我国农业巨灾风险基金制度构建设想

李 彦，陈盛伟

(山东农业大学 经济管理学院，山东 泰安 271018)

经济研究

我国农业巨灾风险基金制度构建设想

李 彦，陈盛伟

(山东农业大学 经济管理学院，山东 泰安 271018)

面对农业巨灾风险事件导致的巨额损失，目前我国仍采用行政手段进行灾害管理与救助，缺乏市场化的巨灾风险分散机制。鉴于此，本文通过对国内外农业巨灾风险基金相关文献的研究，立足当前我国国情，从减轻灾后政府财政负担角度，运用市场在金融资源配置中起决定性作用的思维，对农业巨灾风险基金的发起主体、基金筹集方式、组织结构、资产配置、运行模式五方面进行了研究，构建了具有“灾前预防+灾中应急补偿+灾后重建+推动农业现代化”四位一体功能模式的农业巨灾风险基金制度。

农业巨灾风险管理；风险基金；制度构建；农业保险制度

一、引 言

农业巨灾是指损失超过承受主体预期及承受能力，对农业生产造成特别巨大的破坏损失，对区域农业经济和社会产生严重不利影响的小概率自然灾害事件，具体包括特大洪水、旱灾、风暴潮、雪灾等。农业巨灾风险作为典型的公共产品(张宗军，2008)①张宗军：《基于公共性基础上的巨灾保险制度研究》，《保险研究》，2008年第7期。，其特点具有发生频率低、覆盖面积广、损失金额大、损失复杂性、不可预测性等特性。中国作为世界上自然灾害种类多、频次高、受灾损失严重的国家之一，每年因自然灾害带来的损失占国民生产总值3%-6%(美国约为0.27%，日本约为0.5%)和财政收入的27%②门可佩：《我国旱涝灾害的可公度性及其预测研究》，《中国减灾》，1999年第9期。。由于当前我国市场化分散农业巨灾风险的机制仍未建立起来，面对农业巨灾，政府仍习惯于运用行政手段进行灾害管理与救助，给政府财政带来沉重负担。农业巨灾风险基金作为农业巨灾风险分散的有效手段之一，不仅是建立我国农业巨灾保险制度、减轻政府财政负担、解决灾前预防及灾后设施重建资金投入不足的需要，也是推动保险市场和资本市场融合的桥梁，着手建立符合我国当前国情且具有可操作性的农业巨灾风险基金制度势在必行。

二、已有研究及启示

(一)相关研究

农业巨灾风险基金制度作为农业巨灾风险分散机制的扩展和依托，国内学者通过研究国外巨灾风险基金的运作模式，早已对建立农业巨灾风险基金制度，加强我国农业巨灾风险管理能力建设达成共识。

王

安(2008)将其划分为政府提供巨灾保险、商业化运作管理、多方合作、政府提供再保险四种类型*王安：《巨灾风险基金的国际经验与中国的选择》，《西部金融》，2008年第10期。。谢世清(2010)通过对美国佛罗里达飓风巨灾基金(FHCF)的研究，认为该基金作为政府再保险项目，为美国解决巨灾保险问题提供了一条重要路径*谢世清：《佛罗里达飓风巨灾基金的运作与启示》，《中央财经大学学报》，2010年第12期。。潘席龙(2011)则对国外巨灾风险基金的运行模式进行了研究，并从中总结出巨灾基金成功运营的共同点：一是设立基金专门管理机构；二是以巨灾保险业为行业基础；三是充分发挥资本市场作用，实现基金的保值增值；四是政府政策支持，例如政府通过立法的形式给予强制保险、财政补贴、减免税收等政策支持*潘席龙：《巨灾补偿基金制度研究》，四川：西南财经大学出版社，2011年版，第46-57页。。张长利(2013)从基金的职能角度对日本、韩国、加拿大、法国的农业巨灾风险基金制度进行了比较，概括为农业再保险型基金、农业保险型基金、补贴融资型辅助基金三类*张长利：《农业巨灾风险基金制度比较研究》，《农村经济》，2013年第4期。。

在农业巨灾风险基金的资金募集上，张雪芳(2006)建议通过发行福利彩票的方式筹集巨灾风险基金*张雪芳：《对通过发行彩票建立巨灾风险基金的思考》，《财政研究》，2006年第11期。。庹国柱、王国军等(2009)认为，我国农业巨灾风险基金资金来源可通过农业保险公司及再保险公司年度累计保费收入的一定比例提取投入的资金，政府财政预算拨付，国家粮食风险基金，资本市场上筹集的资金*庹国柱，王国军等：《“三农”保险创新与发展研究》，北京：中国金融出版社，2009年版，第148-149页。。冯俏彬(2012)建议以政府实行强制性巨灾保险的方式，达到在最短的时间内，且以最小的成本归集资金形成巨灾保险基金的目的，并主张成立专门的机构或由优质的大型商业保险公司运作巨灾保险基金*冯俏彬：《基于公共财政视角探析巨灾保险设计》，《地方财政研究》，2012年第2期。。张长利(2013)认为农业巨灾风险基金的资金可来源于财政拨款、商业银行借入资金、国家粮食风险基金的一定比例、保费及再保险费收入的一定比例、投资收益、发行债券、社会捐助、从国际组织融入资金及发行巨灾彩票收入等*张长利：《设立中央农业巨灾风险基金的思考与建议》，《金融与经济》，2013年第2期。。

在农业巨灾风险基金的管理和运作方面，邓国取(2007)在分析国外开办农业巨灾保险成功经验时，发现它们都把建立与本国情况相适应的制度安排作为实施农业保险的前提和保障，并建议依托农业发展银行组建中国农村金融总公司，业务范围主要负责政策性农业开发贷款和政策性农业巨灾保险*邓国取：《中国农业巨灾保险制度研究》，北京：中国社会科学出版社,2007年版，第34-35页。。左臣伟(2009)建议成立中国农业风险管理局作为农业巨灾风险基金的管理机构，负责对农业保险公司提供保费补贴、灾后补偿以及对农业提供一定的贷款支持，下设省(自治区、直辖市)、地(市)和县(市)三级分支机构*左臣伟：《我国农业巨灾风险基金数量问题研究》，硕士学位论文，山东农业大学，2009年。。谢世清(2009)建议成立“中国巨灾保险基金”，并通过运用再保险、风险证券化等市场手段，实现巨灾保险基金成本收益最优的目标*谢世清：《建立我国巨灾保险基金的思考》，《上海金融》，2009年第4期。。冯锐(2009)提出，采用依托市场手段融资，政府公共管理的模式建立我国海洋巨灾基金*冯锐：《关于建立我国海洋巨灾基金的构想》，硕士学位论文，中国海洋大学，2009年。。刘新立、赵雪(2011)建议采取指数机制的起赔方式，设立“中国指数巨灾小额保险基金”,为基金在资本市场和国际再保险市场上分散风险提供便利条件*刘新立，赵雪：《巨灾小额保险的国际经验及对中国的启示》，《保险研究》，2011年第9期。。

(二)启示

综上，对构建我国农业巨灾风险基金制度启示有：一是处理好政府与市场合作的关系。农业巨灾作为典型的“负”公共产品，加上其自身特点，导致农业巨灾风险管理不可能由市场自发提供，管理农业巨灾应由政府负责。但完全由政府提供又会降低基金运营效率，同时给政府带来财政负担。所以我国农业巨灾风险基金制度应坚持市场在资源配置中起决定性作用的同时，更好发挥政府的作用，按照“市场主导，政府推动”的原则设立，为农业巨灾风险基金制度的建立和稳定运行营造良好的制度环境、法律环境和政策环境。二是农业巨灾风险基金制度必须建立在本国国情之上。国外巨灾保险基金虽然在功能定位及运作模式上各不相同，但其均是建立在本国发达的保险市场、证券市场、期货市场之上。由于我国目前的农业保险业务由多家保险公司经营，政府提供保费补贴，尚未形成统一的自主经营的农业保险经营体系，保险深度和密度都很低，保险技术条件相对落后，农业保险市场并不适合作为拟建立的我国农业巨灾基金的产业基础，我国拟建立的农业巨灾风险基金不能完全依赖保险市场*李彦，陈盛伟：《农业巨灾风险基金制度研究述评》，《东岳论丛》，2015年第5期。。三是为更好管理运营农业巨灾风险基金，需设立专门的农业巨灾风险基金管理机构。以美国佛罗里达飓风巨灾基金为例，其主管机构是佛州管理委员会，负责对佛州政府的实体机构提供投融资服务,包括对佛州政府公务员退休基金在内的25个投资基金进行管理。四是多渠道筹集资金，实现基金财务可持续经营。为充分发挥农业巨灾风险基金风险补偿、分散的作用，需考虑建立可持续的资金来源途径，包括基金参与股东投资、基金投资收益、发行巨灾专项债券等，以实现基金适度规模，可持续发展的目标。

三、我国农业巨灾风险基金制度构建

自2007年至2016年中央连续发布的10个中央一号文件中8次提到建立大灾风险分散机制，2013年3月实施的《农业保险条例》明确提出，建立由国家财政支持的农业保险巨灾风险分散机制。2016年5月，我国《地震巨灾保险条例》创新性提出建立地震巨灾基金公司来负责相关业务的具体运营和管理。2015年11月，中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，深化农村金融改革，完善农业保险制度，加快建立巨灾保险制度。一系列文件条例的出台，为我国建立农业巨灾风险基金制度提供了顶层依据及构建原则。在此基础上，本文从农业巨灾风险基金的发起主体、筹集方式、内部治理、资产配置、运行模式五方面，构建具有“灾前预防+灾中应急补偿+灾后重建+推动农业现代化”四位一体功能模式，不追求利润最大化，保本微利为经营目标的中国农业巨灾风险基金制度。

(一)农业巨灾风险基金发起主体的设想

农业巨灾基金是一种公共产品，本身不具备由市场自发提供的属性，因此农业巨灾管理应由政府提供。从多数国家实践看，如果完全由政府提供，基金运营效率不仅低下，其效果也不好。但如果完全交予市场，又容易导致市场失灵。在选择基金发起主体上应考虑既能体现政府意志，又能充分发挥市场作用。农业巨灾风险基金作为弥补市场缺损和制度落后而出现的一种金融工具，处于政府财政与金融市场间的中间地带，是政府与市场需要合作，避免市场失灵的领域*冯俏彬：《我们需要什么样的巨灾保险-基于公共财政的角度》，“巨灾：挑战与应对国际研讨会”，2011年。，需要通过建设市场、建设制度的方式实现农业巨灾风险管理与分散的目标，从本质上讲，属于政策性金融范畴。

中国农业发展银行作为我国唯一一家农业政策性金融机构，随着近几年改革的不断深入，内部组织架构健全，经营实现内生性可持续增长，并摸索出通过建设市场，建设制度的开发性金融方法，弥补农业领域的市场失灵,架构起了市场与政府的桥梁，在农村经济社会发展中扮演了重要的角色。依据未来战略规划，农发行将打造“投、贷、债、租、期、险”全功能的农业开发性金融机构,其中“投”即基金投资业务，“险”即农业政策性保险。因此，由农发行主导发起设立中国农业巨灾风险基金，基金日常运作和投资管理等以合同形式委托农发行进行管理，基金与农发行独立核算、分账管理，在理论上与实践中均具有可行性。

(二)农业巨灾风险基金筹集方式的设想

农业巨灾风险基金的筹集方式即该基金由谁出资？国内大多学者从保险人角度，主张保险公司承担灾后部分补偿责任，政府作为风险最终兜底人。但是，巨灾风险损失金额巨大，不仅会给公共财政带来沉重负担，而且也违背了公共财政的公平、公正性。这也是主张以财政为主导、兜底设立巨灾风险基金迟迟未建立的原因之一。同时，受我国保险市场深度及广度制约，我国目前无法直接套用国外以保险业为基础的巨灾保险基金模式*沈蕾：《中国沿海地区台风巨灾基金构建研究》，2012年“中国保险与风险管理国际年会”论文集。。鉴于农业巨灾风险基金经营偏重于公共效益和社会效益，且不以利润最大化为经营目标，基金资金来源应体现政府与市场合作性质资金。建议农业巨灾风险基金由农发行通过发行定向专项债券、准主权债券主导发起，中央财政、农业保险公司、再保险公司、社会团体捐赠基金等多主体参与共同形成农业巨灾风险基金资本金。

(三)农业巨灾风险基金的组织结构设想

拟构建的农业巨灾风险基金是一种全新的基金形式，在国内没有现成的组织结构模式直接套用，如何根据基金的特点、职能和目标建立适合基金制度运行的组织结构，提升基金的运作效率，其关键是理清职责边界，提升管理效能，增强系统合力，统筹配置好业务资源，推进流程作业，实现前中后台分工制衡，从而有利于基金内部治理。农业巨灾风险基金依照《公司法》设立，基金公司作为独立法人，基金最高权力机构为理事大会，由中国农业巨灾风险基金出资人作为理事共同组建，理事大会负责基金管理人、托管人以及相关服务机构的选择、委托和监督，是整个组织的核心，也是基金内部治理的关键所在。理事会设理事长，理事长由国务院任命，且人选独立于基金投资方，以保证基金运作的公开、透明。为了建立科学、高效的内部运作及监督制约机制，基金内部设立“九部一会”，见图1：

图1 中国农业巨灾风险基金组织结构示意图

其中，农业巨灾保险事业部、农业再保险事业部、股权投资事业部、农业基建事业部作为基金管理的前台，负责开展农业巨灾保险、农业再保险、农业龙头企业股权投资、农业基础设施建设投资等基金主营业务；产品研发事业部、专家委员会作为基金管理的中台，主要负责产品研发、顾问咨询，为基金可持续发展提供技术、人力资源支撑；基金核算事业部、风险控制事业部、融资融券事业部作为基金管理后台，负责基金的赔付审定、投资风险审核、产品风险审查、基金止损、灾后融资融券等，并对前、中台进行有效制约。基金内部管理团队主要由基金发起人协商派遣人员组成，专家委员会可采取外聘或顾问等形式吸纳专业人员，对基金的运行状况、农业巨灾损失等情况进行调查研究，定期提交评估报告，为理事会提供决策依据。基金内部通过创新性的搭建前、中、后运作平台，形成前台营销，中台支撑，后台制约的激励监督制约机制，在保障基金投资者利益的同时，实现了基金商业性和公共性的协调融合。

(四)农业巨灾风险基金的资产配置设想

农业巨灾风险基金资产配置作为基金制度投资组合管理的核心环节，应根据各项资产在持有期间或计划范围内的预期风险收益，在可承受的风险水平上创造最大收益率的组合投资过程。美国加州地震局将保费收入投资于政府债券、银行存款等安全的投资渠道。新西兰地震委员会投资政府债券占整个投资组合的70%。国内社会保障基金*全国社保基金的投资比例：银行存款和国债投资的比例不得低于50%，其中银行存款的比例不得低于10%；企业债、金融债投资的比例不得高于20%；证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。在资产配置，保证基金保值增值方面已建立了较为完善的资产配置制度。我国拟建立的农业巨灾风险基金应充分借鉴国外巨灾基金及国内社会保障基金的资产配置管理经验的基础上，体现农业巨灾风险基金资产配置杠杆引导作用，具体遵循以下原则：

一是独立托管，资金安全。农业巨灾风险基金委托农发行作为基金管理人，依托农发行内部完善的投资组织体系、专业投资人员和完善的信息网络进行专业化的投资管理。基金的资金托管委托商业银行托管，基金管理人不经手基金财产，有利于资金的安全。二是组合投资，分散风险。由于巨灾发生时间的不确定性，基金需具有较强的流动性。基金通过购买一篮子非完全正相关的金融产品，既可以享受到组合投资带来的良好收益，又能起到风险分散的作用。基金可投资国债、金融债券、农村基础设施、股权投资及一定比例范围内的上市公司股票交易。且规定，基金投资农业基础设施建设比例不低于50%，以解决农村基础设施长期以来抗灾能力弱及灾后重建资金不足等问题，也体现农业巨灾风险基金自身特色。三是收益共享，风险共担。基金投资者是基金的所有者，基金的投资收益在扣除灾后补偿、管理费、托管费等相关费用后的盈余全部归基金投资者所有，并根据基金投资者持有的基金份额进行收益分配。

(五)农业巨灾风险基金运行模式

衡量农业巨灾风险基金运行模式的优劣，其核心是基金的职能是否得到了充分发挥，社会福利是否实现最大化。所以，农业巨灾风险基金制度能否适应市场需求，科学定位基金职能是关键。基金运行模式框架见图2：

图2 农业巨灾风险基金运行模式

1、灾前功能定位

基于我国农业巨灾保险市场失灵、再保险市场供给不足、农业防灾减灾设施老化及农业中小企业融资难、融资贵等现状，农业巨灾风险基金应创新供给，补齐农业巨灾风险管理短板。根据基金内部前台组织结构，基金职能定位于提供农业巨灾保险、农业再保险、农业基础设施投资、优质农业企业股权投资。

(1)农业巨灾保险及再保险。长期以来，鉴于我国农业保险存在灾后赔付核灾定损难、道德风险大、逆选择严重、理赔成本高、理赔时效差等方面的问题，可采用创新农业巨灾指数保险产品的方式，将农业巨灾保险从“补偿机制”赔偿模式转变为“触发机制”的理赔模式。农业巨灾指数保险的赔付不是依据被保险人的灾后实际损失，而是基于事先设定好的外在参数是否达到触发水平，一旦触发基金将积极赔付，可有效提高理赔工作效率。基金提供的农业巨灾指数保险产品可依托农发行完善的分支机构面向各级政府财政销售。在现行财政预算不变的情况下，将农业巨灾指数保险纳入应急救灾财政资金保障体系，可放大财政支出效应，减轻灾后财政负担，提高当地整体抗风险能力，防止“因灾致贫”。同时，农业巨灾指数保险较普通农业保险具有指数变化客观透明、标准化程度高等特点，将农业巨灾指数保险进行证券化，更能够吸引外部投资者的关注。对基金公司而言，一方面可以通过资本市场募集更为廉价的巨灾基金，增强基金的流动性，另一方面借助资本市场进一步分散了风险。农业巨灾风险基金通过充分利用国内和国际再保险市场，优化农业风险组合，为农业保险公司提供低成本的再保险服务，降低农业保险公司经营风险，发挥农业巨灾风险基金再保险的社会管理职能。

(2)农业基础设施及优质农业企业股权投资。2016年10月，中央全面深化改革领导小组二十八次会议审议通过的《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》明确指出：“我国的灾害风险管理和减灾理念，应坚持以防为主、防抗救相结合的原则，实现从减少灾害损失向减轻灾害风险、从灾后救助向灾前预防的转变”。农村基础设施建设作为公益性产品，需要政府长期大量投入，我国长期以来财政用于农业基础设施建设支出处于较低水平，几乎处于停滞状态，设施老化严重。2016年中央一号文件明确“加强农村防灾减灾体系建设，创新农村基础设施投融资体制机制。鼓励和支持保险资金开展支农融资业务创新，完善农业保险大灾风险分散机制”*中共中央国务院：《关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》。。我国拟建立的农业巨灾风险基金可以发挥准保险资金与信贷投融资资金的优势，采取政府委托代建购买服务的模式，创新农村防灾减灾设施融资机制。此外，赋予农业巨灾风险基金对发展前景好、具有带动示范作用的优质农业龙头企业进行股权投资的职能，推动农业向现代化方向发展。

2、灾中及灾后功能定位

农业巨灾风险基金灾中功能定位主要体现在农业气象指数巨灾保险、再保险的赔付，应急救助等方面。农业巨灾发生后，对达到农业气象指数巨灾保险合同及再保险合同赔付履约标准的，依托农业发展银行网点机构及时兑付补偿。应急救助是为帮助地方政府应对重大突发性自然灾害、地质灾害、生物灾害以及维护社会稳定，以借款形式向地方政府提供的临时资金救助。

农业巨灾风险基金灾后功能定位主要体现在利用金融工具在金融及资本市场解决灾后融资需求。为保障基金可持续发展，对灾后超出基金积累补偿限额，可通过发行农业巨灾债券，借助资本市场实现农业巨灾风险在时间跨度、空间维度上的分散，推动保险市场和资本市场的进一步融合，确保整个风险分散体系具有一定的极限承受能力。但鉴于我国当前资本市场较发达国家起步晚，市场主体参与市场化程度低，发展尚不成熟的现状，可考虑在不弱化巨灾风险的控制和管理的前提下，参照传统资本市场工具简单化、标准化的特点，从结构和形式上简化农业巨灾风险链接证券化的过程，以便于市场参与主体了解、认知。具体可由基金公司融资融券事业部专门负责巨灾债券的发行与管理。融资融券事业部通过发行农业巨灾债券来筹集资金，然后通过信托合同将所筹集资金投入信托基金获取确定性收益，用以支付农业巨灾债券利息。当农业巨灾发生时，债券投资人自动失去债券本金及利息的所有权，其农业巨灾债券投资行为结束，信托基金按照合同将委托资金交换于基金公司用于赔付巨灾损失。此外，基金公司还可以通过向政策性金融机构借款方式解决灾后资金筹集问题，以切实减轻灾后财政负担，保持财政预算稳定。

四、结 语

拟构建的农业巨灾风险基金制度从我国当前国情出发，提出了不同于传统以保险市场为基础的巨灾风险基金制度，创新性的提出以市场机制为核心，从弥补当前我国农业巨灾风险管理短板入手，通过改善农业巨灾金融市场产品供给的方式，构建了“四位一体”功能模式的农业巨灾风险基金制度，从根本上解决灾后财政负担过重问题，在理论与实践中具有可行性。同时，为保障农业巨灾风险基金制度良好运行，除了基金公司内部建立完善的公司治理、投资、止损等配套政策外，还需要政府通过相应法律、制度安排，为基金的可持续发展创造良好外部环境，例如政府提供税收减免、财政补贴等支持。

[责任编辑：王 波]

本文是国家自然基金项目“区域性农业干旱、强风、低温气象指数保险产品设计与应用研究”(71173139)的阶段性成果。

李彦(1981-)，男，山东农业大学经济管理学院博士生；陈盛伟(1971-)，男，山东农业大学经济管理学院教授、博士生导师，本文通讯作者。

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1003-8353(2016)012-0020-06