内部控制对科研腐败遏制作用探讨

甘肃省农科院农产品贮藏加工研究所　段艳巧

内部控制对科研腐败遏制作用探讨

甘肃省农科院农产品贮藏加工研究所段艳巧

近年来，科研腐败已成热点话题，科研事业单位的违规违纪案件时有曝光。那么，腐败作为一种非法的经济行为，其产生的原因，除了公共权力，还有社会因素、机制因素、体制因素等，换一个角度看，“产生腐败的一个重要原因，是一些制度存在漏洞”。要使腐败得以实施，从主观条件看是科研人员的利己主义取向和侥幸心理，从客观条件说是对科研人员的监督制约制度及其执行的欠缺。我们可以从不同的层面去防范和抵制腐败，使科研人员既不敢腐败、又不能腐败。作为科研事业单位，内部控制制度就是要解决科研单位内部的腐败问题，一个好的内部控制制度，可以对腐败机会和腐败实施起到很好的遏制作用。目前内部控制内容缺失，科研腐败问题主要有以下几个方面：

一是组织架构形同虚设，关键岗位职责不明。作为科研事业单位，组织架构基本都是按照单位的管理效能和一定的编制要求设置，决策、执行和监督职责都有不同的部门履行，但往往在具体的执行过程中，决策和执行职能混在一起，决策者一竿子插到底，执行和监督职能相互脱节，监督部门基本起不到作用；部门之间推诿扯皮，相关人员装聋作哑；部门内部职责不明，有些岗位一人身兼数职，串岗现象屡见不鲜。比如有些单位的出纳人员既收现金又开发票，在岗位安排上存在引发舞弊的缺陷。

二是预算业务控制缺失，科研预算不实。从科研项目的来源看，科研院所科研经费的资金来源有两部分，一部分是财政的支持，另一部分是企业的赞助。不论是哪个来源形成的项目，在项目形成之初都有项目合同书（或者协议书、任务书）、项目预算，预算业务一般是围绕着项目执行的具体内容进行的，是与项目任务密不可分的，如果预算不实，仅仅为了套取科研经费而进行预算，就会为下一步科研腐败埋下隐患。就科研物资预算来说，随着政府采购法的实施，集中采购的范围不断扩大和延伸，科研物资采购也存在集中采购的要求。其目的是为了降低科研成本，提高科研经费使用效益，获得更好的售后服务。但是科研物资集中采购存在权力过分集中的问题，同时由于科研经费自身的特点，如果预算不严格、内控制度不健全，极有可能出现科研成本不降反升、规模不经济、售后服务质量差、腐败等问题。

三是收支业务控制缺漏，项目执行不力。在科研项目的执行上，内控的作用不能得到有效的体现，收支管理方面问题尤为突出。一般来说，科研单位的收入就是人员经费、科研项目经费等，但在支出方面，由于内控的缺失就含有较大的隐患。存在着使用虚假票据套取资金，不按照规定审核各类凭据的真实性、合法性的情形，比如某省4所大学2011年对科研经费管理等情况审计发现，有22个项目报销无具体品名和数量的发票438张，金额51.54万元，9个项目报销虚假业务内容发票1824张，金额103.05万元，4个项目报销虚假签字单据，套取资金114.78万元。诸如此类，利用科研经费大到发放工资、福利、建设经济用房、购买汽车，小到充饭卡、交电话费，甚至重复报销车票，套取资金的方式五花八门，科研经费实际用到科研方面的数量也就大打折扣，科研项目的执行必然受到严重影响。

四是信息系统控制滞后，内部监督不严。相关部门各自为政，管项目的不管钱，管钱的不管项目，内控建设责任主体不明确，形成一个个信息孤岛，不能资源共享，导致有令难行，有禁不止，使得内控徒有虚名。财务部门只有在项目经费下达时才知道项目的经费总额，由于与科研部门之间没有实现信息共享，有时候甚至不知道经费是哪个部门的，往往存在滞后的情况。在项目的具体执行过程中，由于现有的财务管理系统在科目设置上还没有细化到与项目实际预算相匹配相独立的科研经费管理系统，这给财务管理带来了一定的困难。在科研项目结束，完成验收方面，由于监管执行的缺失，内控也比较乏力。如某省省级重大科技专项，审计发现，有1个县2个项目共获得资金56万元，至项目执行期结束要进行审计时，才发现项目建设尚未完成。内控在这里的监督作用基本上就是形同虚设。依托内控，有效遏制科研腐败应从以下几个方面入手：

第一，内部机构设置合理，职责分工科学有效。单位应当单独设置内控职能部门或者确定内控牵头部门，负责组织协调内控工作，由单位负责人对本单位内控的建立健全和有效实施负责。但有些科研事业单位由于认识上的误区，忽视内控的重要性，还有一些领导者将财务部门的控制与内控混为一谈，认为只要财务部门控制好就可以。殊不知内控应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督，应当充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内控中的作用，并且建立单位各部门在内控中的沟通协调和联动机制，这样才能与内控的制衡性原则相一致。单位对岗位进行分工控制，在合理设置岗位的基础上（可以尝试创建柔性灵活的岗位----因事设岗），明确内部相关部门和岗位的职责权限，合理分离不同的职务，强化财务部门与科研部门的协调机制，健全内部控制制度体系，从内控的设计结构是否可以达到牵制管理的作用，衡量内控制度的设计是否合理。

第二，做实做足单位预算，增强预算业务控制。财务人员应该积极与项目工作人员及其他人员进行沟通，对申报的科研项目的信息资料做大量而细致的收集整理工作，同时加强学习，认真阅读相关国家科技计划项目专项经费管理办法，按照项目要求，支出预算应紧密围绕课题目标、任务及技术路线等内容进行测算，将预算支出按照材料费、设备费、差旅费、文献资料及检索费、检测化验费、会议费等几个方面分门别类与财务支出科目一一对应，结合实际情况，详细说明每一项支出预算的依据，制定出精细化的切实可行的项目预算。做到每个项目按经济分类、功能分类具体细化，均有可行性论证和文件依据予以支撑。目标明确地将预算做实了，预算做到准确、严谨、透明了，科研管理部门和财务部门才能有依据进行控制。针对项目的执行和预算的履行不同步，作为财务部门，在科研项目初始化过程中，要在财务管理系统软件按照项目预算书对每项支出进行控制额度设置，这样在该科研项目进入前台报账时，财务人员在凭证录入环节，输入支出科目，其相应的控制额度会自动提示，并进行超支控制，严格控制资金的使用方向，从而可以督促项目人员根据实际情况按照项目要求合理开支，按照项目进度执行预算，一方面避免了项目验收前才发现由于项目管理混乱，在项目执行过程中随意更改或拆西墙补东墙，项目经费已用完但支出科目严重偏离预算的情况，另一方面在一定程度上杜绝了快到项目结束时才突击花钱、弄虚作假的现象。从预算精细化管理的角度，分析内控的健全性和执行的有效性，如预算调整是否按规定的程序执行，调整依据是否充分，资金支付是否严格控制授权比例，预算资金的到位情况等等。科研部门在对项目进行中期评估时，往往只注重项目是否按计划和合同完成，而对预算的执行却不落实，预算业务控制流于形式。同时，单位在预算执行中需要加强内部环境建设，为预算工作创造一个良好的环境。

第三，内控多措并举，敦促项目执行。严格财务审核程序，在审核原始凭证时，不仅要审核发票的准确性，更要关注业务发生的真实性。报销时财务部门认真的审查核对，财务方面的内控漏洞就会有效遏制。发挥各个管理部门之间制衡和财务部门监督的作用，使项目的工作任务落到实处，按照工作发生的流程，使业务收支有据可查。比如某人报销租车费是否虚假，其一可以查查办公室或所在部门的考勤记录，如果办公室或所在部门在这一块管理混乱，就可能隐藏虚假支出；其二，还可以看看工作记录。在这一方面，我觉得农业部国家农业产业体系的网上在线管理平台设置“工作日志”这一指标确实值得借鉴，哪天做了啥工作，都要如实填写到工作日志中。如果这样，报销的虚假业务方面的开支，只要查一下，就轻而易举发现是不能与实际工作结合到一起的。健全科研经费管理责任制，科研单位在科研项目验收时，不仅要验收项目任务的完成、落实情况，还要进行项目的财务验收，随着科研腐败的逐步凸显，项目财务验收已经成为项目验收不可或缺的部分，作为科研单位内控，不是说等到项目结束时才进行财务的内部检查，而是要针对项目的具体执行期，分阶段进行财务支出等方面的检查，利用会计软件生成的科目分析、项目分析、预算分析和指标分析等大量财务分析报表，科研单位要及时调整改进存在的问题，监督项目任务的有效落实，提升内控质量。

第四，完善信息系统控制，强化内部监督职能。要提高内控质量，必须完善信息系统控制，建立信息平台，充分发挥网络技术在财务系统中的作用，将财务系统引入网络技术，实现财务信息核算系统、银行网银支付系统、国库集中支付系统的无缝链接，实现数据实时采集、全面共享。创建企业资源管理系统，把企业的人、财、物各项资源的开发、利用和管理联系起来，通过网络实现信息传递或共享，打破时间和空间的限制，使财务管理变得及时和迅速，使各业务部门以及有关职能部门之间得以相互连接，彼此共享，这样，有利于提高整个企业的管理效能，减少或消除人为操作的因素，克服由于信息的不对称造成的欺上瞒下等现象。科研单位应加强对信息系统的开发维护，促进内控流程与信息系统的有机结合，实现对业务和事项的自动控制，使信息能够及时有效地传递到相关部门。对于发现的内控缺陷，及时加以改进，通过与内外部有关人员的沟通、内部审计活动等对内控有效性进行持续监督。

第五，增强风险意识，建立反舞弊机制。科研事业单位应及时识别内外部风险，关注管理人员、科研人员等人员的职业操守、专业胜任能力等人力资源因素，关注技术进步、工艺改进等科学技术因素，并对各种潜在的风险进行分析，确定关键的控制点，建立反舞弊机制，防范管理人员滥用职权、相关部门科研人员串通舞弊，牟取不当利益。针对科研事业单位的特点，充分发挥单位内部审计的作用，将科研经费内部财务审计纳入年度工作计划，以定期检查和不定期抽查相结合的方式，检查经费的使用情况，及时发现存在的问题并督促整改，保障经费的合理使用。当然，内部审计部门要有一定的独立性和适当的权力，要与单位负责人对内控的设计和执行等环节保持及时的沟通，尽早的发现和解决内控中存在的问题，堵塞制度方面的漏洞；对于单位负责人违纪现象，内审部门要及时向上级有关部门汇报。

总之，再好的内控制度也需要人去把关、落实，人的素质在一定程度上决定了单位内控的质量，作为科研单位，我们要重视科研人员的社会责任和企业文化控制，不断提高各类人员的综合素质，梳理内控的流程，力求单位层面控制与业务层面控制相结合，实现纵向和横向的有效监督，清理科研腐败滋生的温床，使科研项目资金发挥应有的效用。

（实习编辑张芬）