我国军地预算制度及其改革措施

牛力中，吕育敏，王榆淇，张 瑛

（1、空军勤务学院，徐州希冀建设工程有限公司，江苏 徐州 221000 2、武警北京总队后勤部财务处3、陆军防化军代局）

我国军地预算制度及其改革措施

牛力中1，吕育敏2，王榆淇2，张 瑛3

（1、空军勤务学院，徐州希冀建设工程有限公司，江苏 徐州 221000 2、武警北京总队后勤部财务处3、陆军防化军代局）

2014年，全国人大审议通过了《预算法》修改版，并于2015年1月1日起施行。新版《预算法》从国家治理体系和治理能力现代化的要求出发，着重在预算监督、支出审核、专项转移、预算公开、债务风险、勤俭节约等方面进行了修改。军队预算是国家预算在军队领域的延伸，其改革发展离不开国家预算法规制度的指导和约束。但与国家预算改革相比较，还存在有待于进一步改进地方，着重应在经费需求测算、绩效预算试点、经费预算与资金收付相分离等方面大力推进改革。

预算法；综合预算；绩效预算；零基预算

一、我国财政预算制度

1、综合预算制度

为了解决公共财政收支肢解成预算内、预算外、制度外三张皮问题，我国推行了综合预算改革，取消了预算外资金，全部收入和支出都纳入预算管理，编制统一完整口径预算。新修订的《预算法》明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。与之相配套，行政事业单位会计科目调整改革，取消了“预算外资金收入”科目核算，行政事业单位财务规则规定，应当将各项收入、支出全部纳入单位预算。

2、滚动预算制度

传统观念认为，年度预算审查要侧重于预算收支平衡性。对于政府跨年度建设项目来说，年度预算平衡审查往往忽视整体效益，不能够有效覆盖整个项目建设任务资金需求规划，导致预算约束软化，突出表现为地方政府预决算严重割裂，地方严重依赖于财政转移支付，专项转移支付缺乏客观依据，“跑部钱进”现象层出不穷，无法提前预计转移支付规模。为此，国家强调依法理财，强化预算约束，增强预算严肃性。十八届三中全会《决定》提出“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”改进预算控制方式，收入预算从约束性转向预期性，减少收入时不再做预算调整。这一改革，原先预算平衡打破或突出预算赤字规模，改为跨年度预算平衡机制。2014年《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》明确，实行中期财政规划管理，财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划。

3、绩效预算制度

按照构建公共财政框架的整体部署，各级政府围绕考察预算支出的效益，在部分地区和部门试点开展政府财政支出绩效评价工作，作为政府预算管理绩效化的初步探索。并在预算编制阶段尝试纳入绩效评价信息，作为影响年度经费安排的重要因素。即权衡年度预算项目时，要求对上年度原项目执行的绩效信息进行考评和分析，并纳入预算项目备选和排序流程，通过预算执行和预算安排的挂钩，逐步改变以前各级预算管理重投入、轻产出的现象，确立预算编制和预算执行。

二、我军预算制度

1、零基预算制度

2001年1月23日，中央军委批转原总后勤部《军队预算编制改革实施方案》，标志着军队预算编制方法改革正式实施。积极适应国家预算编制改革要求，零基预算编制方法逐步在军队得到了推广。运用零基预算法编制预算，主要是在项目经费（建设性经费）中实行，而维持性经费基本上是按照《公务事业费标准》编制预算。采用零基预算编制方法，对将要安排的年度经费，不再参照上年的基数安排，而是重新进行全面的审核。对拟预算安排的有关项目经费，由团以上单位部门提前一年进行充分的调研论证，然后逐级报总部审批，总部批准项目计划及预算，于年初下达团以上单位部门执行，不得擅自更改和调整。采用零基预算编制方法，切实做到预算项目细化，将有关项目的名称、性能、完成时间、责任部门、上管部门、经费安排等都要明细化，便于财务部门组织实施保障、会计核算，业务部门组织实施完成任务，审计部门实施监督，加强和规范了经费的预算管理。

2、预算配套制度

2001年，总部颁发《军队预算编制暂行规定》；2007年陆续颁布《军队预算经费管理规定》、《军队预算科目》、《军队事业经费管理规定》等。依据法规文件为指导，先后在全军各级部队推行以综合预算、分类预算、零基预算、细化预算为主要内容的预算编制改革。通过多年的改革实践，目前已经初步建立了“上下结合、分工协作、分类科学、调控有力”的预算新体系，为科学配置财力资源提供了有效的制度框架。围绕加强预算管理，相继推出了资金集中支付、物资集中采购、资产管理与预算管理相结合、经费预算与资金收付相分离、行政消耗性费用管理、公务卡支付结算等一系列改革措施。随着军委战略规划办公室的设置，全军战略资源统筹规划有了明确机构统一负责；总部出台事业经费绩效管理办法，为军费预算执行评价和军费绩效评价提供了法理支撑，这些为建立我军特色的规划、计划、预算、执行系统奠定了坚实基础。

三、相关启示

随着国防和军队建设深化改革，目前已经初步构建了“军委管总、战区主战、军种主建”的作战指挥体制，下一步将不断完善法规制度体系，军费预算制度成为重要改革任务。军队预算制度改革是一项复杂的系统工程，包括预算编制、执行、监督以及技术手段在内的一系列改革创新。军队预算制度改革，要在现有预算改革取得成绩的基础上，积极借鉴国内外“PPBE”原理、成本—效益分析方法、政府采购制度等先进的预算理论和方法，广泛采用现代信息技术手段，结合全面深化军队改革需要，以及部队实际情况，努力实现预算辅助决策分析和自动控制功能，使预算管理由手工作业向自动化、网络化转变，为财力资源配置决策提供又好又快支撑。

1、紧密结合任务测算经费需求

推进军费预算制度改革，必须更加注重把军费预算放置到“需求—规划—计划—预算”的体系中全局考量，更加注重军费预算与作战需求、建设规划、年度计划等安排紧密衔接，以未来作战资源需求为牵引，以国防和军队建设规划为主导，以现有财力基数为支撑。紧密结合任务实际，建立标准、完善办法，准确测算事业经费需求。目前，直接支出经费需求、建设性项目和维持性项目经费需求尚没有统一的测算标准，致使有的部门怕吃亏、怕担责任，申报经费需求时出现就高不就低的现象。应建立全军统一的测算标准，深入推进经费标准一体化改革，及时了解标准的合理性，并不断修正。要不断完善经费需求测算办法，更新测算工具，尽可能运用现代化手段，确保测算结果与事业任务相一致；灵活选用测算计量方式，根据事业建设对于资金和资产的不同需求进行项目分解，采用货币和数量双重计量方式，分别以定性和定量的标准和额度作为计量尺度，准确反映经济价值。

2、科学论证重大经费预算项目

设立专门项目论证与评估机构。为对预算项目进行前期论证，应考虑在大单位司、后、装机关设立由各方面的专家组成的专门项目论证与评估机构，具体根据项目性质、大小、要求而定，技术人员以临时抽组为主，主要是运用科学的手段和方法，对列入预算的重大项目进行论证、评估，比较优劣等级，确定取舍。进一步加强预算项目库建设。2001年零基预算编制改革方案，就要求配套建立预算项目库，以加强项目方案的分析论证。从现状来看，各级预算项目库建设步伐较为滞后，只有少数单位建立，作为基础工具纳入预算管理的更少，这也是导致预算统筹乏力的重要因素。从当前预算管理实践来看，项目库建设和各项事业任务密切相关，而全军不同类型、级别部队的事业任务差别较大，因此项目库建设主要从规范和明确程序、方法、要求等制度层面入手。基于以上考虑，健全预算项目库制度，要两手抓：事业部门建立分项目库，财务部门建立单位整体项目库，并保证两类项目库有效对接。要根据规划计划和年度任务的变动，及时补充更新项目库内容，确保入库项目符合规划计划要求和部队实际。

3、试点推开绩效预算制度改革

为了解决现行预算规模不易掌控、成本效益难以考评等问题，应尽快试点实施绩效预算制度。绩效预算是一种追求效率、效益、效果，以结果为导向的预算管理方式。2008年以来，我国地方政府也陆续开展了包括财政预算在内的政府绩效评估工作。实践证明，推行绩效预算能够有效提升政府财力使用管理效益水平。借鉴政府绩效支出评价探索军队实施绩效预算，建立新型的预算管理体系，是预算制度的一大创新、是我军建设进入改革发展新阶段的必然要求，是摆在各级后勤财务部门面前的一项重要任务。以总部关于预算制度改革、事业经费绩效评价、财务综合评价等法规为纲领，以优化财力资源配置、提高经费使用效益为目的，通过绩效目标导向，改革预算编制形式、方法和内容，强化预算的分配和监督职能，逐步建立健全“规划—预算—执行—考评”绩效预算流程，构建“源头有规划目标、过程有问效监督、结果有绩效考评、考评有责任追究”的“四位一体”运行模式，推动预算由“投入型”管理向“绩效型”管理的转型，进一步提高经费运行效益。

4、全面实施“预资分离”制度

为进一步提高军费保障效益，推动军队预算改革持续深入，应当借鉴美军经验，抓住深化编制体制调整有力契机，大力推进军队预算与资金收付相分离制度改革。一是建立专职集中支付机构。结合全军联勤保障编制体制调整改革，设置垂直化、区域化资金集中支付机构。平时实行“军委后勤保障部—战略后方保障基地—驻战区集中支付机构—区域支付中心”垂直管理，各自负责本区域内机关部队资金集中支付业务；战时则由战区指挥中心直接指挥领导，统一保障本战区作战任务。二是扩大直接支付范围。在集中采购支出、基本建设支出和其他大额开支实行直接支付的基础上，将授权支付中标准化程度比较高、资金支付量比较大的人员生活经费逐步纳入直接支付范畴，实行人员生活经费集中统供。三是进一步严格经费开支计划管理。预算编制与资金收付分离后，资金支付必须严格按照预算，及时编制月份经费开支计划，各类经费开支计划必须与预算保持一致，经支付机构审核后方可办理支付，严禁不按程序违规支付。

[1] 邓力平：中国特色社会主义财政、预算制度与预算审查[J].厦门大学学报（哲学社会科学版），2014（4）.

[2] 马蔡琛：现代预算制度的演化特征与路径选择[J].中国人民大学学报，2014（5）.

[3] 王淑杰：论我国政府预算制度的完善——兼论美国现代政府预算制度[J].中央财经大学学报，2010（12）.

（责任编辑：徐悦）