新常态下中国PPP相关政策的逻辑思维

陈贤军，程建刚

（1、深圳市地铁集团有限公司，广东　深圳　518026

2、深圳前海基础设施投资基金管理有限公司，广东　深圳　518026）

新常态下中国PPP相关政策的逻辑思维

陈贤军1，程建刚2

（1、深圳市地铁集团有限公司，广东深圳518026

2、深圳前海基础设施投资基金管理有限公司，广东深圳518026）

2013年以来，国务院、财政部、发改委等密集出台了数十个与PPP密切相关的政策法规。与其说这些政策是为了推广、规范PPP模式而颁布，还不如说这些政策是加持在PPP之上，用以解决经济新常态下国民经济出现或延续的某些关键问题。本文试图通过解读PPP与当下深化改革的若干重点工作之间的关系，来阐明PPP政策对于国民经济的深远影响。

PPP；基础设施；政府职能转变；逻辑思维

一、我国PPP政策纵览

对国务院和各部委的PPP相关政策做分类统计，可简单分为三大类：一是鼓励、推广、规范政府与社会资本合作的政策20余项，例如国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）；二是为PPP的推广配套的政策20余项，这些政策不一定特意为PPP而设计，但客观上有利于PPP的实施，例如国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）；三是针对特定和重点领域（如铁路、水利、环保、文化、体育、医疗、养老、地下管廊、污水处理等）颁布的鼓励行业推广应用PPP模式的政策30余项，例如国务院办公厅转发文化部等部门《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》（国办发〔2015〕37号）等。

现阶段中国式PPP新政看似无序、政出多门，甚至偶有政策冲突，其实逻辑关系清晰：一是国务院发布的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），意在清理地方政府融资平台、堵死借“影子政府”举债的通道，为PPP的实施“关上后门”；二是通过国务院国发〔2014〕43号文、财金〔2014〕76号文等在规范地方政府举债的基础上，推广政府和社会资本合作模式，为PPP的实施“打开前门”；三是以财政部和发改委为主，住建部、交通部、水利部等中央部委独立或联合发布一系列的PPP政策细则，例如《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（〔2015〕25号令）等，具体规范PPP的运作，为PPP的实施“构筑围墙”。

二、PPP政策与化解地方政府性债务危机

我国地方政府性债务自2008年以来急剧攀升，据审计署公报，截至2013年6月底，地方政府性债务余额已高达近18万亿元，其中偿还责任债务已达10.9万亿元。地方债问题由来已久，原因主要有分税制下中央和地方财税分配结构问题，也有投资拉动经济增长的模式和GDP政绩考核体系等因素影响，客观上加剧了地方政府借道融资平台大举借债的冲动，对地方债务危机的形成起到推波助澜的作用。

2010年，国务院开始对地方政府融资平台进行清理，财政部对清理核实融资平台债务相关工作进行业务指导。2014年5月，国务院批转发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》（国发[2014]18号），提出推进财税改革，调整中央与地方事权与支出责任，规范政府举债融资制度，剥离融资平台公司的政府融资职能。同年10月，国发43号文将加强地方政府性债务管理的内涵从对融资平台严控的基础上进行扩充，在剥离融资平台公司政府融资职能的同时赋予地方政府适度举债权；鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。至此，PPP作为化解地方政府性债务危机的重要手段被正式提出，并且与“地方政府举债采取政府债券方式”一起构成“修明渠”的两大法宝。

当融资平台剥离融资职能后，按新规发行地方政府债券可以填补一定的资金缺口。但是，由于经济下行，地方公共财政收入和政府性基金收入增速都在下滑，仅仅通过发行政府债券只是治标不治本。PPP作为一种创新型政企合作模式，通过将一些具有可经营性的基础设施和公共事业项目向社会资本开放，将投资权和收益权同时赋予PPP特许经营公司，从根本上减轻了政府刚性支出和债务压力。2014年财政部112号文发布的首批30个PPP示范项目中有新建项目8个，地方融资平台公司存量项目22个。可见，PPP推出之后的首要任务是要应对地方政府性债务风险，消减前期经济刺激政策带来的赤字效应。

三、PPP政策与供给侧结构性改革

供给侧结构性改革是中央政府应对经济新常态所作出的又一项重要战略部署。面对经济增速放缓、产能过剩、房地产泡沫化、供需结构错配等一系列新旧问题叠加，中央政府推动供给侧改革，旨在调整经济结构，促使要素实现最优配置，提升经济增长的质量。如果说供给侧结构性改革是全面深化改革在要素领域中的延伸，那么PPP则是供给侧结构性改革在公共产品与服务领域的延伸。

2014年，国务院发布国发60号文，主旨是鼓励社会资本投资于公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域，强调打破行业垄断和市场壁垒，鼓励社会投资特别是民间投资，盘活存量、用好增量，调结构、补短板，服务国家生产力布局，促进重点领域建设，增加公共产品有效供给，实为政府对社会资本参与供给侧结构性改革的一次正式邀请。

在国发60号文发布前后，财政部先后发布了“一总两分”的政策，将PPP向实操方向进一步引导，即《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）和《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号，即“实施通知”）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号，即“操作指南”）。从“实施通知”和“操作指南”的内容来看，财政部关注的重点是PPP项目的实施质量，不仅推出了30个PPP示范项目，而且拟通过树立示范、规范流程等方式确保PPP项目能够达到预期的效果。

无独有偶，2014年5月国家发改委《关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》（发改基础〔2014〕981号），推出80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目。同月，发改委建立了首个国家部委层面PPP项目库，向社会公开推介了第一批共计1043个项目，总投资1.97万亿元；其后第二批推出共计1488个项目，总投资2.26万亿元；发改委与工商联联合推出共计287个项目，总投资9400亿元等。12月，发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号，即“指导意见”），建立了PPP项目进展情况月报制度，并且颁布了PPP项目通用合同指南，也在实操层面对PPP业务进行了指导。

由此可见，PPP已然成为基础设施领域供给侧改革的重要形式。采用PPP模式与传统的政府投资有本质性差别：以往是融资平台和土地财政，容易带来产能过剩、投资效率低等负面效应。而PPP虽然同样面临几万亿甚至更高的投资缺口，但社会资本承担了大部分投资压力，而且通过引入市场机制，提高了投资效率。由此，PPP可称得上是中国式供给侧理论在公共产品与服务领域的先行先试。

四、PPP与政府职能转变

PPP模式的理论根源是新公共管理理论，主要思想有：一是政府职能要由“划桨”转为“掌舵”；二是政府行政要由“管制行政”转为“服务行政”；三是主张政府管理应引入市场竞争机制，让更多的社会资本参与公共服务的提供，提高服务供给的质量；四是重视公共管理的效率等。财政部76号文将推广运用PPP模式提高到“加快转变政府职能，提升国家治理能力的一次体制机制变革”的高度；发改委2724号文阐述PPP模式“有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用”。

PPP模式可在以下方面促使政府职能转变：一是PPP的实施是合同约定下的特许经营行为，强调的是法治化和契约精神。政府方面的强势主体地位会在PPP实施中得到约束，一旦签约PPP，就要以与企业相同的平等民事主体身份依法定规范认定契约；二是PPP强调的是政府与社会资本之间的合作关系，而非上下级之间的行政管理，这种身份和地位的转变有利于政府尊重市场规律、转变作风；三是PPP的实施让政府由公共产品和服务的“提供者”转变为“购买者”，有利于简政放权、减少行政垄断。

PPP在实践上确实从一定程度上推动了政府职能转变。以城市轨道交通行业为例，主要表现在以下几方面：一是城市轨道交通的市场开放度得到极大提升。长期以来，城市轨道交通基本上都是地方政府主导投资、建设和运营，极少向社会资本开放。但近年来这种局面极大改观，如财政部发布的首批30个PPP示范项目中，有7个是城市轨道交通项目。二是地方政府越来越尊重规则，重视契约。虽然现有PPP相关立法尚未完善，但地方政府在贯彻国务院关于PPP项目指导精神的过程中，积极向政策靠拢，在相关的法规框架内，推进PPP项目的立项、物有所值评价、财政可承受能力论证、实施方案审核、招标公告、磋商谈判、签订特许协议等程序。三是地方政府对待社会资本的态度有所转变。过去城市轨道交通项目是政府投资，而PPP项目中社会资本承担了大部分投资，对于地方政府来说是招商引资行为。

五、结语

我国大力推广PPP模式是发生在特定历史时期，用以解决当下国民经济发展遇到的主要问题而提出的一种国家治理机制创新，它不仅符合政府对于基础设施等重点领域投融资体制改革的方向，也有利于对接意义重大的混合所有制改革，促进企业改革与全面改革的实质性深化，有利于在经济步入新常态的当前与今后的一个时期，对冲经济下行压力、增加有效供给、支持经济社会发展。用逻辑思维方式认真分析PPP相关政策与其背后的社会发展转型、政府职能转变、经济结构调整等深刻关系，对于更好地贯彻落实PPP政策，推动社会经济良性发展具有重要的意义。

[1]国务院官网：政策文件库[EB/OL].http：//www.gov.cn/zheng ce/xxgkzl.htm.

[2]财政部官网：政府和社会资本合作，政策发布[EB/OL].http：//jrs.mof.gov.cn/ppp/zcfbppp/.

[3]发改委官网：PPP专栏，政策法规[EB/OL].http://tzs.ndrc.gov. cn/zttp/PPPxmk/zcfg/.

[4]曾晓安：用PPP模式化解地方政府债务的路径选择[J].中国财政，2014（9）.

[5]史耀斌：推广PPP模式是供给侧改革的重要内容[J].中国经济周刊，2015（12）.

（责任编辑：郭亚娟）