裁判员, 这双重身份使得地方政府急于利用裁判员的身份做运动员的事情, 这是中国经济市场化过程中面临的最严重的障碍之一”*周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007,(7).。除此之外，中国官员的金字塔结构及内部市场的封闭性导致官员之间的晋升竞争更为激烈，官员在晋升的道路上一旦被淘汰就难以再就业，反差巨大，致使他们对晋升机会更为珍视。在这种体制条件下，地方官员往往会使用解数发展本地区经济，在地方立法的过程当中也会尽可能地维护本地区利益。它们最为关心的是自己与其他地区官员的对比，地方立法是发展、维护本地区经济的有力工具。久而久之，就产生了一种地区间非合作状态，即对地方激励最充分的是做只对本地区有力，而对对手所在地区不利的事，与之相对，对“双赢”的事却激励不足。针对于此，为了消除这种亚健康竞争状态，减少政府对市场的不正当干预，减少立法的地方保护性，应当改变现有的GDP经济政绩衡量模式。

(二) 深化权力问责机制

市场经济的发展难免会出现盲目性和贫富差距的扩大，这需要有为的政府对其进行适度的干预。但我们也应当考虑到政府也是会出现错误的，在干预过度、干预不及的情况下都会出现问题。例如，市场经济的私有制和分散决策是产生差距的重要原因，同样，我国现行的收入分配也是造成城乡差距扩大的重要原因，并且过度的经济干预容易加剧收入差距的问题。因而，应当在坚持市场经济前提下，通过高效的问责机制来确保政府作为的正确性，进而更好地发挥捍卫市场的作用。

1.横向问责机制的深化：树立地方人大主导地位

第一，建议起草和出台《地方立法法》，细化地方立法的程序和要求，统一把地方立法纳入法治化规范化道路。“许多官员不把自己放在为“法”所“治”的地位上，却高踞于法律之上，甚至把法律、法令、口头文件，乃至“口头指示”看做自己手中寻租的工具，拒不遵循法治关于公正透明等要求，枉法谋私。”*吴敬琏,马国川.从“吴市场”到“吴法治”(下)[J].读书,2008-10-15.国家通过规划、调节等方式对市场经济进行宏观调控，保证经济的稳定增长是必要的，但是，过多的命令成分来干预微观的经济环境，易导致市场经济的主体为了创造和维护自己的利益，频繁地和政府取得沟通和联系，诱发权力寻租的现象，进而滋生腐败。同时，“立法机关是利益集团的天然栖息地，“院外活动是与立法同时产生的”。利益集团经常企图通过建立政策或破坏、阻止政策来达到自己的额外目的，利益集团时刻关注着立法机关的每一个行动，关注与自己利益相关的每一个立法部门。”*周旺生.立法研究(第4卷)[M].北京：法律出版社，2003.123.因此，就必须采取措施，将地方政策纳入法制化的轨道，使其真正做到依法行政。

第二，充分发挥地方人大及其常委会的立法、监督职能。因而，要继续树立人大的主导地位，充分发挥地方人大的监督职能。(1)应当建立健全人大专门委员会，明确各部门的职能权限，充分发挥地方各专门委员会的职能，提高地方立法质量。(2)应当保持地方人大及常委会在地方的相对独立性，充分发挥其作为地方最高权力机关的职责，“正确处理人大与党委、“一府两院” 的关系”*尹中卿.坚持和完善人民代表大会制度[J].求是杂志,2009,(9).。(3)进一步提升地方人大及其常委会在实践中的地位，充分发挥其作为地方最高权力机关的作用。(4)加强对地方各级人大代表的综合素质培养，深化立法专业技能的提升，建设高素质的地方人大立法队伍。(5)对地方人大及常委会的工作，地方财政应予支持和配合，并应当列地方专项财政预算支出，从财力上保障地方人大工作的正常开展，提高地方人大代表工作的积极性。

2.纵向问责机制的加强：增强高层权力的渗透性

我国的政权体制从中央到地方，由涉及不同利益倾向的各层部门组成，而协调各部门利益的结果就是国家决策的出台和推行。按照科层制理论，“下管一级”制目的是为了进一步地调动地方的积极性而实施，中央负主要责管理属于中央一级的人员，省级机关负责主要负责厅、局级公职人员，市和州主要负责管理县级的干部。此种制度，赋予了地方更多的人事管理权力，地方人事的任用、考核、管理等方面的权力交于地方来管理，基本确立了国家级、省级、市级、县级层层向上负责制。这种在人事方面的分权制度，不但提高了行政的运行效率，降低了政治成本，而且赋予了地方更多的自由，并由此形成了地方国家的行为自主空间。但悖论的是，通过人事制度对地方进行控制和管理，也是中央对地方控制的一种重要方式。从这个角度来说，现在人事管理权的下放，很大程度上就存在削弱中央对地方的渗透能力和宏观调控能力，进而出现中央和地方的利益相互对抗的风险。由此在贯彻中央决策时就易引发二者利益相冲突的情形。与宪法理论当中的单一制表述不同，已有眼光比较敏锐的学者将中国的央地关系概括为“事实上的联邦主义”，指出地方政府具备了与中央讨价还价的能力，在这种情形下，中央政府很难单方面将自己的意志强加于省并改变各级政府之间的权力分配。与之相应，各级政府之间的行政分权已制度化*郁建兴,高翔.地方发展型政府的行为逻辑及制度基础[J].中国社会科学，2012,(5).。因此，要完善地方权力的问责机制，就必须：

第一，改善以以人事权为核心的纵向问责机制。“人事权为核心的纵向问责机制具有显著的局限性，由于信息不对称等因素，中央政府较少具备塑造地方政府行为模式的渗透性权力。”*郁建兴,高翔.地方发展型政府的行为逻辑及制度基础[J].中国社会科学，2012,(5).中国的科层制采取的是向上级负责，并且上级的行政机关享有对下级官员的考核、晋升、淘汰等权力。这种激励机制使得下级官员不得不应对来自上级多方面的政策要求和指示、指令。但是对地方官员来说，来自上一级的指示要求和来自上两级甚至上几级的政策要求并不一致，甚至是和来自中央的政策要求是对立的。这给地方执行来自上级的多方任务造成了一定的困难。当然，地方政府往往是无法逃脱这种复杂的任务环境的，在被迫应对各种不同的任务时，地方就会权衡利弊执行一种最能够给本地方带来收益，最有利于自己晋升或者不被淘汰的方式来执行自己的任务。

第二，加强对基层领导干部的法治知识及工作能力的培养。目前中央也意识到了县级政府在国家治理中的重要地位，习近平同志指出：“从整体与局部的关系看，县一级工作的好坏，关系国家的兴衰安危。”为了加强“基层一线指挥部”对中央政策的理解，避免“为落实而落实”，国家从2015年开始对县区一把手有组织地进行培训，使县区级的首脑通过上研修班的形式，一方面，促使县、区级干部更加全面地学习法律知识和其他领域新知识，意识到依法治国、依法治县、生态文明建设、新型城镇化建设等方面的重要性，使领导干部通过观念的转变带进其行为的改变；另一方面，针对全球化的和我国改革开放的深入，加强对县、区级干部对党性、国际形势、廉政、突发事件应急处理及危机公关等方面的认识，并在此基础上进一步提升地区领导干部的执政能力。

The Causes and Countermeasures of Local Interests Tendency in Legislation

HUANG Lan-song

(ShandongUniversityatWeihai,Weihai,Shandong264209,China)

The local interests tendency in legislation is the difficulties faced currently. Specifically,the current decentralized fiscal system and development ideology have led to some problems that the local legislative policies are more inclined to sectoral interests, local interests, economic field.The local legislation has ignored the public benefit,the justice and the focus of the government’s public service functions. Meanwhile, in terms of accountability mechanisms of power,the horizontal and vertical accountability mechanism is defective.This has left the institutional space for the local interests tendency. Finally,there exist Long-term competitive relationships between the central authority and the localities,also in the localities. Driven by economic interests, the legislation has become a tool to maintain one-sided local interests.Thus, the legal construction of the fiscal system and the deepen of the power accountability mechanisms are effective measures to solve this problem.

local legislation; interest standard; decentralized fiscal system; power accountability; power gamble

2016-07-24 该文已由“中国知网”(www.cnki.net)2016年11月18日数字出版，全球发行

黄兰松，女，山东大学(威海)政府法制研究中心、立法研究服务基地、立法研究中心研究人员，博士研究生,主要研究方向：立法学、法学理论。

DF01

A

1672-769X(2017)01-0035-09

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.2017.01.004