美军文职人员制度的历史沿革探析

刘 帅

美军文职人员制度的历史沿革探析

刘 帅

美军文职人员制度，是美军人事制度的重要组成部分。1883年，美国《文职雇员法》的通过，标志着美军文职人员制度的正式建立，之后美军文职人员制度的基本原则得以进一步确立和完善。1978年，《文职人员改革法》的实施，表明美军文职人员制度进入一个新的时期。

美军 文职人员 历史沿革 探析

美军文职人员制度，是美军人事制度的重要组成部分。美军文职人员既是美军“总体力量”构成中的重要组成部分，也是美国联邦政府文职雇员的一部分，约占联邦政府雇员总数的一半。目前，美军文职人员既包括国防部长等美军非军职高级领导，也包括在军队各级机关、部队中从事行政管理、技术操作、勤务保障和科学研究的普通职员，在美国国防和军队建设中发挥着重要作用。迄今，美国实行军队文职人员制度已有130余年的历史，其间经历了三个发展时期。

一、文职人员制度的初创期

美国独立战争时期，大陆军总司令华盛顿敏锐意识到炮兵在战争中的重要地位和作用。为摆脱英国殖民主义的奴役，增强大陆军的战斗力，华盛顿从欧洲雇用了一些炮兵技术专家在大陆军中从事技术性工作，这便是美军最早出现的文职人员。独立战争后，美国国会大量削减军队员额，为使军人能专心进行训练、巡逻和应对各种冲突事件，美军在各要塞都雇用当地居民充当职员、驭手和熟练工人，这也使得美军雇用文职人员的做法得以保留。南北战争时期，交战双方雇用文职人员的规模迅速扩大、数量迅猛增长，有多达数十万文职人员在电报通信、铁路运输与管理、征兵与退伍等战场保障工作上发挥了重要作用。

1883年，美国国会通过了《文职雇员法》（也称《彭德尔顿法》），这标志着美军正式建立了现代意义上的文职人员制度。该法对原有的文职人员制度进行了改革，取消了以政党直接任命文职人员的“政党分赃制”，实施以公开考试的方式录取文职人员的“选贤制”。该法确定的一些文职人员制度基本原则直到今天仍然沿用，如：文职人员的录用和晋升必须公示，进行公开的考试并择优录取；考试的内容应以实际工作为导向，单纯以与本岗位相关的技能而非抽象的学术性指标作为录取和确定等级的标准；新录用的文职人员应当设立试用期，试用期表现合格才能得到正式任命；文职人员在政治上必须保持中立；保留和维持因公致伤的文职人员的福利和待遇等。此外，为使这些原则能够得到贯彻实施，该法还规定：设置文职人员管理委员会负责监督法律的落实。该委员会由3人组成，包括民主党和共和党两党成员，委员由总统直接任命、参议院批准。委员会的主要工作是拟定人事法规，举办文职人员考试，防止政治腐化，受理人事诉讼等。

需要指出的是，尽管此法确立了美军文职人员制度“选贤制”录用的基本原则，然而该法的历史局限性亦十分明显。如法案最初只确定了10%的文职人员，经选拔录用分配职务；大量文职人员职务仍被任意授予，而不是经过公开透明的选拔。尽管如此，该法在确立以“选贤制”为主导的文职人员制度方面仍具有重要的历史意义。

二、文职人员制度的发展期

为使文职人员制度更加适应军队和社会发展的需要，美国国会陆续通过了一些法律对文职人员制度进行补充和完善。正如美国人事制度专家怀特所言，当今人事管理制度建立在两大基石上，一个为“选贤制”，另一个为职位分类，二者缺一不可。

职位分类制度，是指以“事”为中心、以职位为对象的一种分类制度。它主要是将职位按其工作性质、责任大小、难易程度和所需资格条件等分为不同等级和类别，以此来明确每一位文职人员的职责任务、工作标准和任职资格等，进而为文职人员的考试录用、考核晋升等提供现实依据。为了建立职位分类制度，将分配制度从与职务挂钩转向与职责挂钩。美国于1923年通过了《职位分类法》，将职位分为5类，每类再划分为5等到14等，并规定各类职位的薪金范围。该法首次确立了“职位分类”的原则并按职责规定了功绩等级，由此确立了同工同酬的指导原则。职位分类制度正式建立之后，美国还不断调整分类标准及其应用范围。

职位分类制度，是美军文职人员管理现代化的前提条件，满足了分类分级、统一管理的要求，有利于管理制度的高效统一。同时，职位分类制度，还能够提供“因事求才”的用人标准和明确每个职位的权利、责任和利益，从而保障了文职人员管理的科学性、公平性和高效性。目前，美军文职人员从事的工作多达1500余种，大多为技术工作；其中，人员分为科学家与工程师、高级专业人员、行政管理人员、技术人员、技师与技工、秘书与办事员、服务员、勤杂工等，广泛分布在国防部、各军种机关、后勤和基地支援部门以及军事院校、科研单位。

此外，美军在此阶段还不断通过立法这一强有力的手段来加强对文职人员的管理，发展和完善文职人员制度。例如，1920年通过的《退休法》，解决了文职人员退休制度和退休金的问题；1939年通过的《哈奇法》，确立了文职人员不准参与政治活动的原则；1950年通过的《绩效法》，建立了绩效评估程序和制度；1954年通过的《文职人员奖励法》，明确了以金钱和荣誉激励文职人员工作效率的制度；1958年通过的《培训法》，建立了有关文职人员定期参加培训以跟上时代发展和科学领域更新的政策；1962年通过的《工资改革法》和1970年通过的《收入比较法》，旨在提高文职人员的工资，以吸引更多社会优秀人才加入文职人员队伍，等等。这些法案的通过使美军文职人员制度更加完善，从文职人员的来源、雇用、职位分类、晋升、培训、管理到退休均做到有法可依、于法有据。

三、文职人员制度的调整期

随着时代的发展，传统的文职人员制度日益难以适应军队发展和作战任务的需要，主要表现在机构臃肿、效率低下、人事管理制度僵化。因此，调整文职人员制度迫在眉睫。为此，1978年美国通过了《文职人员改革法》，着手对文职人员制度进行改革，从而拉开了文职人员制度调整和改革的序幕。

该法是在总结从1883年至1978年以来文职人员制度实行中的得与失的基础上，制定出来的一项重要法律。它以法律形式重新确立了“选贤制”、职位分类制、功绩制等基本原则，并规定了文职人员制度的若干基本准则。尤其是该法强调用报酬鼓励文职人员的工作积极性，其核心是推进按工作表现进行付酬的功绩制，提高文职人员的积极性，提升工作的质量和效率。此法还规定了以下9条原则：一是公开考试招聘文职人员，根据能力、技能和知识决定录用和晋升；二是所有文职人员和求职者，不论党派、种族、肤色、宗教信仰、性别、婚姻状况、年龄或残疾等级，在人事管理上均应受到公正合理的待遇；三是价值相同的工作应给予相同报酬，工资应考虑到私营部门的工资情况；四是所有文职人员应高标准完成工作，并应关心公众利益；五是用工单位使用文职人员应遵循效率与效益原则；六是对于工作成绩良好的文职人员应使其继续任职，反之则应予以免职；七是应为文职人员提供有效的教育和培训，以促进单位和个人的工作业绩；八是保护文职人员不受个人专横或个人好恶之害，或被迫为政党的政治目的进行活动；九是文职人员不得因为揭发违反法律、管理不善、资金浪费、权力滥用、对公共卫生和安全造成重大危险的行为而受到打击报复。

此外，该法还对人事管理机构进行了重组，撤销了1883年设立的文职人员管理委员会，在联邦层面成立了人事管理办公室，并在国防部、各军种部和各大总部设立专门的文职人员局，负责文职人员的管理工作。同时，该法还对高级行政职位的设置、人事管理、功绩工资、文职人员的考核和处分做出了重大改革，特别是该法还废除了由联邦政府统一的政府绩效鉴定制度，将美军文职人员的绩效评定制度下放至军队，其目的是增强文职人员的工作效率、吸引更多人才加入文职人员队伍。

该法是20世纪以来美国文职人员制度改革过程中力度最大的一部。这次改革，确立了当代美国文职人员制度的基本框架和内容，在一定程度上改变了美国传统上“看职位不看人”“看资历不看表现”的片面倾向，并为此后美国文职人员制度的调整与完善提供了良好的基础。因此，该法被视为是继《文职雇员法》颁布以来美军文职人员发展史上又一个具有里程碑意义的改革。然而，该法在执行中也面临着不少的问题。例如，在功绩工资上，由于美国国会一再限制人数和浮动部分的数额，从而导致功绩工资失去了应有的刺激性作用；在考核问题上，由于缺乏科学、准确的考核办法，仍然起不到应有的杠杆作用；在限制退伍军人录用成为文职人员优待政策的问题上，由于遭到退伍军人协会的反对，从而使改革措施停留于纸面。

［1］李道揆. 美国政府和美国政治［M］， 北京：商务印书馆，1999.

［2］史蒂芬·海斯，理查德·卡尼. 公共人事管理：问题与展望［M］， 新泽西：普林提斯·霍尔出版社，1990.

［3］大卫·舒尔茨，罗伯特·莫兰特. 美国文官制度改革的政治因素［M］，纽约：彼得·兰治出版社，1998.

［4］弗林特·杜普雷. 联邦公共服务事业［M］，纽约：哈珀罗出版社，1990.

（责任编辑：胡东霞）

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1002-4484（2017）07-0086-03

作者：刘帅，军事科学院研究生院，硕士研究生，专业技术上尉