江西省保障性住房建设与管理机制创新研究

李念秋

内容摘要：本文针对江西省保障房建设与管理存在的土地管理制度不健全，融资渠道不足，住房公积金制度发挥的作用不足，“准入”与“退出”的监管困难等主要问题，提出了相应对策及建议：构建与完善保障性住房的土地供应机制；创新保障性住房投融资机制；加强保障房“准入”与“退出”管理；健全保障性住房运营管理机制。

关键词：江西省保障性住房 建设与管理机制 对策建议

江西省保障性住房发展现状

早在2004 年江西省就启动了廉租房建设，城市棚户区改造于2009年开始启动，公共租赁住房建设启动于2010 年。江西省自2007年至2014年累计开工建设保障性安居工程135万套。2015年开工建设保障性安居工程23.26万套，基本建成28.51万套，分别完成目标任务的100%和178.2%。2016年计划新开工保障性安居工程23万套。城镇居民人均住房建筑面积已由2003年的24.5平方米提高到2014年的41平方米，人民群众的居住水平有了显著提高。在保障性住房建设和管理实践中，江西省初步建立了一套具有创新特色的住房保障制度体系，一些做法具有一定的借鉴意义，主要体现在以下几点：

（一）以政府为主体的开发供应模式

一般的做法是，各级政府提供土地，由房产局下成立的公司作为建设主体和投融资平台，直接投资建设江西保障性住房。江西省还支持符合条件的医院、学校等国有企事业单位以及产业园区、开发区管理机构，利用自有土地，规范建设公租房。

（二）创新“三房合一、租售并举”

2012年江西省将廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房合并为统一的公共租赁住房，同时开始实施并轨建设与租售并举机制，大大提高了建设管理效率，使江西省保障性住房体系更加完善。

（三）放宽保障范围并以住房困难为准入的主要条件

江西省公共租赁住房的申请条件不受户籍限制，符合条件的城镇中低收入住房困难家庭、在城镇连续稳定工作6个月以上的外来务工人员均被纳入保障范围。

（四）加强“准入”管理

江西省在2008 年率先建立了三级审核、三榜公示制度，通过公开销售、统一摇号、电视直播、全程公证等全过程监督举措，对公租房“准入”实行严格的动态管理。

（五）加强保障房工程质量安全监管

江西省率先推行保障房工程的百分之百设立工程建设质量标志牌、百分之百分户验收、百分之百落实视频远程监控。三个“百分之百”质量安全监管措施有效保证了保障房工程的建设质量。

江西省保障性住房建设与管理存在的主要问题

（一）城乡住房体系缺乏有效衔接

在城乡二元分割的户籍制度、土地制度等一系列制度安排下，我国形成了城镇住房体系和农村住房体系两个彼此分割、相互孤立的二元住房体系和住房保障制度，这种二元住房体系阻塞了保障性住房的流动渠道，限制了城乡居民获得住房保障的途径，特别是外来务工农民难以有效地解决住房问题。

（二）土地管理制度不健全严重制约住房保障制度发展

首先，地方政府对“土地财政”的依赖致使保障性住房用地供应不足。其次，保障性住房用地储备缺乏规划，布局选址不尽合理。调研发现南昌市保障性住房的空置率较高，主要原因是保障房的选址不合理。保障房不能给地方政府带来更多经济效益和财政收入，因此在建设保障性住房的过程中，用位置相对偏远的地段建设保障房，交通道路、教育医疗、商业配套等公共基础设施建设严重不足，导致保障房建成后无人申请、无人入住，形成了住房保障资源和土地资源的巨大浪费。最后，保障性住房用地缺乏相应的监督机构及监督措施。当前，保障房建设用地存在着一些不规范的行为，保障房建设用地的批后监管不完善，未能真正实现动态监测与全程监管。

（三）保障房融资渠道不足

江西属于经济欠发达的省份，保障房建设资金紧缺，地方配套资金和债务压力大，融资困难。为解决资金紧缺问题，除了积极争取国家财政补助资金，在中央代发行的地方政府债券资金中，江西省政府每年还安排一定比例的资金用于保障房建设。省政府还建立省级融资平台向银团融资，用于保障性安居工程建设。但是保障房建设资金加上建成后房屋维修费用，资金需求巨大，投资周期长，短期内建设资金投入产出难以形成良性循环，仅仅依靠现有的融资渠道很难解决江西省保障房资金紧缺的问题，地方政府急需拓展长期稳定的保障房建设筹资渠道。

（四）住房公积金制度发挥的作用不足

当前，江西省住房公积金覆盖对象只有部分城镇的在职职工，使用范围狭窄，住房公积金贷款方式单一，在保障房建设中的作用相当有限，没有发挥其应有的功能和作用。因此，如何改革和完善现行住房公积金制度，充分发挥住房公积金在支持保障房建设方面的作用，将是未来完善住房保障制度体系的重要方面。

（五）保障性住房“准入”与“退出”的监管困难

江西省虽然加强了保障房“准入”管理，层层设岗，但是工作人员配备不足，专项经费短缺，行政成本高效益低，无法用科学标准确认保障性住房对象。监管“准入”与“退出”困难的主要原因在于：第一，尚未建立健全社会诚信体系。由于个人信用制度不健全，难以核定个人的真实收入及经济条件，骗保的违法成本低，一些家庭会伪造资料骗取保障房的入住资格，政府很难动态监管保障房的“准入”和“退出”。第二，动态管理机制不完善。保障房使用者在经济条件改善后，为了个人利益，一般不会主动退出。管理方没有采用动态常态化管理机制，没有主动及时地掌握保障房使用者的使用情况及经济情况，而由保障房使用者自行填报调查和监控数据，虚假数据造成保障房“退出”困难，没有形成良性循环，发挥不了应有的社会保障作用。

完善江西省保障性住房建设与管理机制的对策及建议

（一）构建与完善保障性住房的土地供应机制

保障性安居工程的有效推进离不开土地资源的有效供给，为确保保障房建设的土地资源有效供给，应建立和完善保障房安居工程的土地规划、储备和监督机制。

完善保障房建设用地的科学规划机制和监督机制。在对保障人口进行详细全面调查的基础上，科学预测保障性住房的用地需求量。在尽量满足保障房建设与房地产市场正常运行的基础上，合理规划城市有限的土地资源。为杜绝腐败和权力寻租，保障房建设过程中土地收购、出让、开发等环节的信息应该及时公布，为了保证公众对土地规划的审议权利，建立保障房建设用地听证制度和检查制度；建立土地储备的监督机构、监督制度、评价制度，明确责任，对违法违规行为加大处罚力度，以保证保障房建设在社会环境、技术经济等方面的可行性。

政府合理规划保障性住房建设用地布局。保障房选址应安排到交通道路、教育医疗等公共基础设施比较齐全的地方。保障房住户为城镇中低收入者，其更需要便捷、完善的城市公共基础设施降低生活成本，解决就业，保障生活。建议缩小单项保障房工程的规模，小规模的保障房项目更容易分散到成熟的生活社区内，更能帮助保障房住户改善生活和就业状况。政府可以在出让土地时，规定房地产开发公司配建一定数量的保障房。

（二）创新保障性住房投融资机制

借鉴和吸收国外保障性住房投融资体制的优点，充分调动政府、社会、企业等各个主体的积极性，不断创新保障性住房资金的投入方式和融资渠道，构建包括政府、社会、企业的混合型多元化保障房投融资体制，实现保障性住房的持续发展。

健全和完善保障房债券融资机制。地方政府债券和企业债券具有融资快捷，利率和融资成本低，融资期限与保障房建设运营周期相匹配，保障房长期收益与中长期债券利息相匹配等优点。企业债券、地方政府债券等债券融资工具，只要能加强监管，管理到位，有效控制风险，既能为投资者提供安全、稳定的投资收益，而且还能为保障房提供长期低成本稳定的融资来源。因此，为有效发挥债券融资对于保障房建设的积极作用，有效预防和防范保障房债券融资可能面临的风险隐患，增强财务安全性，应加强地方投融资平台的监管，规范投融资平台发债行为，增加地方政府融资平台债务和收益情况的信息公示，加强建设债券评级机构的公信力，强化监管保障房债券融资的用途，建立健全保障房债券融资的长效机制，使债券融资工具能很好地服务于保障性安居工程建设发展。

健全房地产信托投资基金模式（REITs）。REITs可将租赁型保障性住房经营过程中产生的持续、稳定的租金收入用来分红，从而吸引倾向于保险基金、社保基金等稳健的机构投资者，良性的市场反馈将可以更好地化解保障房建设、经营中的财务风险。房地产信托投资基金（REITs）的发展必须以降低风险、提高流动性、增强法律配套性、规范行为作为着力点。政府需要完善REITs的相关配套优惠政策，尤其是完善财务和税收等相关配套优惠支持政策。

扩大住房公积金覆盖面，积极探索扩大住房公积金使用范围，创新住房公积金贷款方式。现阶段住房公积金制度只覆盖部分城镇具有劳动能力的在职职工，而未覆盖到灵活就业人员与农民工等群体。这个群体为城市建设做出了很大贡献，而他们大多数是住房条件差、急需解决住房问题的群体。因此，应增设多种住房公积金缴存贷款方式，拓宽住房公积金的使用范围，以建立健全住房公积金的保障职能。

第一，增设多种住房公积金缴存贷款方式。探索开展“还款自由型”贷款，根据贷款申请人的收入支出结构、家庭情况，增加和提供灵活自由的还款方式以方便贷款人。可增设“信用贷款”方式，申请人信用良好且具有还款能力，当其住房公积金存额符合要求时，可以申请人的信用作为担保，申请获得一定数额的信用贷款。开展“家庭共享型”贷款方式，只要家庭中一名成员缴存公积金，经该成员同意后，家庭其他直系亲属可申请使用公积金贷款。第二，拓展住房公积金的使用范围。如用公积金付房款首付、取消额外担保费、家人共享公积金、区域公积金互利、允许低收入人群体适当提取公积金支付房租、大单看病、养老金支出和物业费支出等。

（三）加强保障房“准入”与“退出”管理

首先，要加快建立全社会诚信体系、江西省网络化保障房管理系统，及时公开保障房的申请、准入、审核、分配等信息，增加保障房管理的透明度。其次，加强动态管理，定期对保障房的使用情况及保障房住户的经济情况进行动态审查，对于不符合条件的保障房住户要求其退出，保障房有进有出才能发挥应有的社会保障作用。最后，对于提供虚假资料的行为要加大处罚力度，并计入个人信用档案，取消其保障房的申请权。

（四）健全保障性住房运营管理机制

从保障房的长期发展来看，为了最大限度地避免政府直接提供和运营保障房的弊病，建议可以学习和推广“贵阳模式”的经验，将保障房的运营机构与管理机构分开设立，明确双方责任。另一种模式，政府可以通过购买服务来提高运营管理效率，将保障房小区的管理外包，由保障房使用者与外包的私营物业公司签订物业管理合同，前期由政府给予外包的私营物业公司一定的政策扶持。当然，政府保障房管理机构需要加强对物业公司的监管，确保私营物业公司的服务到位。要推进保障房小区的公益性服务，提供就业安置机会和专业技能培训，帮助困难家庭改善生活状况。

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