制度逻辑·话语分析：公共服务购买场域的政社依赖关系研究

[摘要]

公共服务领域中的政社关系探究历久弥新且意义深远。解释政社依赖关系的发生机理有助于客观评价现存关系、精准预测未来走向。结构和运作是理解事物产生和发展的关键要素。沿此理论，话语和制度两个关键词脱颖而出。政社依赖关系遵循一定的制度逻辑，这种逻辑线索的梳理在制度选择、制度情境、制度实践、制度变迁中都有所体现，但其结构主义色彩浓重，而后现代主义的话语理论重点在于从运作角度解释能量场的行动者。在解释政社关系的发生机理之时，制度逻辑和话语分析两者相得益彰。

[关键词]

政府购买服务；组织场域；话语建构；制度逻辑

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008410X（2016）06007206

一、问题的提出

马克思恩格斯在《共产党宣言》中指出：“过去那种地方的和民族的自给自足和闭关自守状态，被各民族的各方面的互相往来和各方面的互相依赖所代替了。”[1]（P276）基欧汉和约瑟夫·奈在《权力与相互依赖》中，强调了权力在相互依赖中的作用，这是国际关系领域中对相互依赖的见解。在政治学、社会学、管理学等领域中，研究国家与国家、国家与社会组织之间关系的著述汗牛充栋，关于政府与社会组织的关系探讨跨越了诸多学科，而不同的学科有不同的研究内容和研究方法。从这个角度看，研究者面临的是一个包含或多或少的论点和话语的迷宫，能否走出迷宫，方向指引、策略制定和路径选择都是必须要考量的因素。应该是按图索骥，还是因地制宜，也足以让众多研究者“乱花渐欲迷人眼”。因为任何学者都受到过这样的学术训练：如果错误的理论得到了执行，它可能会产生一种超越简单的人类朴素情感的负面后果。

21世纪是一个相互依赖的世纪。经济全球化进程的推进和后现代工业社会的发展意味着民族、国家、组织之间的相互依赖和相互联系，它是组织机构和民众之间在经济、政治、社会和文化方面的互动和依赖得以加强的契机。无疑，政府购买社会组织公共服务的制度实践搭上了民营化这艘快艇，但是如果想行进顺畅，则需要掌好舵。在这样的挑战面前，对于这样一个古老而常新的政社关系的学术话语，对于这样一个兼具西方实践和中国特色的购买服务的实践命题，如果学术界没能给予充分重视和研究，便错失了通过研究购买服务进而洞见纵贯古今的政社关系的良机。以往的学术研究都从不同角度发现和承认了政社依赖关系的存在，并对两者依赖关系的形成机理等进行了探究。本土学者的理论见解提纲挈领地表述了我国政社依赖关系的形成机理、现实状态，但同时也遗留了一些值得进一步探索和分析的问题，即当下流行的政社依赖关系的形成到底是制度重塑的产物还是话语指向的结果，抑或是两者共同作用的结果？结构和运作是理解事物产生和发展的关键要素。照此理论，话语和制度因其超强的解释力而成了关键词。沿此进路，对购买场域中的政社依赖关系进行分析就需要综合运用制度逻辑和话语理论的视角，全面了解两者依赖关系的运行逻辑。

二、公共服务购买场域中政社依赖关系的制度逻辑

制度主义因其较强的解释力成为流行的分析工具，尤其是在探讨和分析制度变迁的发生机制等方面，这种优势更为明显。从根本上讲，政府购买公共服务是一种演化性的制度变迁，因为制度重组仅仅是一种制度要素的重新组合。如何解释服务购买场域中的政社依赖关系，尽管制度主义者对此没有明确的看法和基本的共识，但是他们对于制度本身蕴含的多维度倾向

却都已达成共识，而这种共识

可以对其发生机理予以较好的回应。这种制度逻辑的分析重点在于从结构入手，依据制度的基本维度，阐释制度变迁的发生机制。

（一）制度选择： 由行动者选择的制度与被制度裹挟的行动者

购买公共服务政策的制定就其本质而言，是一种制度选择和制度变迁的过程。这个过程遵循一般的制度选择的既定逻辑，但也因其行政主导的特征而具有了特殊的组织逻辑。行动者是非常重要的，因为他们的活动提供了思想观念如何影响制度变迁的方式选择。基于行动者的认识，研究行动者的集合体的组织特征和选择集合的制度释义变得举足轻重。作为解决问题的方式选择，制度无疑是行动者选择的结果。因此，了解行动者的网络格局、知悉行动者的组织特征、洞察行动者的认知倾向，是定位制度的昨天、今天和明天的逻辑线索。而制度也并非完全被动的，一以贯之的制度痕迹会产生重塑效应。在被人类反复论证、重复使用的制度面前，路径依赖的特征昭然若揭。

行动者的属性、认知可能会塑造他们嵌入其中的社会网络。置于网络中的成员具有资源分布不均质性、权力占有不对等性等特征。霍布斯曾以巨兽“利维坦”来称谓政府，时至今日，公共组织的特殊地位即便招致公众的反感，但其作为公共政策制定者和公共权力行使者的地位仍然没有从根本上动摇，即使是主张主体多元化的治理理论也无意执着于此。治理应该赋予共同体一种意义，而不具排他性的公共权力一般来说最有资格去引发对话和建立合作伙伴关系，将自己作为集体行动的催化剂[2]（P157）。制度是历史的产物，同时也是实践的产物。在历史与实践的结合中，

作为公共权力代表者、公共行动实践者的公共组织同时也是制度的制定者。在确定选择集合之时，公共行动者具有无可替代的主动权。因为制度代表和反映着政策制定者的资源和权力，同时也会影响社会资源的再分配与权力的再配置。

另一面则是被制度裹挟的行动者。根植于特定制度的行动者，因为长期受到制度规范的影响和话语范式的作用，实际上会制约行动者感知和理解什么是合理和适当的行为。在行动者将主张变革的程序成功地转为政策试验时，从行动者把新的思想和既有的话语解构相一致的方式转化到实践之中这个意义上看，这常常会受到已经存在的话语结构（既包括规范性又包括认知性话语结构）的深刻影响与调节[3]（P107）。鉴于此，服务购买仅仅是演化性的制度变迁，是在原有制度基础上的渐进、小规模的变化，这种变化并没有也不可能从根本上动摇政府与社会组织的依赖关系。制度与公共行动者共生于社会网络中，基于网络结构的关系模式和价值判断，公共行动者在制度面前的策略治理并非只是墨守成规，还有制度遗产赋予的智慧。于是制度框架下的多元行动者即便可以“八仙过海，各显神通”，但仍然会恪守“规范之锁”的信条。

（二）制度情境：公共领域的消退与选择集合的变化

洞察服务购买的制度选择产生的制度情境有助于进一步分析政府与社会组织之间关系的现实定位和未来走向。因为任何一项制度都是“有意为之”的选择的结果，甚至是精心设计的结果。一部政府与社会组织关系的历史就是一部公共领域和私人领域的分离和融合的历史。如果说两者的分离孕育着生机的话，那么两者的融合则承载着使命。这个使命就是如何不负重托，达致民心所向、众望所归。哈贝马斯在《公共领域的结构转型》中已经关注到公共领域消退的现象，而社会实践中令公共管理者应接不暇的技术变革和措手不及的思想转型则是对这个现象的正面回应。20世纪是官僚制主宰的世纪，而21世纪是一个技术理性、工具理性式微的时代，更是一个公民权利至上、公民治理的时代。行政改革和制度创新既需要顶层设计的政治支持，还需要做好泥泞前行的思想准备。因为通常情况下，政府机构及领导者要么关注的是控制行为，要么关心的是直接提供公共服务。而更多的选择集合则要寄希望于改革寻求到的政府之外的合作伙伴。

随着公共组织在社会事务治理领域的消退，公共行动的扩散性成了不争事实。在分散的公共行动面前，人们据以完成的选择集合亦随之发生变化。传统公共行政主流思想布道的“大政府”被汹涌而来的公共服务民营化浪潮淹没，虽然民营化会不会是“鸡窝里的狐狸”尚待政府部门考证，但毋庸置疑的是越来越多的企业、社会组织共同参与到公共服务的供给中，共同生产、合作治理名噪一时。这些做法背后折射出的是寻求社会问题最优解的政府孜孜以求的努力。政府与社会组织的关系建构和模式选择是制度的产物，也是制度选择的结果。公私领域的关系置于公共服务的领域中，则又会呈现不同的画面。故探寻服务购买进程中政社依赖关系的内在勾连机制，并与之展开对话，方能探究政社关系的制度变迁理路，找寻出路径模式。

（三）制度实践：价值理念上的西方化与行为模式上的本土化

行动者尤其是公共管理者，往往为了实现他们自己的政治和经济意图，试图以某种可能的方式创设出新的实践，把这种实践进行重新设计，从而为关于制度应该如何组织起来的认知理解提供支持。在多元文化环境中管理是现代管理的两难困境。我国政府购买服务是对传统治理中“价值无涉”的纠偏，因为无论从理论研究还是从实践做法方面，政府的行为很难做到事实与价值的泾渭分明。在我国政府购买服务的舞台中，上演的就是一幕西方价值理念与本土文化情结相冲突的情景剧。在双方力量的掣肘下，购买服务的场域中多少有点“靶子找准了，但是箭有点偏”的色彩。显而易见，购买服务的靶子是绩效管理中的“4E”标准，靶心是公民治理中的“满意”原则，参照系则无可争辩地落在了绩效卓越的西方国家身上。政府购买社会组织公共服务的价值理念是西方化的，作为合同制治理的一种形式，强调政府与社会组织之间的契约关系，其实质是引入竞争机制和契约化管理，主张实现公共服务供给主体的多元化。

观念、有组织的意识形态在行为方式的选择和行为模式的形成中发挥重要作用。在我国政府购买公共服务的制度实践中，政府与社会组织的依赖关系被重新建构，这种建构因其处于特定的政治文化背景下难免会带有路径依赖的色彩。不同于西方国家的公共服务合同外包，政府购买社会组织公共服务本身就是中国特色的制度实践。在本土情境中，这种制度实践的土壤发生了迁移，生根发芽的作物也随之产生了变化。之所以称谓“政府购买”，而非为理论界和实务界广泛认可的“民营化”，已经将其所彰显的本土色彩公之于众。在达致政府与社会组织平等合作的目标中，阶段性是不可避免的政治说辞。因此，基于我国社会组织的发展现状，先行运用政府购买的方式，是扶持社会组织发展的必经阶段。但实际上，在这种服务购买制度实践中，政府与社会组织的依赖关系由政治权力和影响力的模式驱动，受到政治文化的操纵和影响，最终在典型的政治实践中稳定下来。潜规则与明规则在中国购买服务场景下共生共存，而“选择性治理”在购买场域中也有生存空间。权力背后的隐性控制在实践中表现为体制内购买、非竞争性购买等形式性购买。

（四）制度变迁：主体的能动性与结构的制约性相结合

制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式，因而是理解历史变迁的关键[4]（P3）。要理解服务购买场域中的政社依赖关系，就需要梳理政社关系的历史脉络，并将主线清晰的制度变迁模式作为解释政社依赖关系的分析视角。制度变迁的方式主要分为诱制性制度变迁和强制性制度变迁。前者强调的是制度创新过程中的基层自发力量，而后者则关注到制度变迁过程中的政府强制力量。但不管选择了何种方式进行变迁，在大量的研究中，都无一例外地关注到制度变迁的路径依赖特征。制度框架勾勒出政府与社会组织关系的基本模式，但两者关系的营造和改变难免带有路径依赖的色彩。

结构和运作是理解事物发展的关键因素。结构确定了事物的基本框架，而运作则体现事物的发展轨迹。要理解政府与社会组织依赖关系的形成机理，既需要清晰地梳理两者的组织结构，还需要知悉两种组织形式的发展历程。在两者关系的演化轨迹中，纵切面的历史梳理与横切面的现实考量都是必要的。制度变迁的结构性制约主要体现在外部环境对于制度创新选择集合的范围上，在此过程中，还要注意区分和识别哪些是原有的东西，哪些是人为的东西，以供甄选。有一种悖论是令人信服的：不同的方案越是接近，就越要突出其差别。因为唯有区别才能彰显个性，证明价值。而在个性彰显的背后，凝聚的是具有主观能动性的主体的智慧。坎贝尔的综合性制度变迁理论尤其关注到这样一种现象，即政府在应对环境约束的同时所做出的积极能动回应[3]（P73）。在政府购买社会组织公共服务的制度创新中，政府尤其是地方政府是此项改革议程的发动者，而为了在政府之间开展的锦标赛中胜出，地方政府患有严重的制度创新“饥渴症”。因此地方政府要在这方面煞费苦心，即如何强化组织之间的自发性联系，以便改进一种社会秩序，这种社会秩序能使个体自由行动以及社会合作成为可能，而不是通过一种控制来限制这种个体自由行动和社会合作。

三、公共服务购买场域中政社依赖关系的话语分析

在用制度主义的分析范式解释政社依赖关系的发生机理之时，几乎所有的制度主义者都存在着共同的理论盲点：浓厚的结构主义色彩。这种理论盲点的消除，可以运用其他的研究文献，而后现代主义的话语理论就是其中之一。因为话语理论强调公共能量场中各种形式的参与者的运作。在后现代主义的代表人物福柯的眼中，这个世界上只有两种事物：权力和话语。语言通过建构世界而非单纯反映世界的方式，表达着它的意向性，诠释着在能量场中力量的掣肘。

（一）公共服务购买场域中的行动者：话语体系的构建者与参与者

作为公共服务供给模式创新的机制选择，政府购买公共服务是一种“政府搭台，多元主体唱戏”的舞台。在这个舞台场景的设计中，在这个舞台演员的甄选中，甚至是在舞台台词的编辑中，作为出资方和发包方的政府掌握了言论的主导权，而多元的行动主体则只能言听计从，做好自身的角色扮演和角色调试工作。在我国传统的“大政府、小社会”的政治实践下，社会组织的发展一直处于黯淡无光的状态，这种既定状态和现实地位并未因为政府向社会组织购买公共服务而发生实质性的改变[5]（P23）。从理论上看，作为合同制治理的形式，政府合同外包标准的设定以及据此的外包对象的选择都是协商的结果，政府与社会组织是平等的、竞争性的合作伙伴关系。现实则是，由于我国社会组织的体制环境等原因，使得它在外包关系的位置中处于“收音机式”的被动地位，难以担负起独立、竞争性的伙伴重任。

社会组织在购买服务中的两难困境随之凸显，一方面是作为对政府有着强烈依赖倾向的社会组织身份，另一方面则是作为要和政府分庭抗礼的契约接收方，尴尬境地中的社会组织难以抉择。事情的严重性还绝非如此，因为社会组织还需要承受着政策感召与政治现实的双重考验。那么，到底是应该相信政府的政策文件和学界前沿所传导的独立、竞争伙伴关系的理论构建，还是应该相信大量体制内的、有依附关系的社会组织所争取到的合同外包的政治现实呢？政治实践的变化常常先于人们的承认，在时下尚未得到承认而在随后的实践中得到佐证的政治实践，经常是出于两个方面的考虑：其一，那些问题或矛盾并没有促使变化，因为尚未得到关注或重视；其二，承认这些实践会对后续行为产生负面影响，因此话语体系建构者有意为之。而无论是其中的哪一种原因，对于政策话语和政治实践只有接受义务的社会组织，最理想的期许就是被告知[6]。

（二）作为话语的权力：意向性行动

伴随着后现代主义的兴起，话语理论的解释力日益强大。后现代主义者认为，任何事物都依赖于语言，语言建构世界和反映世界。研究者也通过多种研究方式证明了话语背后的权力指向。任何实践问题都是可以用话语来处理的，虽然语言存在的原初价值就是作为交流思想的工具和建立联系的艺术，但是话语不仅是交流或沟通的工具，也是一种具有意向性的社会行动。语言是作为一种超越个体的制度而相对独立于任何单位和个体的动机和属性存在的。在复杂的社会里，动机的形成与否实际上依然与需要证明的规范密不可分，社会科学有可能分析清楚规范系统与真理之间的关系。哈贝马斯也曾提到，语言发挥的是一种转换功能：由于诸如感觉、需求以及情感等心理构成被转移到了语言的主体间性结构中，因此，内在事件和内在经历就转变成了意向内涵，而认知则转变成了陈述，需求和感觉则转变成了规范期待[7]（P13）。

政治实践是权力的搏斗场，能量场本身就负荷着矛盾话语的两极。 不同的语言游戏会把交流者引向观察同一现象的不同领域，达致“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”的效果。换而言之，公众观测到的社会现象以一种融入观察对象中的隐喻形式而被表现出来。在政治世界里，符号化的政治享有至高无上的权威，而模拟和媒介场面则代替了政治的争辩和商议。这是一个打口水战的时代[8]（P142）。语言是政治行为人的行为舞台。在这个舞台上，政治行为人处心积虑，回旋于公共目的与私人利益之间。在这个社会里，人们鼓噪着他们自己不相信的，也不指望别人相信的公式化语言。言论变成了一种危险，而且变得足够危险，危险到足以使利益相关者惶惶不可终日。同时话语赋权是其他赋权的基础，因为制度的制定和执行需要首先明确的是作为行动者的双方应该具备平等的话语权。在被运用的政治话语中，他们公开承认某些信条，并只提供那些有利于佐证这些信条的言语描述，以用来证明他们所从事的行动在道德上是可接受的。因为那些貌似随意兜售的政治信条的选择和相应的描述都明显在事后关系到他们的所作所为，所以，对于他们行为的解释，似乎不是取决于研究他们可能选择使用的道德语言。原因是他们对词汇的选择似乎完全由他们先前的社会需求来决定。人类对他们的习惯性的重复行为进行反思，但这种反思不是在真空中进行的，而是在确定的范围内、在一系列的行动和相互作用中进行。这些范围是由他人的期望形成的，并由能在这些期望的范围内理解、接受和实施的强大自我所共同创造。这一强大的实施行为使那些范围得以强化和有效化，成为变化着的力量和绵延性的结构。

（三）作为权力的话语：合理性建构

先有社会的建立而后才有语言的发明，还是先有语言的发明而后才有社会的建立，愈是思考这个问题，愈是发现纯粹的感觉和简单的知识苍白无力。话语之于社会发展的重要性不言而喻。语言借助于传播手段、沟通方式成功地成为社会的引擎。但何种话语能进入政策场域、引发公众关注则彰显了语言的政治属性。语言天生具有政治性，这种政治属性架起了公共行动与语言之间的桥梁。后现代主义公共行政者认为公共行政理论，从某种意义上说，就是一种语言。公共行政领域的现象认知和行动解释更应该致力于语言而不是实证研究。“语言游戏说”的解释力在此得到体现，在这场话语之争的游戏中，规则制造了狡猾，所以掩饰成了唯一的做法，作为规则制定者的公共部门，公共部门的对话者只能耍滑头：用一种符合公共部门制定的标准的假需要来掩盖自己的需要和愿望。从这个层面上看，公私合作伙伴关系的本质被歪曲。

相互依赖不仅仅是一个分析概念，它还是政治家经常采用的一个言论工具。作为一个分析概念，相互依赖可以对大国关系、区域政治、组织行为给出较好的解释。作为一个言论工具，相互依赖亦可对政治现象、政治现实给予精明的回应。对政治家而言，含混晦涩的语言通常被证明是非常实用的工具。政治领导人惯用的策略是将行为主体之间的相互依赖描述为一种自然需要或政策必须调整的一种事实，而不是在某种程度上政策本身导致的某种情境。鉴于此，他们经常声称，相互依赖减少了利益冲突，合作可以解决世界所有问题。真实情况和效果如何很难据此做出论断。唯一可以证实的是相互依赖关系影响着政府和社会组织的行为模式，而政府的行为模式也影响着相互依赖关系模式。与其说政社关系是一种有赖于人们去采纳和实行的现实政治制度，还不如说它是一种有赖于哲学家们去理论化的主题。理论家和实务界所做的政府与社会组织平等合作关系的论调，批评家对此常常不屑一顾，以为不过是空洞的辞藻罢了。因此，这些批评家除了指责它的错误以外，还加上了伪善的罪名。托克维尔曾经指出这种身份上的平等是“事所必至，天意使然”。要描述这种依赖关系的形成机理，要解释这种不对称性依赖关系的发生逻辑，与分析人与人之间的平等道理如出一辙，卢梭在《论人与人之间不平等的起因和基础》中指出，要从自然状态开始，具体分析人与人之间不平等产生的根源。内在的平等仅仅作为一个道德判断存在，无论现在还是以后，政府与社会组织的不对称性依赖，都不是个案。政府与社会组织依赖关系的力量对比一直存在，而且力量对比似乎总是有利于作为管理部门的政府，在内部和外部的政策效应中，这种不对称性尤为突出。当单一标准成为普遍规则时，人们还继续使用同样的手段应对新的挑战，局面因此就难以维持。一旦标准不再试图应对一些特定情况和具体挑战，而是代表着至高无上的理性和无所不在的国家，具备了永恒的形式，情况就变得极为可怕。公共行动于是非常矛盾地像科学和经济一样走入歧途，逐渐由实现人类目的的操作手段变为目的本身。

四、 结论

托克维尔早在《论美国的民主》中发现：人们越来越不能单由自己去生产生活上最常用和最需要的东西的时代，正在来临[9]（P637）。那是一个公共行政思想和公共行动观念尚未开启的时代。达尔在《论民主》中疾呼：“一个国家，无论从世界范围来看它是多么的小，都需要各种各样的独立社团和组织，也就是说，需要一个多元的市民社会。”[10]（P126）那是一个涌动着民主思潮和洋溢着参与精神的时代。20世纪是公共行政理论建构的时代，也是公共行政经历思想危机的时代。因为主流的行政思想无法及时回应社会需求。在主流公共行政思想中，强调的是秩序和管制，而现实政治生活中对于权力的依赖和组织特征的阐释，促使研究者用辩证的观点重新思考组织变迁问题，研究

语言体系中的各种竞争势力。21世纪是相互依赖的世纪，是制度创新的时代，是话语建构的时代。

在这个时代，中国亲历了改革，经受了洗礼，学会了创新。政府购买社会组织公共服务毋庸置疑地出现在了改革的制度实践中，因此研读政治实践的创新意义自不待言，但除此之外，还要寻找那些被流行话语所忽视或掩盖的“真相”，以增强政策对公民需求的回应力。这是一个漫长的学习过程。

未来，正如任何一项改革所经历的，服务购买场域中的政社关系会沿着制度预设的路径，顺着话语建构的思路，走向话语制度主义所给出的解释：事物变化的过程要将观念与话语结合起来并置于某种制度场景之中[11]。

参考文献：

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[3][美]约翰·L·坎贝尔.制度变迁与全球化[M].上海：上海人民出版社，2010.

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[5]齐海丽.我国城市公共服务供给中的政社合作研究[M].上海：上海交通大学出版社，2015.

[6]齐海丽.公共服务购买中政社依赖关系的话语转向研究[J].中共福建省委党校学报，2016，（4）.

[7][德]尤尔根·哈贝马斯.合法化危机[M].上海：上海世纪出版集团，2009.

[8][美]罗伯特·B·登哈特.公共组织理论[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[9][法]托克维尔.论美国的民主（下卷）[M].北京：商务印书馆，2006.

[10][美]罗伯特·达尔.论民主[M].北京：商务印书馆，1999.

[11][美]维维恩·施密特.认真对待观念与话语：话语制度主义如何解释变迁[J].天津社会科学，2016，（1）.

责任编辑：张新颜