当代美国的特殊利益集团、政治腐败与财富收入不平等

贾 利

(中国社会科学院 经济研究所, 北京 100836)

当代美国的特殊利益集团、政治腐败与财富收入不平等

贾 利

(中国社会科学院 经济研究所, 北京 100836)

近几十年来，美国推行新自由主义政策，社会出现少数拥有财富、权力和特权的特殊利益集团，通过各种方式和手段参与政治活动，操控美国政治和政府决策，导致政治腐败事件、财富和收入不平等加剧、公共利益受损等社会问题。为此，美国政府制定了相关的法律法规，但收效甚微。表面上看，问题的原因是在于特殊利益集团政治化，然而现象背后的本质则在于资本主义政治制度和政策导向。

特殊利益集团； 政治腐败； 财富收入； 不平等

一、 文献综述

美国在19世纪，由自由资本主义向垄断资本主义转变过程中，出现少数垄断资本集团。他们贿赂国会议员，买通立法和执法部门，向政党提供捐款，获得政府政策支持，贫富收入两极分化，最终在20世纪20年代末爆发了美国有史以来最为严重的经济危机——大萧条。

为遏制少数垄断利益集团操纵竞选，维护社会公平公正，稳定社会经济，政府开始实施积极干预经济的政策。首先，为遏制和规范垄断利益集团的行为，政府颁布了一系列相关立法。其次，为维护社会公平公正，出台了一系列有利于广大民众利益的法律法规。如《社会保障法》《财产税法》《国家劳资关系法》《公用事业法》《公平劳动法》等。随着社会保障体系的建立，美国社会迅速成长起一大批中产阶级，他们反对少数垄断集团控制经济和政治生活，倡导社会改革，组织建立各种公共利益集团，成为普通公民参与政治的重要渠道。20世纪30年代至70年代，财富和收入差距逐步缩小。如美国收入前10%人群的收入占美国国民收入的比重从1910～1920年的45%～50%下降到50年代的不足35%。[1]这一时期是美国历史上财富和收入不平等最低，社会信任水平最高，社会联系和民众参与及互动关系最多的时期。

20世纪80年代后，美国改变了道路，新自由主义思潮盛行，政府逐步放松管制，少数强势利益集团常常获得政府政策支持，打破了各利益集团之间相互遏制与平衡的关系，引起美国学者的高度关注。

公共选择理论具有代表性和影响力的著名经济学家曼瑟·奥尔森，最先提出特殊利益集团的概念，对集团行动的有效性、利益集团的垄断性、政府政策的独立性等问题进行了系统全面的分析，形成了独特的观点。

第一，质疑集团集体行动的有效性。奥尔森提出“集团利益具有公共物品性质”。他认为，在多数情况下，代表广泛的公共利益的大集团，容易导致集团成员普遍的“搭便车”行为，成员很难采取集体行动。而代表少数人利益的小集团则往往能够提供比大集团更好的物质利益，成员为增进共同利益而采取集体行动。所以，在民主社会中，小集团或者说“既得利益者”能够利用手中的资源，通过各种方式和渠道，影响政府公共政策，这是非常普遍的。[2]

第二，“国家的兴衰与有效集体行动的特殊利益集团密切相关”[3]44。奥尔森明确提出“特殊利益集团”的概念，也称“分利联盟”，指少数人组成的垄断集团和游说集团。其有效行动的方式有二：一是通过各种院外游说活动影响立法过程，以谋求有利于本集团的公共政策；二是建立垄断组织获取超额利润。其有效行动的结果是：“降低了社会效率或总收入，加剧政治生活中的分歧；减缓社会采用新技术的能力，减低经济增长率；提高管制或政府作用的复杂性，限制分散成员的收入和价值。”[3]71

第三，在“社会稳定的民主国家”掠夺也经常发生。奥尔森提出，繁荣的市场经济有两个重要条件：一是有界定清晰的个人权力，二是不存在任何形式的强取豪夺。然而在现实社会中，少数人组成的垄断集团和游说集团“能够而且可以为它们的共同利益而行动”，“以赢得符合特殊利益集团利益的立法和法规”。[4]152而“失业者、贫困者、消费者以及纳税人都是没有被组织起来的”，其利益常常被社会所忽视。[4]69

芝加哥学派的代表人物施蒂格勒在其发表的《经济管制论》(1971)中，探讨利益集团对政府政策的影响，提出了国家俘获理论。国家俘获是指立法者和管制机构也追求自身利益的最大化，因而特殊利益集团能通过“俘获”立法者和管制者，使政府提供有利于他们的管制。[5]

新制度学派的代表人物诺斯、托马斯等学者探讨了利益集团之间的博弈对经济制度变迁的影响过程。他们认为，从静态上看，制度演进的方向是由社会中处于强势地位的利益集团决定的。而强势集团能够决定制度演进的方向，主要是通过一定的方式获取国家政权的支持，或是通过赎买，或是通过强制。[5]

特殊利益集团的问题也引起社会学家、政治学家的关注。如威廉·多姆霍夫在《谁统治美国》一书中阐述了权力精英统治美国的观点。多姆霍夫指出，来自各大公司、律师事务所和商会的院外活动家等巨额财富的所有者和高管所组成的权力精英，“基于他们结构性的经济权力，能够就其关心的议题成功地主导联邦政府”，他认为，“在美国已经不存在任何对抗性的力量能够遏制”特殊利益集团。“这个集团已经控制了联邦政府的行政、立法和司法分支。”[6] 23-57

对于特殊利益集团这一概念，美国学术界并没有统一的定义。一般来讲，特殊利益集团通常是指那些具有共同利益的大垄断集团、游说集团或是拥有巨额财富或权力的精英，通过参与政治活动，影响政府政策制定过程。其主要特点是：特殊利益集团一般为非政府组织，积极参与政治的目的是获取政府政策支持，实现集团利益最大化目标。美国学术界对于在社会经济发展过程中形成的特殊利益集团，过分参与政治的状况提出了各种各样的批评。然而，特殊利益集团势力独大，国会和政府政策仍过分地受特殊利益集团影响的状况，不仅没有改变，且越陷越深。

二、 特殊利益集团政治化趋势

20世纪初，美国为防止富人和垄断利益集团操纵选举，制定了一系列相关的法律法规来监管竞选经费，见表1。[7]而1972年的“水门事件”，爆出的非法捐款和权钱交易等问题，再次推动了国会对选举经费制度的改革。1974年，国会通过了《联邦竞选法》修正案，严格限制个人、政治行动委员会的捐款，见表2。[8] 189至此， 美国国会首次建立起较为全面的联邦竞选经费监管制度。

然而20世纪80年代后，“新自由主义”经济思潮成为社会主流，政府全面推行市场化、自由化和私有化改革。政府放松管制，尤其是最高法院对《联邦选举法》一次次松绑，为特殊利益集团和游说集团参与政治活动提供了公开的、合法的渠道。

教育部于2000年发布了《高等学校仪器设备管理办法》的通知，在第二章第九条中界定了贵重仪器设备的判定标准，以购置金额为主要判断标准，即单价在人民币10万元(含)以上的仪器即为贵重仪器设备。

两个典型案例，一是华尔街为逃避联邦司法部的调查，从1974年到1999年，进行了12次努力并投入了3亿美元的游说费后，成功地说服美国国会在1999年废除了《1933年银行法》。[9]二是2010年美国联邦最高法院裁定：政治献金是言论自由的一种形式，受宪法第一修正案保护。判定对公司和团体支持竞选的捐款不设上限，候选人可以直接从大公司集团获得无限的竞选资助。

表1 美国有关限制竞选经费的法律法规

表2 美国联邦法律关于捐款最高限额的规定(1976～2002年) 单位：美元

政府过度放松管制，特殊利益集团就有更多机会参与到政治活动的各个方面，通过巨额捐款，一方面影响总统和国会议员的竞选、高级官员的任命，另一方面换取候选人对他们利益上的支持，使议会立法、政府政策更有利于特殊利益集团。具体表现为以下四个方面。

第一，集团用金钱绑架政党、国会，甚至法院等政治机构。如特殊利益集团游说政府的费用从2000年的15.9亿美元攀升至2004年的21.1亿美元，涨幅高达30%。与此同时，私人部门向国会议员提供的免费旅游支出从250万美元增加到350万美元。[10]近几十年来，政府监管严重缺失，特别是司法部门对金融寡头集团涉嫌违规甚至犯罪行为纵容放任，这也是美国2008年爆发金融危机的重要原因之一。

第二，竞选资金不设上限，强化特殊利益集团的政治影响力。美国的选举费用增长迅速。据统计，美国选举费用，1925年为1.4亿美元，1976年为5.4亿美元，1980年为11亿美元，1992年为18亿美元，1996年22亿美元，2000年为30亿美元，2004年为40亿。[8]1722010年美国联邦最高法院裁定取消个人和企业捐款上限，就连现任美国总统奥巴马也不无遗憾地指出，这一裁决“给政坛特殊利益集团资金开了绿灯”，“让民众的声音得不到关注”。

第三，政府与利益集团之间人员双向流动。在20世纪70年代，仅有3%的国会议员离任后成为说客。而在1998年～2004年间，离开众议院的议员中有42%成了说客，如克林顿政府有283人，布什政府有310人。因议员们拥有广泛的人脉和联盟关系，特殊利益集团借助游说集团的力量，将有利于公共利益的政策在审议和妥协等国会议事中给彻底淹没掉。[11]

第四，政府公共政策偏向特殊利益集团，财富和收入分配不平等加剧。在里根执政时期，联邦政府解除了工业管制并对富人减税，与此同时消减了对穷人的福利服务，财富和收入日益集中于少数富人手中。如美国所得税的最高边际税率从1980年的70%下降到1988年的28%，最高遗产税边际税率从1980年的70%下降到2013年的35%。[12]

由此可见，美国特殊利益集团政治势力独大，为实现集团利益最大化，不惜牺牲广大民众的利益。美国在新自由主义思潮的影响下，自由市场机制中“弱肉强食”与“劫贫济富”的特点体现得淋漓尽致。

三、 美国的政治腐败、财富和收入分配不平等

新自由主义反对政府干预，而不受约束的市场化、自由化和私有化，催生出势力独大的特殊利益集团，这些集团不断地对政府政策施加各种压力，而广大民众很难组织起有效的集体行动来抗衡特殊利益集团，民众的利益和诉求难以得到政府的回应。随着国会权力的分散化，加之民主党与共和党之间意识形态的分歧，严重削弱了美国政府治理国家的有效性。

(一)官员受贿腐败现状

金钱与政治结合必然导致官员腐败、投机欺诈盛行。进入21世纪以来，在美国影响较大的政治腐败案有二：一是2006年的超级说客杰克·阿布拉莫夫承认共谋、欺诈和逃税案，该案卷入至少20位高权重的公职人员，包括4名立法者、2名布什政府前行政长官和十几位现任和前任国会助理，其中一位是堪称重量级政治人物的前共和党众议院领袖汤姆·迪莱；二是2005年的联邦众议员兰迪·卡宁汉姆收受贿赂和逃税案，成为40年来被判入狱时间最长的前国会议员。[10]

尽管美国学者和官员承认竞选花费大量钱财，民众对此反应强烈，但对于候选人如何接受并使用政治捐款的问题，政府至今没有有效解决或规范的办法。

(二)财富和收入分配的不平等加剧

美国历史上，财富的分配一直是高度集中的。在19世纪至20世纪20年代末，1%的上层人口占有了40%～50%的财富。在20世纪30年代经济大萧条时期，罗斯福新政改变了这一局面，政府政策更多倾向广大民众的利益，财富和收入不平等下降，并保持在相对合理的区间。

20世纪80年代后，新自由主义时期的情况又发生了逆转。首先，财富集中度再次回到1929年的水平。2001年，高层1%的人拥有所有可销售资产的33.4%，4%的人占有的份额是26%，5%的人的份额是12%，10%的人的份额是13%。这意味着，在美国20%的人口占有了84%的私人财富。[6]23-57其次，美国的贫困率从1979年的11.7%上升到1990年的13.5%，2014年达到14.8%。贫困人口总数从1979年的2 607万人上升到1990年的3 359万人，2014年达到4 670万人，大约每7个美国人中就有一个人处于贫困之中。[12]

集团政治的发展，加剧了财富和收入分配不平等。2011年爆发的“占领华尔街”运动，民众反抗大公司的贪婪和社会不平等，引起了政府和专家学者的高度关注。美国总统奥巴马也曾在多个场合提出要推行向富人征税，提高最低工资等措施。

(三)种族歧视致社会分裂

近年来，美国纽约、巴尔的摩、芝加哥等大城市频繁发生白人警察枪杀非洲裔男子的事件，且涉事警察常常逃脱法律制裁，加深了警方与少数族裔群体间的裂痕。2016年7月，连续两起非洲裔男子遭警察枪杀，愤怒的民众举行反警察暴力执法和种族歧视的抗议活动，参与抗议活动的一名黑人突然对现场维持秩序的警察开枪，造成警方5死7伤。这种仇恨式犯罪事件折射出美国种族极端化现象的严重性。

(四)民众对政府失去信任

在美国，整个社会的信任水平已经从1960年的60%降至2004年的不足40%。[15]例如，2005年8月，卡特里纳飓风袭击了美国南部海湾地区，新奥尔良市几乎被洪水淹没。然而面对灾难，参与救灾的美国军人却手持武器控制民众，这反映出警民之间严重缺乏信任。

四、 小结与启示

纵观美国历史，政府政策大多是倾向富人集团，除20世纪20年代末经济大萧条时期，罗斯福实施新政改革后，政府确立了面向广大民众利益的政策倾向。但20世纪80年代后，政府再次回到倾向富人集团的政策，占据优势地位的特殊利益集团运用政治和经济等手段，获取政府政策支持，而不惜损害国家的整体利益和广大民众的利益。处于劣势地位的广大民众则很难组织起来抗衡特殊利益集团的政治行为。

综上所述，当代美国的体制并不完美，存在严重问题。表面上看，问题的原因是在于特殊利益集团政治化。然而现象背后的本质是在于资本主义政治制度和政策导向。第一，权力过度分散。特殊利益集团政治寡头化特征越来越突出，他们更有能力、更有效率地组织起来参与政治活动，影响国会的立法。第二，权力体系包容性缺失。民主党和共和党意识形态相互对立，且毫不妥协，这严重削弱了政府治理国家的行动力。第三，国会认识不到自身体制存在的问题，拒绝任何形式的改革。

美国的经验教训给予我们的启示是：第一，市场只是一个有效率的工具，自由放任的市场不能给予社会公平、信任、和谐的环境；第二，在市场经济运行中，若某一组织或集团势力独大形成垄断时，必然会出现市场失灵，因此需要政府监管；第三，遏制与平衡特殊利益集团链条必须要依靠国家最高政治权力——政府。换言之，政党和政府有效遏制或平衡少数特殊利益集团的两个条件，一是权力集中同时要具有包容性，二是一切以广大民众利益为出发点。

[1] 托马斯·皮凯蒂．21世纪资本论[M].巴曙松,陈剑,等,译.北京：中信出版社,2014：25．

[2] 曼瑟尔·奥尔森.集团行动的逻辑[M].陈郁,郭宇峰,李崇新,译.上海:上海人民出版社,2009．

[3] 曼瑟·奥尔森.国家的兴衰——经济增长、滞胀和社会僵化[M].李增刚,译.上海:上海人民出版社,2007.

[4] 曼瑟·奥尔森.权力与繁荣[M].苏长和,嵇飞,译.上海:上海人民出版社,2005.

[5] 杨帆,张弛.利益集团理论研究：一个跨学科的综述[J].管理世界,2008(3):159-164．

[6] 威廉·多姆霍夫.谁统治美国？[M].吕鹏,闻翔,译.上海:译林出版社, 2009．

[7] 徐丽娟.美国选举经费制度改革[EB/OL].[2016-06-15].http://blog.sina.com.cn/s/blog_4ada783d0101ab4l.html.

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[9] 周宏,李国平.金融资本主义：新特征与新影响[J].马克思主义研究，2013(10)：72-80．

[10]张宇燕,富景筠.当代美国的腐败——数据、案例与机理[J].国际经济评论，2006 (6):19-25．

[11]亚伯拉罕 F.劳文特尔.衰落或复兴：21世纪初美国的走向[J].国际经济评论,2014 (4):141-155．

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[13]詹得雄.西方的民主制度是放之四海而皆准的吗[J].红旗文稿,2014 (9):4-7．

[14]张纯厚.围绕医疗改革的美国政治新自由主义和新保守主义之争[J].美国问题研究，2010(2):89-106．

[15]理查德·威尔金森,凯特·皮克特.不平等的痛苦：收入差距如何导致社会问题[M].安鹏，译．北京：新华出版社，2010．

[责任编辑 罗海丰]

主持人语：在全面推进依法治国的历史背景下，当代中国人权理论的不断创新有助于进一步推进法治中国理论的不断创新与发展。全面推进依法治国，本质上就是要全面保障人权。全面保障人权则必须以全面保障人权理论作为先导，只有人权理论符合实际、科学合理、真实可行，人权保障才会落到实处。这就要求人权理论围绕全面保障人权全面系统创新，例如本期刊载的企业人权责任问题，就需要进行创新研究。人权作为法治的核心与目的，人权理论的全面与整体提升，无疑也将极大地促进法治中国理论的创新。

The Special Interest Groups, Political Corruption and Wealth Inequality in the United States

JIA Li

(InstituteofEconomics,CASS,Beijing100836,China)

Over the past few decades, the new liberalism policy has been pursued by the United State, which appeared special interest groups with wealth, power and privilege in society. They participate in political activities through various means, and manipulate American politics and government decisions. As a result, the problems of political corruption and wealth inequality have intensified, and the interest of the public has been compromised. The US government has formulated relevant laws and regulations to this issue with little success. On the surface, the problem lies in the politicization of the special interest groups. However, the essence of the phenomenon lies in the capitalist political system and policy orientation.

special interest groups; corruption; wealth inequality

2016- 08- 24

贾利，中国社会科学院副研究员，经济学博士，从事政治经济学研究。

D523．4

A

1671-394X(2016)11- 0013- 05