武陵山片区区域合作障碍及合作机制选择

侯春亮

（重庆市酉阳县板桥乡人民政府，重庆　409800）

武陵山片区区域合作障碍及合作机制选择

侯春亮

（重庆市酉阳县板桥乡人民政府，重庆409800）

武陵山片区经济社会发展滞后，除受制于自然条件恶劣、基础设施落后等因素之外；区域经济系统被行政分割，导致市场分割、资源分割，难以形成区域整体效益，是严重制约片区经济社会发展的体制机制障碍。因此，必须建立和完善区域合作机制，增强区域合作动力，进而促进片区经济社会发展。

武陵山片区；合作障碍；合作机制

作为国家新一轮连片扶贫开发地区之一的武陵山片区，地域同一、自然条件极其相似、人文习俗十分相近，是一个相对完整的地理单元和经济区域板块。建立片区区域合作机制，促进经济协作和功能互补，实现互动共赢，对于探索区域经济协作，促进片区经济社会发展，具有重要的理论价值；对于推动我国连片贫困地区扶贫开发，也具有先行先试的实践意义。

一、武陵山片区概况和区域合作现状

1、武陵山片区概况

鄂湘黔渝四省市结合部的武陵山地区，称为武陵山片区。按照不同的划分标准，其区域范围、人口总量和地区生产总值也大相径庭。

一是社会层面的武陵山片区。从长期形成的经济交往密切程度和当地广大社会民众习惯认同的角度看，武陵山片区包括渝东南六个区县、恩施州、湘西州和铜仁市，32个县级（自治县，市、区）行政单元，国土面积8.03万平方公里，2013年底户籍总人口1498.45万人，地区生产总值2206.6亿元。

二是政府层面的武陵山片区。除以上32个县级（自治县，市、区）行政单元外，还包括张家界市和怀化市，48个县级行政单元，国土面积约11.73万平方公里，2013年底总户籍人口2192.47万人，地区生产总值3658.38亿元。

三是国家连片扶贫开发层面的武陵山片区。涉及地处和邻近渝鄂湘黔四省市交界范围经济社会发展较低的地区，包括71个县级行政单元，国土总面积17.18万平方公里。2013年底户籍总人口3578.35万人，经济总量5731.48亿元。

由于历史、自然、经济、社会等多种原因，武陵山片区经济社会发展长期滞后，是全国最不发达的区域之一，也是全国14个集中连片特困地区之一。作为全国其他连片特困地区的先行示范，该片区区域合作也得到了比以往任何时候都要多的重视，并被提上了议事日程。

2、武陵山片区已进行的区域合作

武陵山片区有较好的合作条件，无论是地缘政治，还是地缘经济，或者是地缘文化，都具有“同质性”，可谓“山同脉、水同源、族同宗、经济文化同类”。近年来，该片区合作取得了一些阶段性成果。

从制度层面看，2009年10月，首届武陵山片区经济协作会议在重庆市黔江区召开，会议讨论通过了《武陵山经济协作区章程》，讨论签署了《武陵山经济协作区合作框架协议》等。更为重要的是，国家发改委牵头编制了《武陵山经济协作区发展规划》。2011年，国家从连片扶贫攻坚的角度把武陵山片区合作推到了一个前所未有的高度。

以重庆与相邻省合作为例，一是渝黔合作。两地共同推进渝黔铁路新线、乌江彭水电站、浩口电厂、煤电化基地等重大项目，共同推进煤、铝、锰等矿产资源勘查和加工建设，探索解决两省邻界地区新型农村合作医疗协作区问题。二是渝鄂合作。由全国政协牵头，轮流召开了旅游工作论坛会议，在共同打造长江三峡国际黄金旅游带上达成了共识，共同举办了中国长江三峡国际旅游节，在交通、能源、水利、旅游资源开发和毗邻地区发展方面，尤其是共同打通“断头路”方面，取得了积极成果。三是渝湘合作。双方在交通基础设施建设、构建武陵山经济协作区、共建无障碍旅游区、加强文化旅游产业合作等方面达成一致意见，在重庆黔江共同举办了四省边区参加的“武陵山民族文化节”。但是，该片区合作的实效还是停留在“分别合作”上，即合作主要是在相邻两省之间进行，三省一市一体化的合作尚未真正形成。

3、武陵山片区区域合作存在的“四重问题”

正是由于“山同脉、水同源、族同宗、经济文化同类”的“四同”现象，武陵山片区区域合作的同质性太强。基于差异化发展与合作的区域协调发展，目前难以形成信息互通、资源共享、政策互惠、产业一体化、市场一体化的经济区，而“四重”问题比较突出，严重影响了该片区的区域合作。

一是关系“重叠”，导致区域性的系统经济活动被行政分割。在武陵山片区，由于四个省市“分而治之”，六个大片区、71个区市县（自治县），分别隶属于不同的省市、不同的州市，很难形成区域合力。如国道319公路重庆市秀山县雅江镇至贵州省松桃县迓驾乡段，曾经出现“两不管”，公路交通治安问题频发。即使在同一经济区域甚至是同一行政区域内，部门利益和地方保护问题也难以协调。如属于重庆市黔江区的神龟峡风景区，是因大河口电站大坝而成，电站蓄水成湖、放水发电成沟，旅游和发电分别属于旅游公司和电力公司两个部门，发生矛盾时通常由上一级行政部门以行政命令的方式解决。

二是区域“重合”，导致有利共争，无利不管。在四省市相邻的武陵山民族地区，“抬腿就出省，一脚踏三县”之处不是个别，因行政区划产生的属地管理和地方保护同时存在，涉及跨区域的管理问题，政府及民间通常受“利益”左右，“管”与“不管”的随意性很大。对过境经过的车辆、林木、外来经商、开矿等，曾经以罚代法，滥用管理权；对边界地区的互相乱砍滥伐、人口流动、河流污染等问题放任不管。

三是建设“重复”，导致过度竞争，公共资源浪费。由于前几年“政绩工程”、“形象工程”的驱动，导致重复建设十分普遍。武陵山片区为四省市交界之处，在各自的“入口”、“门户”、“桥头堡”树立各省的形象工程更是普遍。湘鄂两省交界处的湖南省龙山县和湖北省来凤县，两个县城相距七公里，曾经仅靠一座“团结桥”相连，较短的一个桥，两端各设一个收费站。既浪费了人力、物力和财力，又影响了通行速度，阻碍了区域合作。幸好随着“湘鄂情大桥”的开通和全国取消国道二级公路收费站后，这一现象才成为了历史。

四是产业“重构”，导致恶性竞争，资源优势难以形成区域竞争能力。资源禀赋和行政政策文化资源基本相同，在一定程度上产生过度竞争，“人有我一定要有”的产业发展现象难以避免，畸形重构，甚至恶性膨胀。历史上曾经出现过高阶收购邻县的蚕茧、苎蔴、烤烟等原材料现象，结果使成品价格过高而失去市场，各厂纷纷倒闭。

行政分割、市场分割、资源分割的叠加形成的“区域分割”，让长期的扶贫开发在区域整体效益上大打折扣，给武陵山片区经济社会发展带来了极大的阻碍和严重的制约。

二、武陵山片区区域合作障碍分析

1、武陵山片区区域合作的有形障碍

（1）贫困面积广、程度深，合作基础脆弱。贫困地域比重大，武陵山片区贫困县（市、区）71个，占全国592个的12%。农民收入低，2013年，农民人均纯收入4000-5000元的有15个县，最低的是古丈县4127元，仅为全国8896元的46.39%，7000元以上的只有9个区县，最高的是石柱自治县为7765元，也只有全国的87.26%。

（2）经济发展水平低且交易分散化，缺乏合作动力。2013年，全国一、二、三产业结构比例为10.02∶43.89∶46.09，武陵山片区中的所有县级行政单元的三次产业结构的共同特点是第一产业明显偏高，第三产业严重发展不足。2013年城镇化率，全国为53.73%，重庆市为58.34%，而武陵山片区城镇化率较高的重庆市黔江区也仅有43.79%，分别低于全国全市9.94和14.55个百分点。由于缺乏区域中心城市带动，这里各县级单元的商贸物流、资金流等都分别向所属省会方向流动，呈现武陵山地区向周边分散化状态，跨省级合作缺乏经济原动力。

（3）对上负责强于横向需要，合作失去保障。从已经启动区域合作的武陵山经济协作区看，各个县级行政单元基于各地方政府目标差异、追求政绩的考虑，这种行政意识直接阻碍经济主体之间的自由竞争和生产要素的自由流动。按照行政管理要求，他们只对自己的上级行政部门负责，而不会考虑横向的互利合作，从而阻碍市场规律对生产要素的跨行政区调节，使武陵山经济合作区流于形式或者停留于“会议合作”和“文件合作”层面。

2、武陵山片区区域合作的无形障碍

这一片区合作的无形障碍，主要体现在以下三个方面。

（1）分税制。按照国家建立武陵山经济合作区的要求，要取消一切阻碍生产要素自由流动的规章制度。由于该地区地方税基薄弱且不稳定，各地方政府为了维持税收来源，稳定税基，有意阻碍本地企业流出或者阻碍行政区外企业进入等方式提高壁垒。

（2）财政转移支付。财政转移支付制度不完善，横向转移支付缺乏，使得武陵山地区财力分配不均衡，严重影响政府参加区域合作与推进经济跨地区联动的积极性。我国现行转移支付制度，是从中央-地方-基层层层纵向转移，还没有跨地区的横向转移支付，区域之间财力分配不均衡问题很难解决。

（3）金融管理体制。现行金融机构管理体制严重制约跨区域合作。武陵山地区现在还没有相互跨区域设立银行，现行银行管理体制仍然是以省级为单元垂直管理，不能跨行政区信贷，不能跨区域调剂资金余缺，严重阻碍资金的跨区域流动，使跨行政区的资金优化配置难以实现。

这些障碍，主要是因为国家制度以及重庆形成的“诸侯经济”造成的。其直接后果就是导致市场分割，这不仅会阻碍生产要素自由流动，还会导致资源得不到优化配置，形成“小而全”的规模不经济。另外，阻碍有效竞争，降低经济效率，形成产业结构同质化现象，且难以突出发展特色。

3、武陵山片区区域合作的杂糅障碍

有形障碍与无形障碍同时存在并交互作用，称为杂糅障碍。在现实的区域合作中，不是出现有形障碍，就是出现无形障碍，二者杂糅出现。

其一，四个省级行政单元战略目标差异选择形成的合作障碍。湖南、湖北两省属于中部地区，自然文化基础及经济社会发展水平，都相对较高，且主要战略目标是实现更高水平的小康社会。其武陵山片区的贫困区域较小、贫困人口较少、贫困程度较轻，在国家同等支持力度下，容易较快的完成扶贫开发任务。而重庆市和贵州省是西部地区，山区面积比重大，经济社会发展水平低，处于武陵山地区的面积大、贫困人口多，贫困程度深，其发展战略目标主要是解决贫困人口的全面小康问题。由各省市的战略目标差异，下属的县级行政单元对本省市必须保持其战略目标的一致性，从而形成跨行政区划的各自为政，缺乏战略目标和实现措施的一致性，容易形成合作障碍。

其二，行政单元组织构架及权力结构差异所形成的合作障碍。渝鄂湘黔四省市中，重庆为直辖市构架，没有中间管理环节，直接管理到区县。黔江区尽管行政级别是正厅，但仍然行使的是原黔江土家族苗族自治县的权力。其他三省现行构架设有市或自治州，其市（州）下还有若干个县级行政单元；同一个片区不同省市的行政架构不同，带来行政管理层级、人事管理制度、财政、税收、投融资等经济运行模式，都存在较大差别。无论是省际合作还是县际合作，都存在着不同体制带来的无形障碍。

三、武陵山片区区域合作的机制选择

1、规划编制及实施合作机制选择

（1）编制统一武陵山片区经济社会发展规划，促进规划与制度一体化。要促进跨行政区的经济社会协调发展，必须有一个超行政区域利益的政府部门作为牵头单位，统一组织片区内经济社会发展规划，促进规划与制度一体化。依据我国现行管理体制，建议由国家发改委牵头、武陵山片区所涉政府定期召开规划会议，协调各地发展利益，立足片区内各地优势，制定各具特色的产业发展规划，实现资源跨区域流动和优化配置，形成完整有序的市场体系。

同时，各行政区应当加强促进区域协作的各项制度的衔接，积极探索平等吸纳外来人口落户的户籍制度，建立公平公正的教育制度和跨区域接续的社会保障制度等，大胆先行先试，加快形成有利于武陵山片区协作的制度架构。

（2）打破行政区划限制，建立武陵山片区区域合作实施示范项目。第一，打破“县县有园区、园园皆弱小”的单打独斗模式，探索创造“多策叠合+多方联动+共享收益”，实行合作办园、异地办园的园区开发新思路。“异地办园”合作机制已在三峡库区进行有益探索，并取得了成功经验，主要考虑处理好三个方面的利益平衡。一是要有效探索土地指标占用补偿或跨省（市）平移。即提供土地方应有相应的土地收益，或因用地指标短缺，或对方有对等利用土地的权益。二是收益分层共享。园区所在县每年按本级财政一般预算收入的比例的实物量或资金量支持跨地办园县发展；合办园区内级省（市）收入的全额和区县级收入的一定比例返还跨地办园县，保障跨地办园县利益和增强发展的“造血”功能。三是搭建就业的共同平台，合理安排双方劳动就业，实现劳动就业一体化。

第二，成立毗邻区县合作开发公司，构建跨区域企业合作机制。在武陵山地区政府合作机制下，组织设立区域合作开发公司，如设立武陵投资有限公司、武陵经济联合发展股份有限公司、武陵旅游股份有限公司等等。对于企业间的合作，可充分运用市场方式实行利益分配，而对于合办企业除了一般意义上的利益分配外，在对地方经济利益的分享上，也可实行GDP划转和税收分成。

2、政府合作机制选择

任何跨行政连片区域的合作，都离不开政府之间的合作。政府间的合作需要相应的机制来维系和保证。武陵山片区横跨渝鄂湘黔四省市，共处于特殊的山地区域内，域内资源相对贫乏，产业属性雷同性高，如果缺乏区域内政府间的协调，很容易形成“小而全”的产业结构雷同性。因此，建议由非制度性协作向制度性合作发展，设置高效跨省市的政府性区域合作机构。

一是成立协调小组机制。由鄂湘黔渝四省市分管经济发展的副省（市）长任组长，发改委、交委、农委、旅游局等各有关政府组成部门为成员单位，成立“武陵山片区经济协作区协调小组”，负责统筹、协调本行政辖区的合作事宜；由四个协作小组轮值协作会议，讨论、解决合作过程中的重大问题。建议协作小组办公室设在发改委，特邀国家发展改革委员会西部司指导工作。

二是建立党政领导联席会议机制。片区各方政府有关部门定期召开联席会议，交流各地经济社会发展经验，研究、协商重大问题。共同策划、推进合作项目，及时沟通衔接有关情况。

政府合作机制，要有利于创造公平、开放的市场环境，促进生产要素的合理流动和优化组合；促进基础设施建设的沟通协调，发展进程中相互关联重大问题的经济；动员和组织社会各界共同参与，增强武陵山区域发展的整体优势和竞争力。因此，政府协调机制的选择和建立应当宁缺毋滥。

3、省管县行政机制选择

（1）加快推进省管县的行政体制改革，减少区域合作的层级障碍。当前，在武陵山所涉地区，除重庆是直辖市外，其它三省均为省、市（州）、县、镇（乡）构成的超多层级的政府管理体制。国家应当在连片扶贫开发地区积极探索“省直管县”制度改革，除自治州涉及民族自治政策与法律问题比较敏感的地方外，尽快取消地、市级中间结构，变省级对县级的“弯管”为“直管”。这种行政体制改革，既可以减少因行政层级过多造成的由上往下的资金、项目的运行的速度甚至质量，又可以减少区域合作的层级障碍和资源配置能力层级递减效应，增强区域协作的效果。

（2）减政放权，增强县级行政单元推动片区协作的能力。加快省辖县的行政体制改革，在武陵山片区率先进行区域中心城市管理职能授权改革。目前，国务院定位的武陵山地区的黔江、恩施、张家界、湘西、铜仁、怀化六个区域性中心城市，应当赋予或部分赋予社会公共服务、经济片区协作的管理权限；在没有完成“省直管县”行政体制改革的格局下，尽可能采用“权力清单”方式，赋予县级更大更多的管理权力，以全面提高和增强县级行政单元推动片区协作的能力。

4、财税金融机制选择

（1）完善财政转移支付制度，建立健全区域合作利益机制。改革现行财税体制，完善转移支付制度，健全区域合作的利益机制，是推进区域合作的关键。一是要从国家层面改革税收制度，适当在老少边穷地区增加独立的税种（如推广资源税改革），增加税权，维护和巩固税源。二是加快完善转移支付制度。首先，以推进实现公共服务均等化为目标，通过完善财政补贴、产业扶持、税收增量返还等制度，加大对老少边穷地区的转移支付力度；其次，由中央、省（市）根据地方经济差距、公共服务均等化目标要求，建立省际之间、县际之间的横向转移支付体系，确保老少边穷地区公共服务建设的基本财力。三是在老少边穷地区推进改革某些行业的增值税为消费税试验，把利益分配由投资产出环节改为设置再消费环节，抑制重复建设冲动，可削减地方政府间对抗的利益动力。

（2）消除金融体制约束，构建区域合作金融机制。一是对于在这些地区起着支撑作用的国有商业银行实行灵活的经营政策，放宽经营区域限制，允许在区域合作框架范围内（如武陵山经济协作区）跨区域吸储放贷，实现金融资本跨区域横向流动。二是要大力鼓励支持非国有商业银行在老少边穷连片地区设立经营机构，充分发挥其可以跨区域经营的灵活机制，为老少边穷地区区域合作提供金融支持。

（3）设立区域合作发展基金，构建跨区域投融资平台。鉴于金融改革中国有商业银行改革的难度较大，推进较慢，在短期内难以建立起跨区域经营的机制；非国有商业银行在利益导向下，不太可能将太多的经营资源放到老少边穷地区。为此，可通过建立区域合作基金的方式来提供区域合作发展的金融支持，可采用各地政府出一部分资金，市场筹集一部分资金，由各地政府联合出面组成投融资公司，实行市场化运作，即各地政府联合拥有，授权经营。如设立武陵山交通投资股份有限集团、武陵山旅游投资集团、武陵山能源投资集团等公司，形成产业发展的投融资平台，对相关基金实行运营管理。

[1]重庆市黔江区统计局[Z].黔江统计年鉴2012.

[2]国务院：武陵山区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020）[EB/ OL].http：//wenku.baidu.com/view/151cc88471fe910ef12df87e.html

[3]张利华、徐晓新：区域一体化协调机制比较研究[J].区域与城市经济，2010（5）.

[4]邓正琦：渝鄂湘黔交界民族地区经济联动的体制阻碍及破解[J].探索，2009（3）.

[5]钱轶群、黄顺康：我国贫困地区地方政府间关系模式探析—以武陵山经济协作区为例[J].湖北民族学院学报（哲社版），2011（6）.

（责任编辑：郭亚娟）