公众参与：水环境治理的新型“牙齿”？

冉冉 刘雅玲

公众参与：水环境治理的新型“牙齿”？

冉冉 刘雅玲

高质量的公众参与不是所谓破坏稳定的“洪水猛兽”，相反，能够起到疏解不满的减压阀作用。

为什么水环境治理需要公众参与？

环境问题本身具有复杂性、长期性、科学的不确定性等特征，其治理过程必须具备开放、参与、分权、合作的多元治理要素。环境治理主体不仅是政府和企业，还应该包括真正受到环境影响的民众、社区、非政府组织和相关领域的专家学者等利益相关方。与政府相比，生活在地方的社会组织和公民个人距离“环境”最近，对环境的了解和需求最为直接和迅速。因此保障公民个人的环境权利， 提供及时有效的公众参与制度渠道是环境治理中至关重要的环节。

2016年7月21日上午，安徽省合肥市瑶海区明光路街道组织辖区合肥市第38中学学生来到母亲河南淝河，在合肥市善水环境保护发展中心专业检测人员的指导下，进行提水、看水温、测pH值酸碱度、浑浊度、磷含量、氮含量、化学需氧量等指标，亲身感受母亲河氮磷超标水质成五类水的污染现状，呼吁保护水环境从自我做起。CNSphoto供图

从世界各国的实践来看，公众参与环境治理的形式多种多样。体制内的渠道主要是听证会、公民协商会议、公民直接投票等方式；体制外的渠道主要是游行请愿、示威抗议等街头运动方式。主流的环境政治理论一般认为公众参与环境治理的好处有：第一，公众参与决策过程增加了环境问题被发现和解决的可能性。第二，信息公开和透明有助于民众环境意识的提升。第三，非政府组织的存在能够帮助民众获得更多信息，监督政府部门，直接游说政策制定者。

政府水环境治理的行政理念正在从污染物总量排放控制向治理黑臭水体、以质量改善为目的多管齐下的控制方式转型。

实现这个转型更加迫切需要在水污染防治中发挥公众参与的力量。

过去很长一段时间，中国的环境治理模式更强调政府的主导作用。但这一模式越来越难以满足公众不断上升的环境需求。调查显示，以雾霾为代表的环境污染已经超过腐败成为民众最担心的热点问题。与雾霾等形式的大气污染相比，因工业、生活污水乱排导致的湖泊、河流、海洋、地下水等水体的环境污染问题似乎还没有引起持续、深入的社会舆论关注。水环境污染呈现的形式可能更为复杂隐蔽，但最终结果都会直接威胁到居民的饮用水安全和健康。数据显示，我国50%以上城市地下水受到不同程度的污染，22%的地表水监测断面出现不同程度的超标。主要大江大河均受到不等程度的污染。

近年来，水环境治理仍面临着从更多的国家主导向多元化参与式治理模式转变的挑战。国家主导的水治理模式的核心是以自上而下的行政方式削减主要水污染物排放总量。这种“总量控制”方法遭遇的主要质疑是，近十年的水污染物排放总量持续降低，虽然大江大河的水质持续改善，但是居民、社区周边的水环境质量并未取得明显改善，与老百姓的直观感受存在较大差距，“邀请环保局长下河游泳”的呼声得到大量网民点赞。目前，政府水环境治理的行政理念正在从污染物总量排放控制向治理黑臭水体、以质量改善为目的多管齐下的控制方式转型。实现这个转型更加迫切需要在水污染防治中鼓励和发挥公众参与的力量。

“水十条”中的公众参与

2015年国务院出台的《水污染防治行动计划》正是为纠正以上问题进行的一项尝试。该方案被广泛称作“水十条”，是目前国家层面在水环境治理领域的最新政策导向。“水十条”明确提出以改善水环境质量为核心，形成“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的水污染防治新机制。其中第十条从三个层面较为详细地规定了强化公众参与的措施，包括：

第一，依法公开环境信息。要求各级政府定期公开水环境状况。

第二，加强社会监督。“为公众、社会组织提供水污染防治法规培训和咨询，邀请其全程参与重要环保执法行动和重大水污染事件调查”。“通过公开听证、网络征集等形式，充分听取公众对重大决策和建设项目的意见。积极推行环境公益诉讼”。

第三，构建全民行动格局。加强宣传教育，开展环保社会实践活动。支持民间环保机构、志愿者开展工作。

理论上说，这些措施应该贯穿水环境政策的议程设置、制定、执行到监督反馈的各个环节。 基于信息公开分享、教育和国家—社会互动基础上的公众参与，将不但有利于提升环境治理水平，而且能赋予环境政策更大的合法性，进而获得更多的公众支持和信任。

实践中，《水十条》实行治水新政以来，政府部门出台了哪些具体措施保障公众参与的落实？环保组织如何回应？取得了哪些成效？为了探讨这些问题，本文考察了住建部、环保部等部委主导的“黑臭水体整治”工程和自然之友等环保组织倡导的“公众参与清河调研”项目。

黑臭水体整治：跟着老百姓的感觉走？

8月26日，志愿者准备放流抚仙湖抗浪鱼。当日，云南玉溪抚仙湖管理局组织千余名工作人员对抚仙湖全流域34条主要入湖河道进行清理，并与各地志愿者一起把35万尾抚仙湖土著鱼——抗浪鱼放回抚仙湖，以保护抚仙湖生态环境。 CNSphoto供图

《水十条》提出的主要控制性目标之一是“到2020年，地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内，到2030 年，城市建成区黑臭水体总体得到消除。”为落实这一目标，住建部会同环保部、水利部、农业部共同编制了《城市黑臭水体整治工作指南》， 其亮点之一是进一步强调了公众参与和监督的重要性。让公众全过程参与城市黑臭水体的筛查、治理、评价，监督地方政府对城市黑臭水体整治的成效。

城市黑臭水体是指在城市建成区内，呈现令人不悦的颜色和（或）散发令人不适气味的水体的统称。这个概念的方便之处在于其识别主要针对感官性指标，普通人不需要技术手段就能判断。《人民日报》刊文称之为“治理黑水沟百姓说了算”。《指南》规定，“城市政府主管部门（或其委托的专门机构）应对所有城市水体的黑臭情况进行预评估并予以公示。对于可能存在争议、预评估结果为无黑臭的城市水体，主管部门可委托专业机构对城市水体周边社区居民、商户或随机人群开展调查问卷，进一步判别”。原则上调查问卷有效数量不少于100份，如认为有“黑”或“臭”问题的人数占被调查人数的60%以上，则应认定该水体为“黑臭水体”，列入整治名单；至少90%的老百姓满意才能认定达到整治目标。

住建部和环保部联合建立了全国城市黑臭水体整治监管平台，通过微信公众号“城市水环境公众参与”发布信息，接受举报。据统计，该微信公众号运行半年以来，共收到监督举报信息2230条，地方主管部门已办结2013条，逾期未回复120条。按照规定，相关部门将定期通报各地城市黑臭水体整治进展情况，向社会公布监督检查结果，对整治不力、未按期完成整治目标的，按照“党政同责、一岗双责”的要求约谈相关责任人。

“公众参与清河调研”与监督黑臭水体志愿行动

高质量的公众参与是政府与社会良性互动的结果。一方面，政府需要提供制度安排让公众有机会参与到水环境治理中，另一方面，需要公民个人具备参与的意愿和能力。一些研究指出，尽管政府信息公开，但普通民众对充满专业性知识的环境问题不一定能很好地理解，因此过多的公众参与可能造成效率低下。相比之下，作为连接政府与公民桥梁的环保组织可能具备更专业的知识、资源和力量，实现更有效的参与。

环保组织“自然之友”与“达尔问环境研究所”共同发起的“公众参与清河调研”项目为摸清清河流域的污染状况设计了公众参与清河污染治理的活动。清河是北京城区北部的一条典型的城市河流，横跨于北京城区北部的城乡结合部区域，天通苑、回龙观等大型居住区、诸多高等学府及科研单位集中于清河流域。几经治理，污染状况仍然堪忧。

“公众参与清河调研”项目自2014年启动，到目前共开展了两期调查。第一期是调研阶段，分为生态、垃圾、社会学、水质及污水处理厂五个小组，共同讨论制定调研计划，进行实地调研。据组织者介绍，调研活动的意义在于帮助参与者更加具体客观地了解清河的污染情况，寻找对策。他们从最初对清河完全不了解，情绪化面对环境问题，经过沿河调研，逐渐建立感性认识，进一步冷静地分析、讨论问题，并尝试理性地得出结论和建议。所有参与者都被称为“清河有缘人”，因清河而结缘，为治理清河尽己所能。

第二期调研的主题更加深入，目标更为明确，包括：（1）清河周边居民用水习惯及用量。（2）清河下游农村垃圾的收集与清运。（3）申请信息公开：污水处理厂处理能力与排放。（4）清河下游湿地生态多样性分析。（5）对清河中下游水质变化详细记录与分析。

此外，为了调动清河周边社区、单位、居民的参与热情，项目组织者还走进清河流域周边的社区与学校，开展清河主题的社区宣讲、展览活动，将调研成果以图文、实物、视频等形式在社区及学校巡回展出，使清河流域的居民重新认识清河，深入了解自己的生活与清河之间的关系。鼓励居民改善用水习惯，减少生活污水的排放。为了探索新颖、创意的公众参与方式，自然之友与有经验的环境教育及自然体验团队合作，开发适合清河不同流域生态环境下的亲水自然体验课程，让更多的清河周边居民走近清河，了解清河水质及生态环境。

清河调研发现的问题众多，如污水直排、水闸水坝等河道人工设施阻碍了河流生态的自然恢复等。调研提出了全面治理清河建议，分别是：全面禁止污水直排河道，提高污水处理厂再生水的排放标准，修建自然生态堤岸，发挥民间环保组织优势，深度参与清河治理等。

公众参与能够在多大程度上推动水环境质量的改善将主要取决于制度空间的突破。

调研发现的问题及其建议方案，主要经由三个不同的渠道与政府形成互动：一是通过自然之友会员的社会力量，以“两会”提案的方式将调研结果反映给决策者；二是项目志愿者借助黑臭水体监督平台举报调研中发现的具体水质不达标问题；三是利用微博、微信、蔚蓝地图等手机应用曝光调研中发现的污染问题，争取获得政府相关部门、媒体和普通公众的关注。

公众参与和公民协商

倡导水环境治理中的公众参与体现了政府治理理念的革新。认真落实《水十条》以及《黑臭水体整治方案》中各项公众参与措施无疑将有利于促进水环境的改善，更好地满足民众“青山绿水”的诉求。排污容易，治污难。水环境治理，难以对公众参与的成效在短期内做出全面的评估，需要政府和全社会长期持续的投入。从长期来看，推动水环境治理中的公众参与需要克服两个结构性悖论：第一，公众参与和维稳体制之间的矛盾。高质量的公众参与不是所谓破坏稳定的“洪水猛兽”，相反，能够起到疏解不满的减压阀作用。第二，公众参与群众动员之间的悖论。参与式环境治理不同于传统的运动式治理，其核心应该是保障公民的合法环境权益。大规模的群众动员式治污常以忽视个体的权益为代价。

协商式环境政治理论为我们克服这些悖论提供了一种可能性。该理论的倡导者认为，体现包容性、判断力和对话性所需的协商、对话、理性、共识是协商民主的核心要素。作为一种公众参与方式，协商民主有利于为普通公众参与环境治理营造一个日常性、建设性、开放多元的参与平台。作为一种民意收集和聚合的方法，各种形式的公民协商能够让民意在平等、审慎、理性和充分的辩论中呈现出来，从而在一定程度上克服传统民意测量方法中民众消极被动的盲目角色。作为一种社会学习模式，协商可以成为环保话语和知识的一种互动传播方式，破除环境科学的专业知识壁垒，促使公众对环境问题的讨论从抽象模糊的语言层面走向具体、可感知的生活层面。由此可见，公众参与能够在多大程度上推动水环境质量的改善将主要取决于制度空间的突破。

（冉冉系中国人民大学国际关系学院副教授；刘雅玲系环境保护部环境规划院水环境规划部助理研究员）